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一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的狀況及問題
在1979年改革開放之前，我國基層實行的是的政社合一管理體制。1983年，中共中央發(fā)出《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，在基層取消，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。到1985年，全國基層基本完成由公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，并實行縣鄉(xiāng)“分灶吃飯”的財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級財政單位的行政地位得以確立。與先前的制度相比較，在1980年代全國自上而下的“放權(quán)讓利”的體制改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能分享少量工商稅費，以及大部分農(nóng)業(yè)稅費、屠宰稅、筵席稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力有較大提高。但是，1994年的分稅制改革后，各級財政再次向上集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力受到較大影響;在2005年中央決定取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村不合理的收費后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政來源進一步萎縮，出現(xiàn)所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的現(xiàn)象。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政表現(xiàn)為“吃飯財政”和“要飯財政”兩種情形，前者大多出現(xiàn)在沿海發(fā)達地區(qū)，而后者則是廣大欠發(fā)達地區(qū)的寫照。所謂“吃飯財政”，就是指政府的可支配財政收入基本只能滿足人員工資和政府運轉(zhuǎn)的行政開支，用于社會服務和經(jīng)濟建設的部分很小。需要指出的是，這個現(xiàn)象并非源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力，而是源于既有財政體制。以J省K市(縣級市)L鎮(zhèn)為例，三個主要稅種，增值稅除去中央拿走75%外，剩下的25%中，省里拿走12．5%，縣級政府再分走一部分，實際鎮(zhèn)政府只能分到7．5%;所得稅與增值稅類似，鎮(zhèn)政府實際只能分到12%;營業(yè)稅雖然鎮(zhèn)政府能分到的比例較大，但近年來推行“營改增”，營業(yè)稅的稅基大幅下滑。在此財政體制下，L鎮(zhèn)2011年全口徑財政收入8．9億元，本級政府享有的可支配財政收入不到4億元。其中維持行政開支就需要3億多元，真正能用于各項建設的不到1億元，遠不能滿足發(fā)展的需要(數(shù)據(jù)來源于2012年筆者對L鎮(zhèn)的實地調(diào)研)。所謂“要飯財政”，即因經(jīng)濟欠發(fā)達而自身生財能力弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支都要依靠上級政府的補助。以H省G縣Z鎮(zhèn)為例，2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)全口徑財政收入1000萬元左右，盡管縣政府在自己權(quán)限內(nèi)把大部分財政收入留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也僅分得400萬元左右，財政缺口仍有350萬元左右，自己無力解決財政供養(yǎng)人員及政府運轉(zhuǎn)的行政開支問題，只能依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付或其他補助來解決(數(shù)據(jù)來源于筆者2014年10月對Z鎮(zhèn)的實地調(diào)研)。盡管財政能力非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能卻是全能的。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以概括為:(1)執(zhí)行本級人大和上級行政機關(guān)的決定和命令;(2)執(zhí)行本行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會建設計劃;(3)其他保障人民生產(chǎn)和生活的職權(quán)。從這一論述可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的全面職能。在我國縱向政府間的“職責同構(gòu)”的體制背景下，實際上各級政府之間缺少明晰的職能分工。在長期“以經(jīng)濟建設為中心”的大背景下，相關(guān)激勵和約束形成一種發(fā)展機制，促使各級政府凸顯其經(jīng)濟職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。在各種自上而下的經(jīng)濟增長考核指標壓力下，加之財政能力不佳的狀況，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟發(fā)展職能導向強，而社會管理職能導向弱的局面。顯然，基于財政體制及發(fā)展機制，既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是一種權(quán)責不匹配的體制，亦即財政能力與行政職責不匹配，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)職能偏差的問題。為緩解財政窘迫的壓力，招商引資幾乎成為重中之重的工作任務，既無力也無心去認真有效地提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品及服務，長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面的責任不到位。有的學者通過對江西、河南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行案例研究認為，財政體制的收入上收機制和農(nóng)村教育支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出為主，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沉重的財政負擔，進而造成教育發(fā)展遲緩②。在對國內(nèi)知名專家進行的問卷調(diào)查中，61．9%的專家認為公共服務職能差是鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的突出問題。與此同時，經(jīng)濟發(fā)展所需的建設資金主要靠土地出讓金和土地融資解決，形成“吃飯靠財政，發(fā)展靠土地”的局面，由此形成一些負面影響:(1)對“土地財政”過度依賴，嚴重威脅到耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地資源的保護。(2)為吸引投資，在土地征用中對農(nóng)民的補償進行克扣或強拆強征，釀成很多社會群體性事件，危及到社會的穩(wěn)定。(3)鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力及人力資源的有限性，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的工業(yè)發(fā)展模式，很難形成規(guī)模經(jīng)濟效應和完善的基礎設施建設供給，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大多是低水平的，不利于土地資源的集約使用以及生態(tài)環(huán)境的保護。
二、新型城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的挑戰(zhàn)
近年來，中央提出新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思想，亦即“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程———走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”(在黨的十六大所作的《全面建設小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》報告);“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制———推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進”(黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》);2014年3月，中央頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，從人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、城鎮(zhèn)規(guī)模和相應的支持制度方面提出了具體工作方向。關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的新意何在，很多學者進行了解讀或闡述，認為新型城鎮(zhèn)化以科學發(fā)展觀為引領(lǐng)思想，以集約化、生態(tài)化為發(fā)展模式，以功能多元化、體系合理化為基本內(nèi)容，以城鄉(xiāng)一體化為基本目標①。城鄉(xiāng)互補、能源節(jié)約、城鎮(zhèn)質(zhì)量、環(huán)境保護、集約發(fā)展、共同富裕等六方面是新型城鎮(zhèn)化的突破口。新型城鎮(zhèn)化的要求可以概括為人本化、集約化、集群化、協(xié)調(diào)化四個方面。新型城鎮(zhèn)化的特征可以總結(jié)為“人的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、建筑工業(yè)化、中國夢”等。以上諸多解讀從不同的側(cè)重點概括了新型城鎮(zhèn)化的新意所在，如果進一步加以提煉，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展密切相關(guān)的可以歸納為兩點:一是強調(diào)城鄉(xiāng)公共服務均等化。長期以來，在我國城鄉(xiāng)分割的二元體制下，“城鎮(zhèn)－農(nóng)村”以及“城里人－鄉(xiāng)下人”形成了明顯鴻溝。一方面，大量在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民工受制于戶籍制度，難以平等地享有城鎮(zhèn)的公共服務，面臨著子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及其他社會福利等困境。另一方面，城鄉(xiāng)之間的公共服務供給方式有異，往往縣級政府負責縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責城鎮(zhèn)，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務供給呈現(xiàn)缺失或不足的狀態(tài)，農(nóng)村居民因為居住地的差異而難以享受到基本的公共服務。總理在2014年十二屆全國人大二次會議上作的政府工作報告中指出，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。對此，新型城鎮(zhèn)化既要打破城里人－鄉(xiāng)下人的戶籍限制，讓城鎮(zhèn)常住人口享有所在城鎮(zhèn)的基本公共服務;又要打破城鎮(zhèn)－農(nóng)村的地理限制，改善農(nóng)村地區(qū)的基本公共設施和公共服務。二是強調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的環(huán)境友好和資源節(jié)約。長期以來，在以經(jīng)濟增長為主導的發(fā)展機制下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了經(jīng)濟發(fā)展的強激勵，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱和開發(fā)區(qū)熱。東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利用自身廉價的土地和區(qū)位優(yōu)勢吸引投資，實現(xiàn)了經(jīng)濟快速發(fā)展;而廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因區(qū)位、財力和人員素質(zhì)等因素，難以有效吸引投資，導致了沉重的發(fā)展債務。而無論東部還是中西部，基層政府的發(fā)展觀都是重增長速度輕效率，這就造成土地資源的使用效率低下，環(huán)境污染嚴重。新型城鎮(zhèn)化，不是不追求經(jīng)濟發(fā)展，而是要求不能把經(jīng)濟的發(fā)展建立在資源的粗放利用以及對環(huán)境的無限破壞的基礎上，要把經(jīng)濟發(fā)展建立在資源節(jié)約和環(huán)境友好的基礎之上。只有這樣的發(fā)展，才是可持續(xù)的發(fā)展，才是能改善人民生活質(zhì)量的發(fā)展。顯然，根據(jù)上文對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀及問題的分析，新型城鎮(zhèn)化對既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提出了嚴峻挑戰(zhàn)，主要反映在如下幾方面:
(一)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力的挑戰(zhàn)。
在推進城鄉(xiāng)公共服務均等化中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是重要手段，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要服務的人口顯著增加。以經(jīng)濟落后的H省Z鎮(zhèn)為例，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展使鎮(zhèn)政府需要服務的人口從2000左右城鎮(zhèn)居民擴展到25000左右全鎮(zhèn)人口，相應的財政供養(yǎng)人口和建設項目成比例增加。但Z鎮(zhèn)的本級財政收入，10年來一直在每年100－400萬元間波動，這與每年2000萬元左右的資金需求相比是杯水車薪(750萬元運轉(zhuǎn)資金需求，1200萬元左右建設資金需求)。在此財力下，Z鎮(zhèn)的建設資金，一方面需要積極向縣政府爭取項目支持，一方面必須負債建設。在我們的訪談中，該鎮(zhèn)黨委書記表示“一般一個項目，有1/3的資金我就敢啟動，不然就辦不成事。我來做書記，有900萬債務，主要是工程拖欠款”。經(jīng)濟發(fā)達的J省L鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)12萬常住人口中，本地人口僅3萬，而外來人口達9萬。10年前的外來人口主要是流動性的農(nóng)民工，在這里工作，但其子女教育和養(yǎng)老等主要在家鄉(xiāng)解決;當前的外來人口主要是80后農(nóng)民工，在本地生兒育女，安家立業(yè)，子女教育和養(yǎng)老等都需要本地政府予以解決。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長指出，“上級留給我們的財政分成，都是按照吃飯財政來留的，要搞經(jīng)濟建設，以及中央提出的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等，都需要自籌資金。自籌資金主要靠土地轉(zhuǎn)讓金、融資，2011年財力4億，負債就有4．1億”。由此可見，新型城鎮(zhèn)化的要求與既有體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力存在巨大落差。
(二)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置的挑戰(zhàn)。
新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以改善居民的公共服務為核心職能。在既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要發(fā)展經(jīng)濟又要負責提供公共品及服務，財政能力的不足，使其難以實現(xiàn)兩者平衡，不得不以發(fā)展經(jīng)濟為主，對其他則心有余而力不足，經(jīng)濟發(fā)展分散了政府的公共服務投入。實際上，在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也認為，注重經(jīng)濟發(fā)展也是不得已而為之的，“基礎建設，上級要求我們配套，就得自己出錢”(H省Z鎮(zhèn)黨委書記訪談);“上級提外貿(mào)增長10%，經(jīng)濟增長8%，就開始搞外貿(mào)和增長攻堅戰(zhàn)。外貿(mào)那么多，產(chǎn)業(yè)那么多，對老百姓有什么好處呢?老百姓需要的是實際的東西。上級以后能不能不要老是提增長，回歸到政府基本職能”(J省L鎮(zhèn)鎮(zhèn)長訪談)。另外，即便是在經(jīng)濟較發(fā)達的蘇南地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員編制有限，因經(jīng)濟規(guī)模擴大而需要增加工作人員，只能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來聘任臨時工加以解決，臨時工與在編工作人員的比例甚至超過了3∶1，大大加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負擔。
(三)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。
新型城鎮(zhèn)化提出了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，其中包含著產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵。一般而言，現(xiàn)代工業(yè)中的產(chǎn)業(yè)鏈或供應鏈的聯(lián)系范圍往往超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政轄區(qū)范圍，需要跨越行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。對此，國際上于1990年代就出現(xiàn)了跨域治理理論，強調(diào)政府間通過平等協(xié)商及組織結(jié)盟，解決跨行政區(qū)的事務協(xié)調(diào)①，促進區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈的形成。但是，由于改革開放初期形成的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的橫向關(guān)系更多地體現(xiàn)為競爭。例如，J省K市(縣級市)具有很好的旅游資源，K市著名景點的Z鎮(zhèn)希望把鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的旅游資源進行整合，形成具有規(guī)模效應的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，但與臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入“誰主誰次”的問題，難以協(xié)商。其實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的難以協(xié)調(diào)不僅是財政利益的矛盾沖突所致，更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能用于協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具非常有限。眾所周知，處于政府序列末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上只有執(zhí)行權(quán)，自己制定政策的權(quán)力和能力都非常有限，加之財政能力的窘迫，也沒有支持行政協(xié)調(diào)的財政工具，面對錯綜復雜的跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展問題顯得無能為力。因此，長期陷入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的“碎片化”發(fā)展模式，難以形成集約化的規(guī)模經(jīng)濟，造成對資源的低效率使用和對生態(tài)環(huán)境的破壞。總之，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力的不足和政府職能的不到位，以及發(fā)展模式的不科學，都表明既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制已難以適應時展的要求，難以有效地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問題，需要與時俱進，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的深化改革問題。這既是一個理論問題，也是一個重大的政策課題。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的取向探討
在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革要服務于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品及服務的提供能力，以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展效率，這就涉及到權(quán)責的調(diào)整問題。實際上，圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革問題，近幾年已出現(xiàn)了一些實踐探索，主要有“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”等幾種形式。所謂“強鎮(zhèn)擴權(quán)”是有選擇地賦予經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多權(quán)限。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，要“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的城鎮(zhèn)相應行政管理權(quán)限”。為此，中央編辦與中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國13個省選取25個經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進行“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試點。改革試點的主要內(nèi)容包括:體制創(chuàng)新(如行政區(qū)劃調(diào)整)、下放權(quán)限(如城建、環(huán)保、治安權(quán)限，以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力)、編制管理(增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制)。該項改革的核心，是“堅持權(quán)責一致、事財匹配，賦予鎮(zhèn)政府履行職能必要的事權(quán)和財力”。總體而言，該項改革試點進行5年多來，雖然省級政府較為積極，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為期盼，但處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的縣級政府，并未積極全面地落實強鎮(zhèn)試點，而是小范圍、有選擇地推行放權(quán)。根據(jù)筆者對試點鎮(zhèn)之一的J省K市(縣級市)P鎮(zhèn)的調(diào)研，K市政府雖然發(fā)出試點的通知，但下放行政權(quán)限的具體目錄長期沒有落實，對P鎮(zhèn)的財政放權(quán)僅限于財政收入的增量部分(基數(shù)部分按照原來的縣鄉(xiāng)比例分配，增量部分100%歸P鎮(zhèn))，并且財政放權(quán)只能維持4年，4年后再議。顯然，在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”問題上，縣級政府持消極態(tài)度，這其中除了縣級政府有其自身利益考慮外，還受到一些合情合理的客觀因素制約。例如，自黨的十六大提出“科學發(fā)展觀”以及“轉(zhuǎn)變增長方式”以來，各級地方政府都加強了經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，亦即對建設用地資源、產(chǎn)業(yè)布局和基礎設施建設等內(nèi)容的統(tǒng)籌規(guī)劃，這涉及到用地和項目審批及其衍生權(quán)限的向上集中。這一變化趨勢與向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)不相吻合，這就是為什么“強鎮(zhèn)擴權(quán)”落實不盡如人意的重要原因之一。所謂“鄉(xiāng)財縣管”主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力不足而采取的財政統(tǒng)籌措施。2005年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自有財力比重下降，對上級政府的財政依賴度大幅增加。在此背景下，財政部于2006年發(fā)出《進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》，以期達到“規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，維護農(nóng)村基層政權(quán)和社會穩(wěn)定”的目的。該項改革的主要內(nèi)容為“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”。雖然該項改革的核心是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的規(guī)范性，并不觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權(quán)，但財政的規(guī)范性管理實質(zhì)上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的項目納入縣級財政的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政支出方面的自主性受到削弱。
對于縣級政府而言，由于加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實質(zhì)性干預，對推行該項改革較為積極，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財政需要仰仗于縣級政府的支持，對支出自主性受到削弱不滿意但也可以接受。因此，“鄉(xiāng)財縣管”的改革推行較為順利，截至2011年底，實現(xiàn)了“鄉(xiāng)財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為2．93萬個，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的3/4左右①。所謂“撤鄉(xiāng)變街”是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榻值擂k事處，這主要出現(xiàn)在城市及其周邊地區(qū)。這一變化實質(zhì)上是撤消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府，使之變?yōu)樯霞壵呐沙鰴C構(gòu)———街道辦事處。例如，浙江省約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已變?yōu)榻值擂k事處，四川省約6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也變?yōu)榱私值擂k事處。街道辦事處作為上級政府的派出機構(gòu)，最本質(zhì)的變化就是不再作為一級獨立財政預算的行政單位，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理由上級政府統(tǒng)籌規(guī)劃，街道辦事處只是負責執(zhí)行上級政府的任務安排。以上幾種實踐都涉及到一個重要理論問題，亦即基層行政管理需要集權(quán)或分權(quán)的問題。“奧茨分權(quán)定理”(Oates，1972)認為分權(quán)的必要性是，分權(quán)有利于增進地方民生福利的提升及資源配置的效率，因為越是接近實際的政府層級越了解真實的需求。一般而言，公共職責通常最好由那些最接近居民的政府加以實施，集權(quán)化的選擇導致供給的同一性，無法考慮到各地方的不同偏好，因而國家范圍內(nèi)同一化的服務會導致消費者剩余的損失。福利損失可以被看作是信息不完全的產(chǎn)物，基層政府由于擁有更為全面的信息。因此，克服消費者剩余損失的一個重要路徑就是分權(quán)。公共選擇的分權(quán)化是帕累托效率增進的，其原因是它可以減少消費者剩余的絕對損失，這通常被稱之為“奧茨分權(quán)定理”。理論的結(jié)論是建立在對理論假設驗證的基礎上得出的，奧茨分權(quán)理論的假設主要是:(1)政府尋求社會福利最大化是源于選民壓力;(2)信息不對稱或不完全使地方政府比中央政府更具有信息的優(yōu)勢，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利損失。假設(1)在西方發(fā)達國家是成立的，亦即決定資源配置及利益分配的政治過程是通過選票(無論是用手投票或用腳投票)來體現(xiàn)的，但這與中國的國情不相吻合。假設(2)相對來說較具普適性，但如果就中國的情況而言，還需進一步分析。在西方發(fā)達國家如美國等，基層政府不具有發(fā)展經(jīng)濟的職能，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基于市場的私人行為，政府既不負責給企業(yè)提供市場信息服務，也不需要市場信息。因此，所謂地方政府更具信息優(yōu)勢，僅指對當?shù)氐墓卜招枨笮畔ⅰ６谥袊捎谡鲗Ы?jīng)濟發(fā)展的特點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有發(fā)展經(jīng)濟的職能，因而也需要掌握市場信息。現(xiàn)代經(jīng)濟中的市場范圍遠遠超出行政區(qū)劃尤其是基層行政區(qū)劃范圍，行政區(qū)劃空間范圍越小的政府要想掌握市場信息就越困難，這一點與地方公共服務需求信息正好相反。另一方面，由于基層政府制定政策的權(quán)力極其有限，在應對市場變化上的政策工具也就非常有限。因此，從發(fā)展經(jīng)濟的角度而言，無論是能力還是信息都不能說基層政府最具優(yōu)勢。綜上所述，分權(quán)理論的兩個理論假設，其中有一半(亦即假設1)的假設不符合中國國情，余下關(guān)于信息問題的另一半假設(亦即假設2)由于沒有涉及市場信息問題，對于中國而言也只是部分適用。換言之，由于公共選擇的政治過程和基層政府職能的差異，“奧茨分權(quán)定理”在中國的適用性就大打折扣，這也就是為什么在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”三種實踐模式中，具有明顯權(quán)力向上集中特征的“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”能成為主流，而具有權(quán)力下放特征的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”在落實中舉步維艱。分權(quán)理論還有一個方面，即強調(diào)分權(quán)能導致高效率。在西方經(jīng)濟學的理論邏輯中，效率是與市場經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)的，這就衍生出一個結(jié)論，即市場經(jīng)濟體制需要分權(quán)。但需要指出的是，即便市場經(jīng)濟體制下分權(quán)也是有限度的，并不是所有權(quán)力都逐級下放。例如，在美國有關(guān)教育、公共醫(yī)療及道路等公共品及服務大多是由州政府負責提供的，并沒有把這些權(quán)力或職能下放到縣(county)或鎮(zhèn)(town)一級政府，因為公共品的提供也講究規(guī)模效益。另外，我國臺灣地區(qū)完全實行市場經(jīng)濟體制，但近幾年來在城市化進程中，也把占比約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為市政府的派出機構(gòu)(區(qū)公所)，這一變革覆蓋了臺灣人口的59．6%及面積26．7%的地區(qū)。導致這一變化的重要原因是，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化使基層政府財源萎縮，以及基層公共管理效率下降。這一變化的核心內(nèi)涵是，區(qū)不再是獨立的一級財政預算行政單位，區(qū)管轄范圍內(nèi)的大部分經(jīng)濟事務和民生事務都由市政府統(tǒng)一規(guī)劃和支出，區(qū)僅執(zhí)行市政府的預算支出。由此可見，分權(quán)并不一定能保障基層公共服務的效率，效率與分權(quán)并不具有必然的因果關(guān)系。鑒于上述理論和其他地區(qū)實踐的分析，在我國實驗探索的基層行政管理體制改革的三種模式中，“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”的改革既符合國情，也可以提高經(jīng)濟發(fā)展和公共服務效率。
因此，在新型城鎮(zhèn)化的進程中，要使基層政府能更好地提供公共品及服務，就應該堅持基層政府權(quán)力向上集中的行政管理體制改革取向。由于中國還有廣大的農(nóng)村地區(qū)，不是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以改為街道辦事處，因而“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”兩種模式會長期同時存在，但這兩種模式的一個共同點是，加強上一級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌。在經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌中，縣級政府要基于經(jīng)濟發(fā)展和資源使用的效率，對資源配置和產(chǎn)業(yè)布局進行全局性的統(tǒng)籌安排，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的惡性競爭，以及碎片化發(fā)展的資源使用低效率和對環(huán)境的破壞，同時通過削減經(jīng)濟職能以減輕基層政府發(fā)展經(jīng)濟的負擔，使基層政府回歸其基本職能。在社會事務發(fā)展的統(tǒng)籌中，對公共品及服務的提供應采取上級政府統(tǒng)籌資金安排，基層政府提出具體需求規(guī)劃的混合式做法。因為“奧茨分權(quán)定理”關(guān)于公共品提供的問題，存在上下級政府間信息不對稱的理論具有合理成分，我們對該理論的質(zhì)疑主要是在解決問題的路徑選擇上。近年來我國很多地方由上級政府統(tǒng)一規(guī)劃或安排的一些農(nóng)村公共設施建設出現(xiàn)流于形式的“樣子工程”，很多鄉(xiāng)村的公共廁所長期一把鐵鎖把門，一些公共圖書館徒有樣子，并不具實用價值，等等。不具有實用價值就會造成理論上所謂的消費者剩余的損失。因此，為了避免公共品及服務提供上的效率不彰問題，縣級政府統(tǒng)籌主要應從財政上給予基層地方公共品及服務提供保障，而在具體的公共品及服務的數(shù)量及種類問題上，應認真聽取具有信息優(yōu)勢的基層政府或行政管理機構(gòu)的意見。
四、結(jié)語
當下的中國仍然要靠改革推動發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化的建設內(nèi)涵，也需要通過深化改革才能達成目標。基層行政管理體制的改革就是重要任務之一，它涉及基層政府職能的轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)基本公共品均等化、轉(zhuǎn)變增長方式以及環(huán)境資源的保護等重大問題。在基層行政管理體制改革中，不能拘泥于既有理論的束縛，因為中國的發(fā)展已經(jīng)對傳統(tǒng)理論提出了質(zhì)疑或挑戰(zhàn)，走符合中國國情的改革之路，就是對既有理論發(fā)展的補充或完善。
作者：殷存毅 楊勇 單位：清華大學公共管理學院
