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1．缺乏完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制
發(fā)展農(nóng)地金融的關(guān)鍵在于建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。現(xiàn)階段，我國(guó)還未建立完善的土地流轉(zhuǎn)制度，嚴(yán)重制約了我國(guó)農(nóng)地金融的發(fā)展。由于有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的缺位，當(dāng)農(nóng)戶不能償還欠款時(shí)，貸款機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地的拍賣變現(xiàn)實(shí)際上是一種不可置信的威脅，即貸款償還缺乏硬性的約束，農(nóng)戶缺乏按期償貸的積極性，農(nóng)地抵押貸款往往不能如期收回，這將導(dǎo)致大量不良貸款的產(chǎn)生，嚴(yán)重威脅金融系統(tǒng)的安全。而從現(xiàn)階段農(nóng)村業(yè)已存在的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來看，目前土地流轉(zhuǎn)多出于農(nóng)民的自發(fā)行為，這種流轉(zhuǎn)是偶然性的交易，是基于長(zhǎng)期共處產(chǎn)生的信任，而且僅限于封閉的初級(jí)群體。大范圍、跨地域的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還遠(yuǎn)未形成，這就大大降低了土地使用權(quán)的流動(dòng)性，不利于培育活躍的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，從而難以形成土地使用權(quán)的公允價(jià)值。
2．缺乏公平科學(xué)的農(nóng)地估價(jià)體系
農(nóng)地金融實(shí)質(zhì)是農(nóng)地資源的金融化。無論是將其作為信貸抵押資產(chǎn)還是將其予以證券化，都必須以其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的量化作為前提，因此必須對(duì)其自身價(jià)值進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)估。當(dāng)前我國(guó)對(duì)城市土地價(jià)值的評(píng)估已積累了不少經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估模型亦愈加完善，也形成了多家大型的評(píng)估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)了不少資產(chǎn)評(píng)估人才。但是科學(xué)評(píng)估農(nóng)地價(jià)值方面，國(guó)內(nèi)無論在行業(yè)經(jīng)驗(yàn)還是專業(yè)人才方面，都處于空白階段，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)地分等、定級(jí)估價(jià)體系。這些因素導(dǎo)致了現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)地價(jià)值的評(píng)估具有相當(dāng)大的難度。
3．農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的缺位
由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)因素，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)回報(bào)率低，同時(shí)缺乏必要的政策支持和相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，加之現(xiàn)有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)日益注重商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，業(yè)務(wù)重心逐漸轉(zhuǎn)移到城市，近十幾年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)日趨萎縮，農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入占財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入的比例在低點(diǎn)徘徊，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率卻比較高，如果加上營(yíng)業(yè)稅和其他相關(guān)費(fèi)用，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)幾乎無盈利空間。因此，營(yíng)利性商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大多不愿涉足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。而農(nóng)地金融發(fā)展初期，銀行對(duì)以農(nóng)地使用權(quán)抵押進(jìn)行放貸的農(nóng)地金融模式存在較大顧慮，會(huì)相應(yīng)的提高對(duì)貸款農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)程度的評(píng)估，從而使其“惜貸”。因此若沒有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為配套舉措，農(nóng)地金融很難持續(xù)開展下去。
4．農(nóng)村社保發(fā)展不完善
土地對(duì)于農(nóng)民而言，不僅僅是生產(chǎn)資料和可以保值增值的資產(chǎn)，更重要的是其承載著社會(huì)保障功能，包括生存保障和就業(yè)保障。一些農(nóng)民對(duì)農(nóng)地金融參與意愿不是很強(qiáng)烈，主要是考慮到一旦經(jīng)營(yíng)虧損，喪失還債能力，很可能會(huì)徹底失去土地。屆時(shí)，自己將失去生存和就業(yè)保障。盡管當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度在近些年已經(jīng)有了很大改觀，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)2010年覆蓋24%的縣，2011年覆蓋60%的縣。截至2011年5月底，參加新農(nóng)保人數(shù)達(dá)1.9億人，5170萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金；截止2011年底參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)8.36億人4，2012年度新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的籌集標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年300元，其中中央及地方財(cái)政補(bǔ)助240元。在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們必須承認(rèn)當(dāng)前社會(huì)保障針對(duì)的只是農(nóng)民最基本的、最低層次的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，且覆蓋面小、保障水平低，若考慮通貨膨脹因素，這些保障支出甚至不能保證農(nóng)民最基本的生活。因此現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障供給依然嚴(yán)重不足。農(nóng)村社會(huì)保障體系發(fā)展的不完善直接導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)發(fā)展農(nóng)地金融的響應(yīng)程度不高，農(nóng)地金融發(fā)展缺乏群眾基礎(chǔ)。
二、當(dāng)前發(fā)展農(nóng)地金融的政策促進(jìn)
要進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)地金融服務(wù)，中央及各級(jí)地方政府必須在以下方面做出努力。
1．完善農(nóng)地法律體系
要建立健全農(nóng)村土地法律體系。對(duì)于土地使用權(quán)，應(yīng)給予更明晰、更全面的定義，對(duì)其內(nèi)涵、地位、界限、法律形式以及所有權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)地位、法律地位、財(cái)產(chǎn)地位及其職責(zé)權(quán)利范圍進(jìn)行界定。在此基礎(chǔ)上推行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化、股權(quán)化和資產(chǎn)化。為此，應(yīng)盡快修訂現(xiàn)有的《土地承包經(jīng)營(yíng)法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等一批法律法規(guī)，消除土地承包(流轉(zhuǎn))經(jīng)營(yíng)權(quán)抵質(zhì)押貸款的法律障礙，確保農(nóng)村土地有序健康的流轉(zhuǎn)，為承辦農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵質(zhì)押貸款的金融機(jī)構(gòu)提供法律支持，提高參與積極性。在修改《土地管理法》的過程中，做好與其它不動(dòng)產(chǎn)登記工作的銜接，真正建立以土地為核心的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，提高不動(dòng)產(chǎn)登記的法律地位。盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易和管理行為，促進(jìn)流轉(zhuǎn)的依法有序進(jìn)行。
2．創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制
發(fā)展農(nóng)地金融的核心在于依靠以“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作”等多種形式存在的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。由于我國(guó)人多地少、土地資源緊張的基本國(guó)情將在長(zhǎng)期范圍內(nèi)存在，因此，如何在為農(nóng)民提供多種土地流轉(zhuǎn)方式的同時(shí)保證我國(guó)農(nóng)村土地能夠?qū)崿F(xiàn)流轉(zhuǎn)而避免流失，對(duì)堅(jiān)守“18億畝耕地紅線”并進(jìn)而保障我國(guó)糧食安全具有深遠(yuǎn)而重大的意義，也成為在創(chuàng)新農(nóng)地金融過程中中央及各級(jí)政府必須首要關(guān)注的問題。建議由政府牽頭組建土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，積極探索合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，從而培育活躍的發(fā)達(dá)的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，為農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易提供平臺(tái)，增強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律效力,確保農(nóng)村土地高效、有序流轉(zhuǎn)。同時(shí)積極創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)載體，推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的證券化，從而加速農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
3．建立科學(xué)的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系
不斷完善農(nóng)地估價(jià)方法，建立科學(xué)合理的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系，是農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶能否達(dá)成借貸協(xié)議，土地債券能否順利發(fā)行和流通，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)地金融邁入實(shí)質(zhì)性進(jìn)程的關(guān)鍵。而在城市土地評(píng)價(jià)方面，我國(guó)已建立了分等、定級(jí)和估價(jià)的理論和技術(shù)體系，這為建立科學(xué)化、信息化、覆蓋全國(guó)的農(nóng)地估價(jià)體系提供了充分的借鑒。應(yīng)在此基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)地自身的屬性和生產(chǎn)周期特點(diǎn)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平加以合理改進(jìn)，制定適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估方法和評(píng)估程序。同時(shí)，鼓勵(lì)和支持國(guó)內(nèi)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與農(nóng)地評(píng)估業(yè)務(wù)，培養(yǎng)大批專業(yè)素質(zhì)高的評(píng)估人才，建立農(nóng)地評(píng)估資格認(rèn)證機(jī)制。鑒于國(guó)外農(nóng)地估價(jià)發(fā)展較為成熟，可適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓國(guó)外先進(jìn)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與到農(nóng)地估價(jià)市場(chǎng)，以推進(jìn)我國(guó)農(nóng)地估價(jià)行業(yè)的發(fā)展。
4．加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建設(shè)
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建設(shè)是當(dāng)前農(nóng)地金融發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建設(shè)需要多管齊下、多步跟進(jìn)，具體包括法規(guī)制度建設(shè)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃管理、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)安排、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)安排和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制等。從當(dāng)前的實(shí)際來看，最為急需解決的是開發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源，由財(cái)政牽頭建立農(nóng)地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，在省級(jí)、區(qū)縣分別建立“三權(quán)”抵押融資業(yè)務(wù)損失及再擔(dān)保機(jī)制，加大對(duì)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼；增開適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新；提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理能力，最大限度地加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范，特別要注重防范道德風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳力度，提高農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)，拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。
5．建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系
發(fā)展農(nóng)地金融，必須建立完善的社會(huì)保障體系，不斷弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能，強(qiáng)化其資本功能。因此可以考慮將農(nóng)村社會(huì)發(fā)展納入國(guó)家公共財(cái)政支持體系，建立農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，保障農(nóng)民基本生活水平;完善農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)村的基本福利。只有農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到了保障，其對(duì)土地的依賴才會(huì)逐漸減弱，其申請(qǐng)土地抵押貸款才沒有后顧之憂，這樣農(nóng)地金融才能持續(xù)穩(wěn)健地推行下去。
作者：韓莉 單位：中國(guó)青年政治學(xué)院
