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作者：何艷冰 金玉萍 單位：鄭州交通職業(yè)學院

行政監(jiān)督乏力是近幾年理論界在研究探索反腐防腐過程中根據(jù)現(xiàn)實提出的新的研究對象。乏力主要是指缺乏效力或者力度；行政監(jiān)督乏力是指黨和國家提倡和制定的制約政府機關(guān)及其工作人員的行政監(jiān)督制約機制，由于諸多因素導(dǎo)致其在實際工作中不能很好地發(fā)揮作用或者效力不足。這使得反腐工作受到嚴重影響，成為現(xiàn)階段我國行政腐敗行為持續(xù)發(fā)生的關(guān)鍵要素之一。

一、行政監(jiān)督制約的機制與行政監(jiān)督乏力

目前，行政權(quán)力腐敗現(xiàn)象嚴重危害著人民安定和社會的發(fā)展。于是制約公共行政權(quán)力，強化行政監(jiān)督效能是當今處理社會問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。我們從實踐中得出：行政監(jiān)督是通過法律程序、政治權(quán)威或行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的層級節(jié)制關(guān)系，對國家行政機關(guān)和工作人員在行政過程中采取的行政行為是否合法、合理，以及是否遵紀守法的情況實施全面系統(tǒng)地監(jiān)察和督導(dǎo)活動。行政監(jiān)督是政府職能實現(xiàn)的有力保證，是防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私和權(quán)力異化的重要手段，是保證國家機器正常、協(xié)調(diào)和高效運轉(zhuǎn)的主要條件。

我國已初步建立了一套具有中國特色的較為全面的行政監(jiān)督制約機制。主要分三部分：一是基于權(quán)屬關(guān)系的內(nèi)部監(jiān)督，有主觀監(jiān)督、自我監(jiān)督；二是專門監(jiān)督，有監(jiān)察、審計機關(guān)的監(jiān)督，也有人把這些列入內(nèi)部監(jiān)督之中；三是外部監(jiān)督，有黨紀監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。這些結(jié)合起來形成了我國比較完備的行政監(jiān)督制約機制。事實證明，我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制約機制從建立以來，對實現(xiàn)國家行政管理的法制化，對保護國家、集體和公民的合法權(quán)益，對克服官僚主義、提高行政效率，對防腐反腐加強廉政建設(shè)都起了重要作用。也證明了這一機制是符合我國國情的。但問題在于，也正是事實告訴我們腐敗問題尤其是行政腐敗還未從根本上得到遏制，甚至從一定意義上講，目前我國仍處在腐敗高發(fā)期。我國的內(nèi)部監(jiān)督重修養(yǎng)缺乏法律約束，流于形式；專門監(jiān)督機制阻礙重重，外部監(jiān)督力量薄弱。所以在實踐中，監(jiān)督制度軟化，很難落到實處，出現(xiàn)種種“虛監(jiān)”“、空監(jiān)”現(xiàn)象，行政監(jiān)督乏力表現(xiàn)十分明顯。

在現(xiàn)實生活中，權(quán)力濫用和權(quán)力運行不規(guī)范仍普遍存在，部分政府官員和司法人員的腐敗問題還相當嚴重，腐敗分子還在產(chǎn)生，腐敗行為仍在進行，腐敗形式多種多樣。種種現(xiàn)象表明我們的法制建設(shè)和道德建設(shè)仍需進一步加強，也更說明我們的行政監(jiān)督制約機制仍需完善。根據(jù)我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制約機制在實際運行中發(fā)揮的作用及所取得的成就，我們需要合理、切實的發(fā)現(xiàn)制度缺陷來發(fā)現(xiàn)問題，并不斷完善我國的行政監(jiān)督制約機制以充分發(fā)揮它的效能。

二、我國現(xiàn)階段行政監(jiān)督乏力的原因

第一，從行政監(jiān)督制約機制自身來看，存在缺陷和弊端。這影響了行政監(jiān)督效能的很好發(fā)揮。一方面，行政監(jiān)督主體和部門雖然很多，但缺乏科學的配合與協(xié)調(diào)，各種監(jiān)督機關(guān)整體合力的發(fā)揮不夠。我國現(xiàn)階段，除司法機關(guān)、監(jiān)察機構(gòu)和紀檢機構(gòu)相互間職權(quán)分明和協(xié)調(diào)密切之外，其他的監(jiān)督實際上處于分散化運行的狀態(tài)。各種監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)分散化運用使得監(jiān)督體系很難發(fā)揮最大效力，同時也造成行政監(jiān)督機構(gòu)重疊、各監(jiān)督機構(gòu)分工不清、職責不明等現(xiàn)象。另一方面，制度安排不夠合理，立法對執(zhí)法缺乏有效制約，致使出現(xiàn)人大監(jiān)督缺乏力度，執(zhí)法權(quán)力內(nèi)部缺少相互制約機制，執(zhí)法權(quán)力間的平行或交叉雙向制約均不存在等問題。

第二，監(jiān)督機構(gòu)缺乏必要的獨立性。從專門監(jiān)督機制來看，一方面檢察機關(guān)在一定程度上受制于當?shù)卣瑹o法完全做到司法獨立，雖然理論上接受上級檢察機關(guān)的指導(dǎo)，但是實際上主要受當?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費、人事等受制于地方黨政機關(guān)，結(jié)果造成被監(jiān)督者實際領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者的被動局面。從外部監(jiān)督看，黨政很難分家，導(dǎo)致監(jiān)督乏力；另外，群眾監(jiān)督、新聞監(jiān)督等往往缺乏固定權(quán)威的制度安排作為保障，或是對腐敗者缺乏威懾力，或是追蹤曝光嚴重滯后，也存在監(jiān)督乏力現(xiàn)象。

第三，行政監(jiān)督缺乏法律制度保障。法律是行政監(jiān)督有效進行的關(guān)鍵制度保障，而且健全的監(jiān)督法律體系是保證行政監(jiān)督效能充分發(fā)揮的法律基礎(chǔ)。法律保障首先會賦予監(jiān)督者以應(yīng)有的權(quán)力，從而保障其合法權(quán)益，使其充分行使監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮積極的行政監(jiān)督作用；同時，法律對監(jiān)督工作在一定程度上加以規(guī)范和制約，也會對監(jiān)督領(lǐng)域產(chǎn)生腐敗加以遏制。但是我國的監(jiān)督立法存在一些缺陷，例如，一些重要的監(jiān)督法律空缺，完整的監(jiān)督法律體系還未完成，缺乏一些必要的監(jiān)督法律法規(guī)；在一些專門監(jiān)督中，由于法律規(guī)范缺乏明確的監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序，造成監(jiān)督權(quán)的運行往往無章可循，并且一些監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)缺乏保護措施。監(jiān)督處罰措施不完備，不能體現(xiàn)監(jiān)督的強制性，從而弱化了監(jiān)督效力。人大作為權(quán)力機關(guān)，其監(jiān)督本應(yīng)具有最高權(quán)威，但由于人大執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全，對監(jiān)督中出現(xiàn)的問題不能及時解決，監(jiān)督乏力。司法監(jiān)督以國家強制力為后盾，是主要的權(quán)力監(jiān)督部門，由于“不告不理”的司法原則，法律監(jiān)督具有被動性。總體來說，我國公民法律意識較弱，尚未拿起法律的武器維護自己的合法權(quán)利，監(jiān)督作用未發(fā)揮出來。

第四，行政監(jiān)督還受到政府的“暗箱行政”的阻礙。“暗箱行政”可以理解為是依靠政府官員的暗箱操作和雙面手段來進行施政的一種行政理念和行政范式，這主要普及于大眾傳媒和公民社會不發(fā)達的傳統(tǒng)社會。暗箱行政侵犯了公民的知情權(quán)，阻礙了公民監(jiān)督和公民參與，是導(dǎo)致權(quán)力尋租和其他行政腐敗的等丑惡現(xiàn)象的主要原因。但是，我國政府很少實行“陽光行政”，政務(wù)公開只是提到口頭上，形成文件，規(guī)定權(quán)利內(nèi)容的義務(wù)和責任的法律很少。這就為行政腐敗提供了條件。近幾年由于暗箱操作導(dǎo)致的行政腐敗案件逐漸增多，更要求強化行政監(jiān)督效能，加強政務(wù)公開的法制化程度。

第五，我國行政監(jiān)督主體的素質(zhì)參差不齊。監(jiān)督主體的自身素質(zhì)對監(jiān)督工作來說關(guān)系重大。雖然大部分監(jiān)督人員的知識水平、業(yè)務(wù)能力比較好，但一些監(jiān)督部門的腐敗現(xiàn)象也時有發(fā)生。在法律監(jiān)督中，一些司法部門和干警由于缺乏法律知識而辦錯案，甚至干出嚴重的違法行為。這些也影響了監(jiān)督機關(guān)的形象，并且阻礙了監(jiān)督效能的發(fā)揮。職務(wù)犯罪與“權(quán)力個人化”形態(tài)同生共存。基層行政執(zhí)法人員掌管業(yè)務(wù)的直接性，給當事人產(chǎn)生一種直觀上的錯覺,那就是“執(zhí)法官”有權(quán),是否處罰及處罰的輕重全憑他的一句話就可定局,只要與他們搞好關(guān)系,就能減輕處罰或不處罰。行政執(zhí)法人員在履行職責中自覺或不自覺被那些“有心人”當成了重點“目標”，成了被腐蝕的主要對象。而私欲使缺少監(jiān)督制約的“個人化了的權(quán)力”發(fā)生權(quán)力的出租，從而形成權(quán)力的市場化，例如，鄭州市國家稅務(wù)局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局稽查局原局長華峰受賄、徇私舞弊不移交刑事案件一案就是一個典型。第六，從監(jiān)督環(huán)節(jié)看，只注重事后監(jiān)督。事后監(jiān)督，只是在出了問題且影響較大時才去監(jiān)督，使監(jiān)督功能局限在對行政腐敗的補救上，無法形成經(jīng)常、連續(xù)的過程，在一定程度上縱容了行政腐敗。#p#分頁標題#e#

三、轉(zhuǎn)變行政監(jiān)督乏力現(xiàn)象，強化監(jiān)督效能的防治措施

中共十六大報告中針對加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，提出了以下重要措施：1.完善重大事項和重要干部任免的決定程序。2.改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度。3.發(fā)揮司法機關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。4.實行多種形式的領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉制度，健全重大事項報告制度、質(zhì)詢制度和民主評議制度。5.認真推行政務(wù)公開制度。加強組織監(jiān)督和民主監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。具體如下：

第一，從監(jiān)督機制自身著手，增強各監(jiān)督部門的協(xié)調(diào)力度和整體合力。各個監(jiān)督部門應(yīng)該經(jīng)常聯(lián)系，互相交流監(jiān)督經(jīng)驗，配合做好監(jiān)督工作，最好形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以增強監(jiān)督效果。各監(jiān)督主體應(yīng)該互通有無，資源共享。

第二，依法賦予監(jiān)督機構(gòu)獨立的監(jiān)督權(quán)。使監(jiān)督主體獨立行使監(jiān)督權(quán)力，從而調(diào)動他們的積極性，以充分發(fā)揮其辦事效率。通過必要的立法程序，使得各行政監(jiān)督機構(gòu)充分行使其依法獲得的獨立監(jiān)督職能。監(jiān)督機構(gòu)可以獨立行使對其他成員的人事任免權(quán)，獨立行使執(zhí)紀辦案、行使立案、司法審判等權(quán)力。

第三，健全法制，尤其是加快監(jiān)督法律體系的建設(shè)步伐。加強監(jiān)督立法也是解決行政監(jiān)督乏力的手段之一。立法機構(gòu)應(yīng)依法行使立法權(quán)，認真研究行政法律監(jiān)督中存在的問題并制定、頒布相關(guān)法律，如《監(jiān)督法》等。也應(yīng)該盡快制定與《監(jiān)督法》相配套的行政法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《監(jiān)督法實施細則》等。

第四，要有政治透明度作為權(quán)力監(jiān)督機制發(fā)揮作用的基本前提。這是權(quán)力監(jiān)督機制的實質(zhì)。在有效的權(quán)力監(jiān)督機制中運用的各種權(quán)力行為，必須有必要的透明度，而不允許是“暗箱”的或是在神秘狀態(tài)下進行的，這恰恰是民主政治與專制政治的一個本質(zhì)區(qū)別。

第五，提高行政監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。作為行政監(jiān)督活動的執(zhí)行人員，行政監(jiān)督人員自身素質(zhì)及業(yè)務(wù)能力的高低直接影響行政監(jiān)督效能的高低，也就影響行政監(jiān)督乏力問題的順利解決。由此，行政監(jiān)督人員的素質(zhì)應(yīng)得到提高，對行政監(jiān)督人員的選、拔、訓、用等程序應(yīng)該嚴要求高標準。不僅要在業(yè)務(wù)上培養(yǎng)和訓練行政監(jiān)督人員，也應(yīng)該在思想道德、政治水平上考驗和要求他們，從監(jiān)督者自身防治行政腐敗現(xiàn)象及行為的發(fā)生。

長期以來，由于體制上的原因，國家行政執(zhí)法機關(guān)及其行政長官在行使行政權(quán)力時，過分強調(diào)了行政權(quán)力的單方面意志性、強制性、集中性的特點，致使行政決策過程有的處于“暗箱操作”的狀態(tài)。由于監(jiān)督措施滯后，我國的行政監(jiān)督的應(yīng)有功能得不到充分的發(fā)揮，因此，還必須堅持民主集中制的原則，堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，消除一個人說了算的現(xiàn)象，以制度制約權(quán)力，以法規(guī)代替領(lǐng)導(dǎo)意志，加大對權(quán)力的制約建設(shè)，形成你要干壞事，一兩個人干不了，你要濫用權(quán)力，必須以他人“放權(quán)”為前提和條件，從而達到以權(quán)制權(quán)，互相制衡的目的。這樣在加大懲處力度的同時，依靠制度弱化個人用權(quán)，使執(zhí)法部門那些握有實權(quán)的工作人員從“不敢為”進而“不能為”。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制日益完善，只要我們堅持與時俱進，依法行政，以德養(yǎng)廉，積極探索預(yù)防行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的新途徑、新辦法，就會減少職務(wù)犯罪，使行政執(zhí)法工作更好地為國家經(jīng)濟建設(shè)和精神文明建設(shè)服務(wù)。