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問題的提出

通過觀察廣東省縣級政府的行政體制改革試點，我們發現，法律與行政管理體制改革有著促進與制約的辯證關系。一方面，改革是應國務院依法行政綱要等法規制度要求而進行的;順德和濠江區大部制改革方案和成果分別得到了廣東省人大、汕頭市人大的立法保障和認可，進一步保障了新制度的合法性。另一方面，在進一步的行政審批制度改革和社會制度改革過程中，出現了改革需求與現行法律制度相抵觸、法律不完善等問題。這些問題制約著整個改革的發展過程;廣東實踐表明，改革部分地運用了法律手段;改革路徑程序也部分地向法律推進式改革轉變。本文基于對廣東順德、濠江改革試點的跟蹤調研和相關文獻資料，探究在行政體制改革這一制度變遷過程中，法律作為一種現有制度，與現有的行政管理制度變革、新制度形成之間的辯證關系，期以理論上的探索來促進行政體制改革實踐的深化發展。

制度變革理論及其辯證分析方法

新制度經濟學家將制度理解為與具體行為有關的規范體系，認為制度從根本上是由非正式的約束、正式規則及其實施特征組成的，是在決策者自利的基礎上自發產生的。③另一類關于制度起源的極端觀點，被威廉姆森稱為“法律中心主義”④，哈耶克批判為“建構主義的理性主義”。不管怎樣，新制度主義達成的一個共識是，制度的產生是由尋找在某種意義上優化人們社會行為的組織結構的活動引致的。⑤制度理論認為，制度有歷史的規定性，即制度是歷史的產物，制度變革則意味著由歷史發展特征所決定的制度本質的改變。制度和制度變革的復雜性決定了制度研究需要區分不同的分析層面。針對不同的環境約束或當事人，制度變革的原因被分為內生和外生兩種。阿爾斯通在總結學者們對制度變革動因的分析時指出，制度變革可以被看作是一個社會中供給和需求力量相互影響所產生的結果，其中“正式制度”通過某種政治過程呈現出來，比如，法律就是通過政府實體得以制定、通過或頒布的。在此方式中，政府“供給”制度。他將源自需求者與供給者討價還價活動的制度變革描述為三種純粹的情況:(1)制度變革對體系而言是內生的，但對個人需求者和供給者而言是外生的。制度變革被看成是個人對變革偏好集合的結果，個人行動者或特殊利益集團在改變規則方面幾乎沒有自行抉擇權。一些法律和規則是某種一般性意見一致的結果，這種意見一致認為新的法律是正確的。(2)制度變革對某些需求者而言是內生的。這需要確定誰是現狀或制度變革的需求者，而對其相對政治權利的確定是重點。(3)對供給者而言，制度變革是內生的。研究者必須確定制度變革的供給者，通常是政府當事人，所面對的自行抉擇的范圍。并指出這種區分只是為使分析更為清晰，在現實的制度變革中大多是這三種情況的某種結合。①本文的研究對象———行政體制改革正是這三種情況的結合。當前廣東試點的縣級行政管理體制改革這一制度變革的供給者，就是縣級行政制度改革的授權者———廣東省委省政府，和改革的實踐者———縣級地方政府，其所面對的自行抉擇的范圍由國家和地方層面的法律制度所界定。因此，需要厘清現有法律對地方政府改革的作用機理，以尋找改革的法律推進式路徑程序。

方法組織理論認為，制度是“社會建構的、慣例復制的項目或規則系統”②。由此形成的理論困境是:(1)既然制度是規則、規范和慣例，組織和個體都要自動地遵從，那么，新制度是如何被創建的，現行制度是如何隨時間而變革的?③如果說行動者(當事人)、利益訴求的合法化對制度的變革、新制度的產生發揮了重要作用，但當事人行為及其利益本身都是由現行制度建構的，是嵌入現行制度的，這便進一步引致第二個理論困境:(2)如果行動者的行動、意圖和理性都被他們想要變革的那個制度規制、調節，那么他們如何能成為促使制度變革的主體?④對此自相矛盾的理論問題的闡釋，成為當前制度理論探討的一個核心內容，而不是更多地說明行動者在制度變革中具體的作用、或當事人和利益是如何“嵌入”制度中的。⑤對于制度變革這一自相矛盾的理論問題，制度主義學派從多方面予以回答，巴雷和托兒波特提供了一個揭示性強的概念性理論，揭示出在制度化章程與本地被章程規范的那些遵守或意圖修改章程的行為之間的相互建構關系。⑥但一個始終未得到完全解答的問題是:當行動者的行動和思想受到現有制度系統約束時，行動者何時、如何決定修改行為章程?這個問題正是本文研究的重點:依照相關法律建構、運營的行政管理體制是當前行政體制改革的對象，推動本次改革的各級領導及政府部門均具有制度嵌入性的特質，都要依法行政、依法工作，但改革就是要突破現有體制、制度框架，體制改革就是要建立新的制度體系。其中，政府是制度變革的供給者和行動者，制度變革是內生的，行政體制改革是為了適應經濟社會發展的需求。

在這場政府作為改革行動者、當事人的制度變革過程中，一方面，政府是在“革自己的命”。另一方面，行政體制改革與現行法律之間具有矛盾關系:行政改革意味著要打破現有制度框架建立新的制度體系。那么，如何理解制度變遷中這一矛盾關系的相互作用?改革者們是如何處理這一矛盾關系的?蘇和道格拉斯應用本森提出的辯證分析四原則:社會建構、整體性、矛盾和實踐⑦，提出在社會互動過程中，人們以利益和權利為導向在社會互動過程中逐步構建出社會模式，并形成和復制這些模式的有序的、可預期的關系，即使之制度化，從而具有普遍性、整體性，但該制度化過程是多層次的，其中通常包涵一些相互不兼容的內容，因此內生出制度間的矛盾，致使置身于相互矛盾的制度中的人們產生沖突和緊張關系。由于這些沖突的刺激，當事人進而產生重塑這些制度的意識，通過實踐，形成新一輪的社會互動、社會建設活動，從而引致現有制度中的部分開始變化，再逐漸創造出新的制度。該分析強調，嵌入于多層次的相互滲透、不兼容(矛盾)的制度安排中的行動者及其實踐活動是制度變革的關鍵驅動力。①辯證分析方法的應用為制度理論提供了哲學基礎。②當然，該制度變遷辯證分析框架，并非先創，只是再一次印證了馬克思唯物主義辯證觀的真理性，即矛盾是事物發展變化的源泉、動力，事物內部矛盾雙方的相互聯系和相互斗爭是事物發展的內在原因。蘇和道格拉斯的辯證觀旨在闡釋制度變革中制度矛盾和社會實踐對制度變革的作用機制，解答制度變革的發生機理。本文探討的問題是政府推動的行政管理制度重構———新制度建立、現有制度變革實踐活動，在與現有法律制度的對立統一矛盾關系作用下，如何得以推進或受其制約。當前，我國政府推動行政體制改革的動力，正是現行制度安排中存在很多與經濟、社會發展需求不相適應的制度安排(矛盾)，比如，現行體制下，政府部門機構重復設置，職能交叉，多頭管理，部門權責不清。③其結果是，政府作為經濟人，對于有利可圖的事，相關部門爭相進入，設租尋租，甚至與市場爭利;無利可圖的公益類事務則服務管理缺位，致使政府職能缺位、越位、不到位現象普遍。經濟體制的轉型必然要求社會的轉型。#p#分頁標題#e#

經濟社會轉型需要政府行政管理體制改革來推動。面對日益增加的公共服務需求、競爭意識和氛圍形成后各地方政府之間的競爭加劇、人們參政議政意識的加強，社會對政治、行政體制改革的呼聲日漲。為解決“大政府、小社會”下制度安排與市場經濟體制不相容、與社會建設發展不相符而引發的沖突和緊張事件，行政體制改革必須深化，以回應經濟社會建設發展轉型的需求。在此背景下，2008年國務院再次發起大部制和行政審批制度改革，引發了又一輪的行政管理體制改革。國家層面的改革帶動了各地方政府的改革。廣東省2008年11月開始了由省委書記親自掛點聯系領導的順德行政體制改革縣(區)試點，于2009年8月啟動了“石破天驚”的大部制改革④，順德行政體制改革由此不斷深入。2010年12月廣東提出在全省25個縣(區)推廣順德大部制改革經驗。其中，汕頭市濠江區成為試點之一。下面，我們將以順德區和濠江區的改革作為觀察對象，討論法律與改革的關系。⑤

現有法規制度推動行政體制改革

行政法是調整國家行政管理活動的法律規范的總和。1997年，黨的十五大報告確立了依法治國的基本方略，同時，還制定了到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系的立法目標。由此，中國的法制建設不斷得以深化。在規范行政機關行政權力、加強內部監督方面，中國陸續制定了:(1)《行政處罰法》(1996年)，該法從規范行政處罰權力及其程序的角度揭開了行政程序立法的新篇章;(2)《行政監察法》(1997年)和《行政復議法》(1999年)，這兩部法律的頒布實施意味著行政系統內部監督制度的進一步發展與完善;(3)《行政許可法》(2003年)，該法的頒布與實施，被認為是“為我們再造現代法治政府提供了一次難得的機遇”，中國建設“有限政府、透明政府、服務政府的理想露出了希望的曙光”;(4)《國家公務員法》(2006年)。這是中國第一部規范國家公職人員管理和任用的基本法，已經成為國家公職人員制度的基本法律依據;(5)2007年國務院通過《政府信息公開條例》，標志著中國行政程序立法新的一步。此外，還有已經制定的部門行政法領域的法規以及地方性法規等。目前，以憲法為核心、以法律為主干，包括行政法規、地方性法規等規范性文件在內的，由7個法律部門、三個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。①這些行政法律法規還有不少待完善之處，比如，一些法律法規本身的具體規定還需要修訂完善，但其制定本身在推進依法治國方面發揮了重要的導向作用，并推動著中國的行政體制改革。2004年3月22日國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)，提出“轉變政府職能，深化行政管理體制改革”，目標是經過10年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府。法治政府的重要內容之一就是行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成;權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制基本建立。為此，《綱要》要求，要理順行政執法體制，加快行政程序建設，規范行政執法行為。根據《綱要》的規定，深化行政執法體制改革的路徑和重點是開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點。要減少行政執法層次，適當下移執法重心;對與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，主要由市、縣兩級行政執法機關實施，等等。②顯然，《綱要》的要求和規定一度成為推進新一輪的行政體制改革的依據和動力。為此，十七大報告要求加快行政管理體制改革，建設服務型政府，并提出了政府機構改革目標:“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。”2008年，國務院開始第六輪的中央政府機構改革，并帶動了新一輪的地方政府機構改革。同時，為推進行政管理體制改革，繼2001年國務院開展行政審批制度改革以來，2009年、2012年，國務院又開展了兩次行政審批制度改革，至此先后分六次共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%。③這也帶動了地方政府的行政審批制度改革，深化了行政體制改革。廣東順德2009年以來的行政體制改革及全省25個縣級政府的改革試點都是在這一大的制度安排下開展的。2010年，順德在開展了大部制改革之后，又開始推進三項改革:行政審批制度改革、社會管理體制改革、農村綜合改革。

為厘清順德區(縣級政府)行使地級政府管理權限的內容，清除權力使用制度方面的障礙，2010年9月29日，廣東省人民代表大會常務委員會通過了《關于促進和保障佛山市順德區綜合改革試驗工作的決定》(以下簡稱《決定》)，這是繼2009年8月20日廣東省委、省政府發文授予佛山市順德區行使地級市行政管理權限之后，廣東省首次以人大常委會決定形式為地方改革提供法制保障。該《決定》明確了順德在改革中遇到的諸如中央和省實行直管部門屬地管理問題、財政體制問題、人事制度改革等問題，從法制這一關鍵層面賦予順德行使地級市管理權限，以此進一步推動順德綜合體制改革。④汕頭市濠江區作為廣東省25個推廣順德改革經驗試點縣之一，積極開展包括大部制改革在內的行政綜合體制改革。⑤借鑒順德經驗，為明確和強化市區兩級的職責關系，汕頭市充分利用汕頭經濟特區的立法權，于2011年7月8日，由汕頭市十二屆人大常委會通過了《關于促進和保障濠江區行政體制綜合改革工作的決定》(以下簡稱《決定》)，以地方立法形式固定汕頭市與下屬濠江區的事權劃分和調整程序，并規定非經法定程序，行政部門和政府不得隨意調整事權范圍或管理權限。通過出臺“人大常委會決定”的方式將改革“法制化”，一定程度上避免了行政機構改革的回潮。改革回潮正是長期困擾改革者的問題。一些部門在事權下放后，經過或長或短的時間，又會以“不放心”為由將事權收回，“因為政策條文是不穩定的，而改革這個事情本身也與地方領導人的個性有關”①。透過立法使改革成果獲得法律保障，能使有效的改革行為得以持續，實現制度變遷。改革方案和成果通過立法實現制度化，這是行政改革實現法治的重要途徑，可以有效地消除行政管理體制改革中人治因素的影響，可以避免行政手段推進改革方式下的人走政息、改革不可持續問題的發生。體制改革涉及各級多個政府部門權力的重新配置，面臨許多行政執法部門主體的變化，利益的調整必然遭到失利者各方面的抵制。廣東及其他省市的改革實踐表明，改革難度很大。因此，必須依靠法治、制度化手段使改革取得法律的支持、保障和推進。制度化指的是正式結構要素由于既合乎情理又有必要，并有助于組織合法化，從而逐漸被廣泛接受的過程。從根本上而言，制度化是一種社會變遷過程②，或者說，社會變遷的一個重要、具標志性的內容便是制度化。改革獲得法律保障，以立法形式將地方政府間權利關系或將改革方案(比如濠江區)制度化，這在一定程度上固化了改革成果、使改革合法化，改革獲得了立法的剛性約束力，任何人不得突破，從而有利于改革的實施，有利于改革目標的實現。順德和濠江的改革實踐表明，行政體制改革借助法律而向前推進。#p#分頁標題#e#

薛剛凌、王湘軍指出，中國行政體制改革一直是以由政府自上而下、依靠運動式的行政強制推動為主要路徑，體現了新制度經濟學中的“強制性制度變遷”改革思路。而發達國家大多運用法律推進式改革路徑程序制定改革方案，這包括5個方面的要求:(1)改革設計者地位中立，超脫于各種利益之上，以保證改革方案的客觀公正。(2)改革方案的民主參與。個人、企業和社會組織的社會廣泛參與過程，既是溝通的過程，也是論證的過程，可使改革方案得到社會的認可和接受。(3)科學論證。通過反復調查、實證論證，以出臺合理可行、成本最低的改革方案。(4)公開透明。以避免改革中的不正當交易。(5)法律保障。改革的原則、改革方案的涉及與論證、改革的參與程序和違法的責任等都要有法律的規定。那么，近年廣東的行政體制改革又如何呢?我們可以說順德和濠江地區的行政體制改革部分地運用了法律推進方式。從順德、濠江區的大部制改革方案的制定方式和過程來看，改革路徑程序依然是行政推進式改革。順德大部制改革方案是在封閉式氛圍中完成并迅速宣布實施的，被稱為“一場疾風驟雨般的改革”③。有報當時這樣做是為了減少改革的阻力和壓力，使改革能夠得以開展。盡管如此，兩地改革的方案都是出自地位相對中立的改革設計者。順德改革方案雖然幾易其稿，但從最初的國家行政學院課題組到一直參與其中的省委編制辦公室體制改革處，濠江區的改革方案亦主要由省編辦體改處制定。雖然改革方案的設計一直都有當地政府有關人員的參與，但我們仍然可以說兩個改革方案的主設計方都是處于當地政府之外的第三方，這在一定程度上確保了改革方案的相對客觀公正性。

順德改革行使地級市行政權利得到了省人大的立法保障。①在濠江區的改革中，為明確和強化市區兩級的職責關系，汕頭市充分利用汕頭經濟特區的立法權，由市人大常委會出臺了《決定》，以地方立法的形式明確市與區的權責劃分和調整程序，實現市、區權責關系法定化。《決定》提出:“本市各級國家機關應當依法支持和保障濠江區行政體制綜合改革各項政策措施的有效實施。任何單位和個人非經法定程序，不得干預、上收已經下放到濠江區的行政管理職權。”②上述表明，兩地的改革均部分或完全獲得法律保障。但大部制改革方案在制定過程中民主參與和科學論證等方面尚不具備法律推進式改革的要求，或許這是中國特有的改革環境下的權宜之舉。此外，作為順德行政體制改革的另外兩個重要組成部分，順德審批制度改革和社會管理體制改革的推進均按照法律式推進改革的要求進行。兩項改革都先向社會征求意見稿。為推行行政審批制度改革，順德先了《中共佛山市順德區關于全面深化我區行政審批制度改革工作的意見》(征求意見稿)(2011年8月)，在收集意見、反復修改的基礎上，又于同年11月了《順德區全面深化行政審批制度改革實施方案》(征求意見稿);社會管理改革則先后、修改過10個相關的征求意見稿、改革意見、改革方案等，其中，有一項是《關于聘任順德區社會建設和管理創新咨詢評審委員會委員的決定》(2011年10月3日);先后兩次“印發《實施順德區社會建設行動計劃意見(2011—2015年)》的通知”:順府辦電［2011］229號、順發［2011］26號，后者在一些條款方面對前者做了一些修改、補充，使之更符合社會發展的需求。這些改革程序表明，廣東本次的行政體制改革，特別是作為縣級政府改革試點的順德行政體制改革正在依法推進，逐步向法律式推進的路徑轉變。

現有法律制約著行政體制改革

改革就是要突破常規，但改革也要依法推進。由于我國的行政法體系尚不健全，既有的法律法規的一些規定與當前的政府轉變職能要求不相符(參見下文)，一些地區和部門在行政體制改革過程中以改革與依法行政不相符為由，或墨守成規，不去主動改革，或止步不前，不敢突破。致使很多地方的改革流于形式，或者改革止步于大部制合并同類項的“物理變化”，不去進行進一步的大部制后行政流程再造、優化的“化學變化”;止步于形式上的大部制改革，而沒有著力于政府職能的轉換。有些欠發達地區縣市的改革因與上級部門不對口、不一致無法獲得專項資金而又走回頭路，退回原來的結構格局，致使改革停滯或失敗。改革遭遇合理與合法的矛盾關系問題。為轉變政府職能，政府必須簡政放權，一部分權力向鎮級政府下放，一部分權力要下放給社會。改革中遭遇的法律阻力主要是來自于向社會放權方面。比如，順德在進一步的改革中就出現了這樣的不相容問題。為深化改革，簡政強鎮、推進社會建設和管理創新，順德自2011年8月實施行政審批制度改革以來，遇到了來自于現行法律的阻力。2012年2月順德區委書記在向省委書記等一行領導匯報時，指出有153項需要下放的審批權與現有法律相抵觸，下放則違法，部門審批改革的深入推進受影響。部門辯解說:不是我們不放(權)，是法律法規不允許。之后，順德向省里上報了500多項需要精簡的項目，其中部分項目需要國家法制辦和全國人大法工委批準。

由于受制于現行法律的制約，行政審批制度改革的難度較大，需要得到的支持力度也要足夠大。否則，改革難以推進，試點改革經驗也難以推廣。當前，行政體制改革遇到的法律法規、管理權限方面的制約問題，具有三方面的客觀存在與事實:一是因為現行的法律法規是對現有制度的固化，改革需要創新、需要突破一些現有的制度框架，而現有的法律法規是當前政府的運行規則。政府部門工作人員一方面要遵守這些法規，另一方面又被要求去改革突破。這會使部門因為違規而不敢突破，改革因而受到現行法規的制約。二是現有的立法滯后于經濟社會發展，部分國家法律及地方法規的立、改、廢滯后于改革創新。三是長期以來的集權思維定勢，對放權改革形成一定的制約性。特別是在當前公共權力部門化、部門行為利益化、部門利益個人化的政府行政運行狀況下，放權會觸及一些既得利益者的利益，因而以改革有悖于法規為名而掩蓋其不愿改革的事實。但無論怎樣，這些客觀事實都對改革形成了制約，唯有通過制度變遷、修訂法規去解決。當前試點改革遭遇的重重阻力與困境表明，行政體制改革需要“頂層設計”。如前所述，我國的前5次改革都是以行政手段方式推進，缺乏法律保障。我國改革未先立法提供指引和保障。這與歐、美、日國家行政改革不同，不是法律推進式改革。比如，《國務院組織法》自1982年頒布以來，從國務院到地方先后進行了6次機構改革，但該法一直未修訂，不能指導改革。許多學者都希望通過行政體制改革，促進依法行政。但改革本身恰恰也需要得到法律依據和保護。否則，缺乏法律依據和保障，改革的合法性和推進力度難以在制度框架下進行，改革進程和效率勢必受到影響。#p#分頁標題#e#

結論和政策建議

基于對現行行政改革依法推進卻同時又受制于某些法規的辯證分析，我們認為:(1)廣東試點中的縣級行政改革在嘗試走法律式推進的路徑，但這種依法推進是有選擇性的，是依照有利于實施改革的法律而推進的。有選擇的法治必然使改革在推進中遭遇其他現行法規的制約。順德改革因為有省委省政府的全力支持而得以推進。但行政改革的全面深化取決于能否突破現有法規的制約，改革必須依法推進。否則，改革試點經驗推廣性不強，即使在其他地方推行，行政體制改革也會流于形式，不可能取得突破性成功。這樣，建設法治政府、轉變政府職能的改革目標就難以實現。(2)行政體制改革是一個系統工程，需要全局、系統的思維和改革的聯動。否則，局部的試點、地方的創新可能因缺乏頂層設計，受國家層面的法律制度的制約而難以推進，最終可能以失敗而終結。那么，如何通過頂層設計、依法推進行政體制改革?依法行政與政府自身改革中的依法改革是相互依賴、相互推進的。改革就是要突破那些與經濟社會發展不相適應的法律制度。允許突破、試錯的改革創新氛圍和支持是改革的必需條件。改革是為了實現更好的法治、更好地依法行政。另一方面，改革需要法律的保障，使改革成果得以通過制度化而固化下來。因此，行政體制改革需要頂層設計，需要構建一個有利于改革全面推進的多層級的法制系統和管治體系予以保障。一方面，在完善行政法體系的過程中，國家層面制定總體上的行政法規，具體細則由省級地方政府人大確立。另一方面，在行政改革中，盡快由國家層面先行制定相應的行政改革法，允許改革在依照一個程序后突破現有法律法規某些不適宜的具體規定，進而根據適當程序修訂相關法律法規。通過落實國家制定的行政改革法，在全國依法推行行政體制綜合改革。（本文作者：岳芳敏 李芝蘭 單位：廣東行政學院經濟學系教授 香港城市大學政治社會學系教授）