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作者：許曉春 單位：北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院
國家行政管理體制是一個(gè)國家政府從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑以及相應(yīng)的國體政體出發(fā),根據(jù)政府職能建構(gòu)的行政管理組織結(jié)構(gòu)和一整套運(yùn)行機(jī)制。黨和國家的理論、路線、方針、政策以及政府的各項(xiàng)工作,都要通過一定的行政管理體制來實(shí)施。
根據(jù)上述定義,國家行政管理體制的建立必須從本國的國體、政體出發(fā),同時(shí)必須考慮當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢。因此建國初我國高度集權(quán)的行政管理體制的建立是由當(dāng)時(shí)的客觀環(huán)境所決定的。
第一,建國初人民解放戰(zhàn)爭已獲得基本勝利,殘余的敵人卻還尚待消滅,并且他們寄希望于帝國主義對(duì)中國內(nèi)戰(zhàn)的干涉和“第三次世界大戰(zhàn)”的爆發(fā),妄圖卷土重來。在國際上,美國堅(jiān)持“扶蔣反共”的政策拒絕承認(rèn)新中國,并竭力阻撓其他國家承認(rèn)新中國,阻撓恢復(fù)我國在聯(lián)合國的合法席位,妄圖在政治上孤立中國。另外,它在經(jīng)濟(jì)上對(duì)我國實(shí)行封鎖,妄圖把新中國扼殺在搖籃中。因此,新中國的領(lǐng)導(dǎo)層面臨嚴(yán)峻的政治任務(wù),必須建立和鞏固新的政治權(quán)威,擴(kuò)大新政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ),因此,建立高度集權(quán)行政管理體制是十分必要的。
第二,新中國剛成立,她所繼承的是一個(gè)十分落后的爛攤子,社會(huì)資源極端匱乏,1949幾種主要的工農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量是:鋼15.8噸,只占?xì)v史上最高產(chǎn)量92.8噸的17%,按照1949年全國5.4億人口計(jì)算,中國人均鋼只有5兩多;原煤3100萬噸,比1936年減少25%;棉花的年產(chǎn)量只有890萬擔(dān),比1936年減少了40%;在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中,農(nóng)業(yè)占70%,工業(yè)占30%,而現(xiàn)代工業(yè)只占17%[1]。面對(duì)如此薄弱的社會(huì)資源,以及當(dāng)時(shí)自我調(diào)節(jié)功能不完善的資源再分配機(jī)制,只有用統(tǒng)一的、集中的方式來分配有限的資源,以使社會(huì)的利益要求能夠得到最大可能的滿足,促進(jìn)各地區(qū)均衡地發(fā)展。
第三,戰(zhàn)爭時(shí)期軍事領(lǐng)導(dǎo)體制所遺留下來的影響。長期的革命軍事活動(dòng)形成了一種自上而下完整的指揮體制。新中國成立,初期基本上還沿用了這套體制來實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo),面對(duì)建國初的形勢,軍事指揮也需要高度集中的體制,這種體制在人員、運(yùn)行方式、心理等方面都構(gòu)成“范式”,這樣就限制和界定了選擇空間。第四,小農(nóng)普遍存在的國度需要用高度集權(quán)的行政管理體制,將趨向各異的多種力量聚集在一起,尤其是將分散孤立的眾多小農(nóng)集合在一起,將他們變成一支有組織的力量。我國正是一個(gè)小農(nóng)居多的國度,這就決定當(dāng)時(shí)必須建立高度集權(quán)的行政管理體制。
這種高度集權(quán)的行政管理體制從根本上說是黨政軍高度的一體化,黨領(lǐng)導(dǎo)一切的表現(xiàn)。之所以會(huì)形成這種體制,除了適應(yīng)客觀形勢的需要外,還由于主觀上缺乏經(jīng)驗(yàn),對(duì)當(dāng)時(shí)的客觀規(guī)律還缺少清醒的認(rèn)識(shí),有時(shí)對(duì)集權(quán)和分權(quán)關(guān)系處理上更多警惕分散主義的產(chǎn)生。此外,人們頭腦中多少受歷史上封建專制主義的影響及共產(chǎn)國際時(shí)期實(shí)行的各國黨工作中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)的傳統(tǒng)影響,尤其是蘇聯(lián)高度集權(quán)體制對(duì)我國行政體制的形成也產(chǎn)生較大的影響。這種黨政軍高度一體化的集權(quán)行政管理體制在當(dāng)時(shí)由于較好地反映了人民的意志和愿望,黨及時(shí)有效地處理了建國初千頭萬緒的社會(huì)政治事務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的工作,實(shí)現(xiàn)了向社會(huì)主義的過渡。但這一體制也給當(dāng)時(shí)帶來了一系列的弊病:工業(yè)物資過多地集權(quán)于中央;市場范圍太小,統(tǒng)得太死;地方和企業(yè)的財(cái)權(quán)太小;用工形式單一,形成了“鐵飯碗”的勞動(dòng)制度;過分強(qiáng)調(diào)“條條”行政管理,割斷了地區(qū)內(nèi)部、各企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。這些弊病與生產(chǎn)力發(fā)展要求之間矛盾漸漸突出,影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,同時(shí)也給以后行政體制的健康發(fā)展留下了消極影響。
二傳統(tǒng)行政體制對(duì)改革開放前行政體制調(diào)整的影響
上述關(guān)于我國建立高度集權(quán)的行政管理模式的客觀因素,也成為這一體制一直存在下來的原因。而且從歷次行政體制改革來看,我國政府始終未能擺脫這一體制的影響。改革開放前,中國的行政體制從整體上看是從屬并服務(wù)于集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,但這并不意味著在新中國建立后的30年間,中國的行政體制是一成不變的。事實(shí)上,從1949年新中國建立起新型的政府管理體制開始,中國的行政體制經(jīng)常隨著政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化而進(jìn)行不斷的調(diào)整和完善,但是這種調(diào)整、完善,并不可能改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制本身,甚至直接受到了“左”的錯(cuò)誤的影響。如果對(duì)改革開放前30年的中國行政體制的調(diào)整、完善做一個(gè)概括,按照其時(shí)間順序大體可以分為三個(gè)階段:即1949年至1956年,1956年至1966年,1966至1978年[2]。在1956年以前的第一次調(diào)整、完善,主要是圍繞1954報(bào)第一部憲法的頒布與實(shí)施,以及“三大改造”的展開和第一個(gè)五年計(jì)劃的貫徹進(jìn)行的。由于在短時(shí)期內(nèi),中央與地方機(jī)構(gòu)、人員膨脹過快,為此,從1954年底到1955年,中央用一年多的時(shí)間內(nèi)對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)和人員進(jìn)行過一次精簡。主要是減少各個(gè)部門內(nèi)部的管理層次,減少非業(yè)務(wù)人員的比例,并將中央精簡下來的3萬多人“層層下放”,充實(shí)到地方和基層,加強(qiáng)了地方和基層的工作。
從1956年到1966年的10年間,是建國后第一次比較自覺地探索行政體制如何適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的時(shí)期。盡管這一探索是在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制內(nèi)進(jìn)行的,其目的是試圖在集中與分散之間尋找一個(gè)合適的相互結(jié)合的度,實(shí)施中也因?yàn)樾蝿莸淖兓茨苁冀K如一地堅(jiān)持下去,但這種探索本身還是有一定的積極意義,并為改革開放以來的行政體制改革提供了重要經(jīng)驗(yàn)。由于改革過急過快,特別是“”的錯(cuò)誤所造成的后遺癥很快暴露出來。隨著三年困難時(shí)期的到來,中央不得不重新調(diào)整政策,以適應(yīng)形勢變化的需要。因此,黨中央從1960年起實(shí)行對(duì)國民經(jīng)濟(jì)“調(diào)整、鞏固、提高”的方針,又重新強(qiáng)調(diào)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。也正是由于再次強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一,才使中國渡過了三年困難時(shí)期。從1966年到1976年,由于“”,我國的行政管理被嚴(yán)重破壞,出現(xiàn)了有黨無政、有中央無地方和以軍代黨、以軍代政的奇特的行政管理體制,形成了高度集權(quán)和高度無政府狀態(tài)并存、表面上的群眾大民主和實(shí)際上的決策專制并存的奇特局面。黨的九大進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)的高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制,行政管理總體萎縮、職能畸形的情況并沒有得到根本改變。事件爆發(fā)后,國務(wù)院的機(jī)構(gòu)才開始恢復(fù)和調(diào)整。1975年鄧小平主持中央日常工作期間,強(qiáng)調(diào)管理權(quán)限要適當(dāng)集中,但這個(gè)過程終因政治氣候的變化而被迫中斷。
#p#分頁標(biāo)題#e# 通過上述簡單的分析,從新中國初期到“”被粉碎的20余年間,中國的行政體制幾經(jīng)曲折,經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的調(diào)整演變過程。但是從實(shí)際情況來看,始終未能走出集權(quán)統(tǒng)一體制的影響。從積極方面來看,正是由于強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一,黨領(lǐng)導(dǎo)中國走出了三年的自然災(zāi)害時(shí)期;一舉粉碎了“”的陰謀,維持了政治的穩(wěn)定;但從消極方面來說,對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展起到阻礙作用,經(jīng)濟(jì)水平停滯不前,甚至有所倒退;而且讓一些人得以有機(jī)可乘,造成了時(shí)期高度集權(quán)的軍事管理狀態(tài),使得國家的管理處于一片混亂之中。
三傳統(tǒng)行政體制對(duì)新時(shí)期政府管理的影響
改革開放以來,我國已進(jìn)行了四次大的行政改革,而且1998年改革的力度較大,但這些改革還是存在著過渡性。從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來看,政府職能的轉(zhuǎn)變還沒有到位,政府管理中“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”等問題十分突出,各級(jí)政府部門仍管了許多不應(yīng)管、管不了、也管不好的事,而許多該管的事卻沒有管好。究其原因,高度集中統(tǒng)一的行政管理體制對(duì)新時(shí)期政府管理影響并沒有因?yàn)樾姓母锒幌?而是出現(xiàn)了“雙軌制”的行政體制[3]。從目前來看,這種影響表現(xiàn)在以下幾方面:
第一,行政思想觀念方面。盡管改革開放和現(xiàn)代化已進(jìn)行了二十年,行政管理干部隊(duì)伍中仍存在思想上的問題,這表現(xiàn)為:行政管理模式不能變,只要一改革社會(huì)就要大亂,視行政管理改革為洪水猛獸;出于惰性、習(xí)慣老一套,因?yàn)楦母锸且獎(jiǎng)幽X筋、費(fèi)力氣、得罪人的;標(biāo)準(zhǔn)不高,滿足于現(xiàn)狀;工作拖拉,該做的不做,該立即解決的不動(dòng)手,企、事業(yè)單位和政府部門生活于“大保姆”懷中,無論吃喝睡拉、生老病死都無需自理[4]。存在于人們心中的這些思想觀念,比之其他方面有更大的危害。它使整個(gè)改革缺乏社會(huì)氛圍,扼殺了某些改革者的熱情,致使我國的行政改革每次都不是很徹底。
第二,行政道德方面。改革開放以后,我國的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì),這種轉(zhuǎn)變必然要求包括行政體制在內(nèi)的政治體制作出相應(yīng)的調(diào)整和變革。然而由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,在我國,包括行政體制在內(nèi)的政治體制改革卻相對(duì)滯后,改革不配套,政策不完善,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急劇變化的背景下,社會(huì)管理機(jī)制出現(xiàn)了大量的制度性、政府性空間。這樣就使得一些組織和個(gè)人得以鉆改革的空子,為行政權(quán)力設(shè)租,進(jìn)行“權(quán)力尋租”活動(dòng),導(dǎo)致行政腐敗。這是新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中最常見的行政道德失范現(xiàn)象,歸根到底,這種現(xiàn)象的出現(xiàn)主要是由于我國行政體制本身存在的問題。
第三,行政職能設(shè)置方面。適應(yīng)和發(fā)展的需要,及時(shí)地調(diào)整和轉(zhuǎn)變行政職能,是搞好行政管理的重要前提[5]?？墒钱?dāng)前的行政職能還帶有建國初行政體制的特征。最明顯的是,政府分不清自己是“導(dǎo)演”還是“演員”,結(jié)果是“導(dǎo)演”兼“主演”地粉墨登場,混淆了國有資產(chǎn)所有者同國有資產(chǎn)經(jīng)營者的職能,導(dǎo)致政企不分,從而既弱化了“導(dǎo)演”的職能,又打擊了“演員”的積極性,同時(shí)也壓制了“演員”自身創(chuàng)造力。政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)管了不該管、管不好、管不了的事,成為了一個(gè)所謂的“全能政府”。這并非是強(qiáng)化政府的行政職能,恰恰相反,是把精力分散而導(dǎo)致行政職能弱化,進(jìn)而出現(xiàn)行政效率低下。行政管理具有政治性和社會(huì)性,但傳統(tǒng)行政職能的設(shè)置只注重前者,而忽視了后者。尤其是在經(jīng)濟(jì)管理職能上,只注重計(jì)劃的作用,而忽略市場的作用,只重視控制職能,而輕視甚至忽視社會(huì)服務(wù)職能,從而必然導(dǎo)致行政職能內(nèi)容和主次關(guān)系的錯(cuò)位、混淆。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置是以行政職能為依據(jù)的,行政職能的錯(cuò)位和混淆,結(jié)果必然是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、臃腫以及行政的低效率。行政機(jī)構(gòu)屢次進(jìn)入“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的怪圈,正是由于行政機(jī)構(gòu)職能沒有轉(zhuǎn)變和得到科學(xué)合理的精簡。同時(shí),行政職能設(shè)置的不合理正是人浮于事、手續(xù)繁瑣、拖拉延誤、官僚主義的重要根源。總之,政府的越權(quán)管理、職責(zé)劃分不清必然造成行政機(jī)構(gòu)本身的不斷膨脹、人員激增、行政費(fèi)用大幅超支、工作效率低下,使自己陷入細(xì)小事務(wù)之中而丟掉了自己的職能,壓抑了其他部門的積極性和創(chuàng)造性,使我們社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活失去活力。
第四,中央與地方的關(guān)系方面。由于舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已部分解體,新的市場經(jīng)濟(jì)體制尚在建立之中,因此中央為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,調(diào)動(dòng)地方積極性,一方面向地方政府下放權(quán)限卻由于沒有科學(xué)的權(quán)力轉(zhuǎn)移方式而出現(xiàn)分權(quán)過度;另一方面又由于舊的行政體制部分存在而使中央集權(quán)過多的問題還沒有完全解決,這樣集權(quán)過多和分權(quán)過度交織在一起便形成縱向關(guān)系的怪圈[6]。因?yàn)闄?quán)限不清,必然導(dǎo)致職責(zé)范圍不明,結(jié)果是中央有些部門可隨意干預(yù)地方事務(wù),而地方對(duì)中央也常常是“上有政策,下有對(duì)策”,“令而不行,禁而不止”。放權(quán)雖可調(diào)動(dòng)地方的積極性,也可削弱中央的宏觀調(diào)控能力。要掌握一個(gè)放權(quán)的科學(xué)限度,哪些不應(yīng)該放,哪些應(yīng)該放,放多少,怎樣放。而目前中央并沒有抓住這個(gè)放權(quán)尺度,主要是偏向分權(quán)過度這一邊,造成宏觀調(diào)控能力弱化,難以統(tǒng)一國內(nèi)市場,以協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展,從而難以使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。特別是財(cái)政包干體制的實(shí)行,地方政府經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性大大增強(qiáng)了,獨(dú)立性增強(qiáng)雖有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但也形成“地方政府所有制”,從而使全民所有制受到不同程度的分割。因?yàn)樽鳛榇肀镜貐^(qū)的地方政府,實(shí)際上首先考慮的是本地區(qū)的利益。這種局部利益在所有制上的體現(xiàn)便是地方政府所有制。地方政府所有制不但割裂全民所有制,危及社會(huì)主義賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),而且導(dǎo)致地方行政行為鼠目寸光。由于地方政府為了使本地區(qū)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展,擴(kuò)大就業(yè),從而各自盲目擴(kuò)大固定投資,甚至為了防止原料和資源的外流,而搞地方封鎖和市場割據(jù)。
第五,行政效率方面。我國行政管理作為社會(huì)主義國家組織活動(dòng),本應(yīng)是高效率的。但由于受高度集中統(tǒng)一體制的影響,我國長期存在著行政效率不高的問題。它的主要表現(xiàn)在:官僚主義嚴(yán)重,“官體位”的思想難以割除;人浮于事,辦事拖拉,層層推諉扯皮,對(duì)問題議而不決、決而不行,使簡單問題變得復(fù)雜,長期不得解決;行政部門之間,責(zé)權(quán)界限不明確,缺乏溝通,相互掣肘等等?？傊?舊的行政管理體制已經(jīng)對(duì)行政效率的提高造成了極大的影響。#p#分頁標(biāo)題#e#
四傳統(tǒng)行政體制對(duì)新時(shí)期政府管理仍存有影響的原因分析
不可否認(rèn),高度集權(quán)統(tǒng)一的行政管理體制在我國的形成具有某種的必然性,也曾起到過積極的作用,可是為什么這一體制到現(xiàn)階段對(duì)政府管理還存在著或多或少的影響呢?追本溯源,是因?yàn)檫@一體制在形成時(shí)就孕育著許多難以克服的內(nèi)在矛盾[7]。多元性目標(biāo)與單一性手段之間的矛盾。多元目標(biāo)即政府追求的目標(biāo)涉及到多個(gè)不同的領(lǐng)域,如政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化和社會(huì)等領(lǐng)域。單一性手段則表現(xiàn)為過分依賴行政手段,在實(shí)踐中表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)杠桿的忽略和排斥,表現(xiàn)為“人治”取代了法治。其結(jié)果是目標(biāo)與手段之間缺乏內(nèi)在適應(yīng)性,行政體制必然缺乏活力,導(dǎo)致了過度的集中統(tǒng)一。角色沖突和角色錯(cuò)位。在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制中,公有制實(shí)際上是政府所有制,政府所有制又以部門所有制為其主要形式。在這種制度安排下,本應(yīng)由企業(yè)追求的東西實(shí)際上亦為政府部門所追求,從而導(dǎo)致角色沖突:一方面,作為企業(yè)的所有者,各政府部門要追求經(jīng)濟(jì)收益和利潤;另一方面,作為公共權(quán)力的擁有者,它們要促進(jìn)公益并保護(hù)公眾作為公民和消費(fèi)者的權(quán)益。當(dāng)所有者的角色壓倒了公共權(quán)力擁有者的角色,對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求以犧牲社會(huì)效益和消費(fèi)者的權(quán)益為代價(jià)時(shí),就是政府角色的錯(cuò)位。
大一統(tǒng)要求和協(xié)調(diào)困難的矛盾。高度集權(quán)統(tǒng)一行政體制下的政府追求大一統(tǒng),它要求全社會(huì)能夠統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)崇高的目標(biāo),而社會(huì)的統(tǒng)一又以不同層級(jí)政府、政府不同部門之間的高度統(tǒng)一為前提。統(tǒng)一靠協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn),而傳統(tǒng)行政體制使得政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)困難重重。從管理學(xué)角度來看,管理層次越多,管理的幅度越大,管理起來就越困難。政府責(zé)任的無限性與能力有限性的矛盾。職能和權(quán)力范圍的膨脹必然伴隨著責(zé)任的膨脹。在高度集權(quán)統(tǒng)一體制下的政府自覺主動(dòng)地承擔(dān)了過多的職能和責(zé)任,并且社會(huì)對(duì)政府有依賴和無限的期望。但是政府的能力畢竟是有限的,對(duì)于社會(huì)事務(wù)是難以做到面面俱到的,最后只能導(dǎo)致一系列弊端的出現(xiàn)。
