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摘要:供給側結構性改革提出的“解放全要素生產力”中的人力資本要素最為重要，而教育是人力資本的主要配置渠道。可以說改革的思路同樣可以指導與解決高等教育發(fā)展的問題與矛盾。一些發(fā)達國家如美國、日本、英國、德國等已經(jīng)通過對高等教育供給端的改革獲得了新的生機，雖然這些國家的改革與我國供給側結構性改革的叫法不同，但手段基本是相似的。文章通過對這些國家改革經(jīng)驗進行總結，為我國高等教育供給側結構性改革提供一些借鑒與啟示。
一、高等教育供給側結構性改革的內涵與背景
2015年11月，在中央財經(jīng)工作領導小組第十一次會議報告上，要求在擴大社會總需求的前提下，重點加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力。供給側結構性改革，主要是指改革原有“需求側”的被動供給與無效供給的不足，通過制度供給，推動增量改革帶動存量調整，在改革制度結構、產業(yè)結構、優(yōu)化產權的基礎上，平衡政府與市場的關系，減少低效或無效供給，通過調整供給結構、推進體制機制改革等。高等教育供給側結構性改革的基本內涵可以歸納為:從提高高等教育的質量出發(fā)，用改革的方法推進結構調整，提高制度供給的效率與質量，減少低效供給，提高高等教育供給結構對需求變化的適應性和靈活性，促進高等教育的可持續(xù)發(fā)展。以供給側改革為主線的結構性調整、經(jīng)濟增長方式的轉變滿足人民群眾希望接受優(yōu)質教育資源的強烈需求。根據(jù)當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，尤其是經(jīng)濟新常態(tài)的形勢下，加強高等教育的內涵建設，把高質量的、普惠性的、均衡的教育發(fā)展好，為我們經(jīng)濟社會發(fā)展做出更大的貢獻。國外發(fā)達國家高等教育供給側結構性改革的發(fā)起主要源于以下三個方面:第一，全球競爭態(tài)勢的加劇深感危機。二戰(zhàn)后，美國將高等教育的發(fā)展作為一項國家戰(zhàn)略，開始干預教育的發(fā)展。《國防教育法》《國家在危機中———教育改革勢在必行》以及新世紀后的《美國教育改革與國家安全》《回應世界之挑戰(zhàn):為21世紀而加強教育》等一些法案與報告的出臺都是美國面對高等教育的問題與全球的激烈競爭而采取的做法。歐洲一體化進程在政治、經(jīng)濟等領域雖然取得令人矚目的成就，但是歐盟各國紛繁復雜的學位制度、參差不齊的質量標準，極大地影響了歐洲整體教育質量的提升，限制了國與國之間的教育國際化進程，阻礙了歐洲經(jīng)濟的發(fā)展與大勞動力市場的建立。日本、韓國等亞洲國家也在高等教育的封閉性、與非國際化等問題上備受質疑，被各方指責為“大學在知識的創(chuàng)造中沒有提出任何能從根本上有效地提高生產力與競爭力的方法”，教授們被指責為“效率低下并試圖掩蓋缺點的群體”［2］。第二，經(jīng)濟危機對高等教育的沖擊。21世紀初，面臨全球的經(jīng)濟危機，政府財政稅收減少，對高等教育的財政支出不足。日本文部科學省劃撥給國立大學的辦學經(jīng)費減少6%。2010年夏季的一份報告稱，未來3年文部科學省將再削減10%的預算，這對日本高等教育來說將面臨一個前所未有的經(jīng)濟危機。意大利等歐洲國家的政府也宣布在2011－2022年將減少5%－10%的高等教育財政投入。由于經(jīng)濟危機引發(fā)的高等教育供給不足也是各國供給側結構性改革直接誘因。第三，國內政黨理念的促進。美國與保守黨兩個黨派不同的黨派意志有力地推動了高等教育供給側結構性改革。代表的克林頓總統(tǒng)上臺后不久即頒布《2000年目標:美國教育法》，將美國的教育戰(zhàn)略上升為國家意志。而后，小布什在當政期間采取新保守主義理念，使美國低收入家庭學生和少數(shù)族裔學生的高等教育入學機會下降，造成學生群體的不滿。奧巴馬在上臺伊始就提出許多促進高等教育質量提高與公平發(fā)展的改革舉措。日本在結束“五五年體制”后，出現(xiàn)多黨執(zhí)政的局面。日本高等教育改革呼聲高漲，迫使政治人物不得不思考是否該順應民意做出一些改變，精簡機構、裁撤冗員、提高效率等舉措成為日本高等教育領域的重要改革。總之，教育質量下降、國際競爭加劇、政府財力不足、教育國家化程度不高、政黨力圖通過教育改革贏得民心等，都是世界各國進行供給側結構性改革的主要原因。
二、高等教育供給側結構性改革的國際經(jīng)驗與特點
1．從調整高等教育結構出發(fā)提高供給效率
高等教育系統(tǒng)的結構布局是否合理，直接影響高等教育供給效率及其教育功能的發(fā)揮。盡管多數(shù)國家高等教育發(fā)展的社會背景不同、歷史長短不一、辦學目標多樣、培養(yǎng)人才的方式有別，但其供給側結構性改革首要的是通過調整結構來提高教育資源供給效率，主要表現(xiàn)在以下四個方面:第一，清除低效供給，合理整合高等教育資源。20世紀90年代，日本通過“遠山計劃”將耗資巨大、運行機制僵化、辦學效益不高的一些國立大學進行重組與合并。改革沒有政府的直接干預，而是由國立大學自主選擇合并對象，對自身的選擇負責。改革后，日本原來近百所的國立大學減少近三分之一，這一做法不僅提高了大學的辦學活力，還大大減輕了政府的財政壓力。第二，實行優(yōu)勢互通，提高供給效率。歐洲博洛尼亞進程亦是整合高等教育、調整高等教育供給結構的典型案例。如推行“博洛尼亞宣言”簽約國共同設計的、全面介紹學業(yè)課程的解釋性文件，即畢業(yè)證書補充說明(DiplomaSupp1ement)，旨在提高學業(yè)水平國際透明度以及歐洲通用的可比性學位證明。再如，學分轉換系統(tǒng)(ECTS)、教育聯(lián)合學位制度(jointdegrees)［3］都是歐洲調整高等結構、提高供給效率的舉措。此外，德國高等教育的優(yōu)勢互通還體現(xiàn)在大學與相關專業(yè)的研究機構合并，以實現(xiàn)教學與科研互聯(lián)互通。如慕尼黑大學合并了在20世紀中葉成立的歐洲著名的經(jīng)濟信息研究所，該所依舊相對獨立，在慕尼黑大學開設了大量的課程，這一做法使慕尼黑大學的教學質量與研究水平上了一個新的臺階。德國歷史最悠久的工科院校卡爾斯魯厄大學(KIT)通過合并以粒子物理研究見長的卡爾斯魯厄研究中心希望可以幫助該校與麻省理工學院等世界一流大學相抗衡［4］。第三，鼓勵私立大學發(fā)展，與公立大學并舉。美國、日本、韓國、印度等國家都鼓勵私人投資高等教育，其私立高等教育比重都達到30%以上，其中，日本對創(chuàng)辦私立學校的有關人士提供資助與低息貸款，同時為選擇私立大學的家長減免稅收，其私立高等教育比重已經(jīng)達到60%以上。韓國私立高等教育的比例超過70%，遠遠超過公立學校的比重［5］。在一些阿拉伯國家，政府鼓勵本國私立大學與歐美大學合作，實行跨境聯(lián)盟。第四，分層辦學，保持其發(fā)展的多樣性。德國高等教育供給特色主要體現(xiàn)在將大學分為七個不同層級的辦學類型［6］，通過各個層級之間的資源互補，既保證了大學免于“同質化”的傾向，又避免了高校之間的惡性競爭，提升了整個高等教育資源配置效率。
2．從供給需求著手提高辦學質量
立足需求的針對性供給是世界各國在高等教育供給改革的經(jīng)驗之一。第一，迎合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需求，力求教育投資的多元化。如美國社區(qū)學院產教合作(CommunityCollege－IndustryPartnerships，簡稱CCIPs)制度［7］。這種制度主要指學校根據(jù)當?shù)仄髽I(yè)、商會、行業(yè)協(xié)會或個人的需要提供人才，同時獲得對方貢獻的資金、設備等達到企業(yè)發(fā)展的目的。第二，面向全球，滿足受教育者的多樣化需求。英國開放大學、美國的虛擬大學、日本的短期大學的設立是為了滿足不同階層、不同年齡及社會背景群體的教育需要。開放大學在以高質量著稱的同時，自成立以來始終秉承促進“教育機會均等與社會公正”的價值觀，尤其是對弱勢群體與處境不利群體提供均等入學機會，并提供補償撥款或減免學費。此外，日本還提出“建設30所世界高水平大學計劃”簡稱“G30計劃”，并將這些大學作為日本高等教育國際化的中心來引領整個日本社會的國際化，這些大學計劃在2020年接收30萬的外國留學生。第三，多元化的高等教育籌資。政府撥款不斷下降、經(jīng)濟危機此起彼伏、高等教育自身資源消耗巨大等原因導致的資金短缺是各國高等教育供給不足的直接問題。目前，世界各國大學除了爭取政府撥款、購買債券、尋求社會捐贈等方式以外，還拓展了其他的籌資方式。如美國南卡羅來納州、佛羅里達州等地區(qū)已經(jīng)通過教育彩票籌集大量基金用于學校建設以及科研經(jīng)費及獎學金資助。另外，以美國大學為代表的舉辦大型體育賽事募款，以加拿大高校為代表的房地產信托及資產證券化投資，都是國外高校為增強供給而選擇的籌資方式。
3．以制度供給立足帶動高等教育創(chuàng)新
供給側結構性改革的核心是制度供給，目的是創(chuàng)新。通過制度供給推動高等教育創(chuàng)新是世界各國的主要手段。改革大致分為以下三類:一是變更結構供給模式。這類模式是把制度理解為一種結構，變更其內部的要素如規(guī)則、任務、時間、人員等，通過調整結構中的要素來推動創(chuàng)新。代表案例有美國的馬里蘭大學和英國的華威大學。例如，馬里蘭大學旨在改變學科結構提出《未來十年發(fā)展規(guī)劃》，為促進本科學生的創(chuàng)新能力，把培養(yǎng)能力與學科發(fā)展緊密聯(lián)系起來，建立了如全球環(huán)境變化、納米生物科技、語言、文化與認知等大批的交叉學科。華威大學2010年啟動了“知識中心”(Knowl-edgecenter)，通過整理五大交叉學科的最新研究成果呈現(xiàn)給學生，幫助學生敏銳地嗅到前沿信息，啟發(fā)學生的創(chuàng)新意識。再如，哈佛大學首推的“彈性選課制”和“學分制”，規(guī)定學生可以跨專業(yè)、跨學院甚至跨學校選課，學生只要修滿學分，不受時間和空間條件的限制都可以拿到學位。這種制度極大地激發(fā)學生學習的興趣、動力以及創(chuàng)造力。二是政府主導的供給模式。該模式包括政策法案的推動以及專項資金的扶持。如政策法案方面，日本政府在21世紀初專門出臺了助推高等教育創(chuàng)新的法案《第二次科學技術基本計劃》，法案中明確提出“爭取用未來50年的時間培養(yǎng)30名諾貝爾獎獲得者”［8］。三是利益關聯(lián)模式。該模式旨在調動和引導大學組織外的社會資本參與，使其作為大學創(chuàng)新的加速器。例如，芬蘭國家技術局(TEKES)的企業(yè)資助項目明確規(guī)定，企業(yè)要想獲得資助，必須尋找大學或研究機構作為合作伙伴，才能得到資助，同時大學或科研機構想獲得更多的資助也要與企業(yè)合作［9］。再如，哈佛大學艾略特校長提出的培養(yǎng)學生具有“全球視野”與“公民意識”的校企合作機制，促進自然科學成果的快速孵化，為人類發(fā)展做出貢獻。日本文部科學省提出的《為了以大學為起點的經(jīng)濟活性化的構造改革計劃》，明確提出創(chuàng)新大學與創(chuàng)新企業(yè)的互助制度。
三、啟示
1．發(fā)動政府與市場的“雙引擎”效力推動供給效率提升
比較國外的改革經(jīng)驗，我們可以發(fā)現(xiàn)清除低效供給、整合優(yōu)質供給、公立與私立并行發(fā)展等舉措為其高等教育供給效率的提升提供保障。相比之下，我國高等教育的供給效率依舊不高，表現(xiàn)為投入與產出效益不高、自身資源配置低效、教育的接受者滿意度不足等。針對上述現(xiàn)象，許多教育改革人士以及學者也都提出大學應該“辦出特色、分層辦學、分類發(fā)展”等實施辦法，但改革的效果并不明顯。究其根源是我國大學依舊沒有處理好與政府、市場的關系，而這恰恰是供給側結構性改革的核心環(huán)節(jié)。在與政府的關系方面，我國的高等教育結構目前是政府與大學博弈的產物。大學與政府的博弈是一種“非零和”博弈、不對等的博弈，政府對資源的控制使其掌握了更多的主動權，大學被動地迎合導致其發(fā)展的“錯位”與“趨同”。如果高校得到政府的“護身符”，就會爭取到更多的資源。我們的高等教育看似是滿足社會的需要，實際上是迎合政府的需要，是一種低效的供給。與市場而言，它并不是慈善機構，不能滿足教育市場中對公平的需要。不是所有的大學都能以同樣的價值來滿足市場對它們的交易需要，它的唯一原則是等價交換。因此，市場只是關照了少數(shù)名牌高校，并沒有給多數(shù)大學帶來更多利益。這種由市場引發(fā)的大學之間的差異也導致高等結構的嚴重失衡。因此，在借鑒國外已有的經(jīng)驗并結合中國現(xiàn)實的基礎上，筆者認為，若想提高供給效率，必須改變政府獨大的局面，采用政府與市場的雙引擎共同發(fā)力。一是政府對資源配置的主導地位雖然不可動搖，但是可以做出政策性的戰(zhàn)略調整，如在區(qū)域分布上，應通過建立區(qū)域教育財政補償扶持制度與捐贈稅收優(yōu)惠政策來打破中西部地區(qū)教育的結構性失衡現(xiàn)狀。在對失衡的結構性資源配比的同時，應加強分類指導與評價，側重與社會經(jīng)濟需求深度融合。在層次分類上，應進一步調整本專科教育比例，加大對高等職業(yè)教育的扶持，擴大應用型、技能型人才的培養(yǎng)規(guī)模。在辦學形式方面，應鼓勵多元主體辦學，如支持民辦高等教育發(fā)展與終身教育的推行。二是引入市場機制。如通過引入第三方機構對高校所提供的同類專業(yè)進行評估，并向社會公開，根據(jù)市場的選擇進行優(yōu)勝劣汰。此外，還應鼓勵建立專門人才市場供需信號的機構，減少高校專業(yè)的設立與淘汰的周期。總之，要通過體制和機制的變革建構多元、和諧、共融且可選擇的供給結構，通過協(xié)調政府、市場與大學的關系，提升高等教育的整體功能。
2．立足需求構建多元化的高等教育供給渠道
與其他行業(yè)的供給側結構性改革相比，高等教育的供給側結構性改革有其自身的特殊性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及終身教育的理念不斷深入，我國居民教育消費層次呈現(xiàn)出多樣態(tài)特征。在高等教育大眾化的背景下，我國民眾對高等教育的需求從“有學上”轉向“上好學”。因此，高質量的教育服務才是未來大學必然之選，多元化的優(yōu)質教育供給勢在必行。參考歐美發(fā)達國家供給側結構性改革的相關經(jīng)驗，我國可以從以下兩個層面著手:第一，擴大高等教育的供給渠道。其他國家的高等教育的失敗經(jīng)驗表明，必須引入市場競爭機制吸收社會資本，構建起合理的教育多元化供給制度。同時，應鼓勵各大學采取營銷式引資戰(zhàn)略，根據(jù)自身的特點以及優(yōu)勢進行市場定位，在歷史、學科和專業(yè)優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢及校園文化等方面準確定位捐贈市場，才能選擇獨特營銷策略以爭取有限資源。如行業(yè)學校可以針對自身專業(yè)與某一行業(yè)的內在聯(lián)系，與潛在目標建立合作關系，發(fā)揮學校專業(yè)優(yōu)勢和影響力，吸引行業(yè)內部捐贈。地方高校則可以強調自己對地方建設的推動作用，發(fā)揮在地方的影響力，爭取地方政府、企業(yè)以及祖籍本地的海外華人的支持等。總之，多主體分擔教育成本是提高教育質量的必要途徑，是滿足市場需求的內在要求，是緩解財政壓力的必然之舉。第二，增強民辦教育的辦學活力，增強其公益屬性導向。根據(jù)國際經(jīng)驗，在公辦教育財政供給不足的情況下，民辦教育是教育資源補給與緩解資源壓力的優(yōu)選。重視發(fā)揮民辦教育的“鯰魚效應”，通過民辦教育供給的改革與創(chuàng)新推動教育系統(tǒng)的整體發(fā)展。此外，政府應根據(jù)不同民辦高校公益性程度的強弱，給予不同程度的財政撥款或專項資金扶持，對公益性較低的營利性民辦高校采取保底線的基本補貼，政府通過購買教育服務與委托培訓等形式撥款。對滿足人民多元化的教育需求的民辦高校應給予鼓勵與扶持，如學生獎學金、教師科研經(jīng)費等。總之，要通過競爭機制培育一批優(yōu)質大學，淘汰落后高校，形成競爭有序、和諧共生的高等教育生態(tài)圈。
3．建立有利于高校創(chuàng)新能力發(fā)揮的制度體系
供給側結構性改革的實質是創(chuàng)新。高等教育供給側結構性改革的實質是通過機制體制的變革，使其成為創(chuàng)新人才的培育所、經(jīng)濟發(fā)展的助推器、科技轉化的智囊團。目前，我國高校創(chuàng)新能力不足，其根本的原因是我們對高等教育創(chuàng)新能力提升的改革一直采用的是“修補”方式，而制度供給始終不足。2011年，雖然國家為解決創(chuàng)新能力不足問題提出“高等學校創(chuàng)新能力提升計劃”，但自啟動以來，相關的配套制度一直缺失，無法滿足現(xiàn)實問題的需要。供給側結構性改革，首先是制度供給而非產品供給［10］。制度供給需要考慮總體性，而現(xiàn)實的制度設計與供給似乎正好相反，呈現(xiàn)出單一化、碎片化、去實踐化的特征。此外，制度的供給不能與需求銜接得天衣無縫，它在多數(shù)情況下具有一定的滯后性與不對稱性。在現(xiàn)實中，高等教育的行政主管部門與其所管理對象的信息量并不對稱，雖然其是制度的制定者，但又游離于制度的場域之外，缺乏解決問題的一手資料。一些制度的制定過于依賴制定者的偏好，他們往往是“沒有樂譜的即興演奏家”，所制定的制度是低效甚至無效的。因此，在供給側結構性改革精神的指導下，政府應逐漸加強有助于高等教育創(chuàng)新的配套制度供給，如籌資制度、成果轉化與評估制度、產權制度等。同時，也應鼓勵大學自身進行制度創(chuàng)新，為自身創(chuàng)新能力培養(yǎng)與塑造設計內部的相關制度如組織制度、財務制度、人事制度、風險防控制度、評價與考核制度等，推動高校形成有利于其創(chuàng)新能力發(fā)揮的制度系統(tǒng)。
作者:于東超 單位:哈爾濱師范大學
