摘要:

食品安全不僅關系著人們的生活質量，更直接著關系著人們的身體健康。隨著我國社會經濟的高速發展，各種社會矛盾和問題也暴露出來，其中食品安全問題，就是全國人民都十分關注的重要話題。本文就我國當前的食品安全現狀以及發達國家的食品安全法律制度進行研究分析，并提出完善意見，希望能夠對完善我國的食品安全法度制度有一定的幫助。

關鍵詞:

食品安全;監管;法律制度

在食品安全這一問題上，僅僅依靠市場調節和企業自律是不夠的，想要讓食品加工企業生產出安全的食品，得到消費者的認可，還需要建立健全的食品安全法律制度，通過法律安全監管，促使食品加工企業進行正規的生產活動，生產出令消費者放心的合格食品。

一、我國食品安全監管法律制度當前現狀

早在2009年，為了更好的監管我國的食品安全問題，我國政府就已出臺了《食品安全法》，取代了《食品衛生法》，并為此專門成立了食品安全委員會，專門負責監督食品監管行政職能部工的工作情況，也就是為了督促食品監管部門更好的發揮食品安全監督職能。然而《食品安全法》的出臺及食品安全委員會的成立，并沒有從根本上解決我國的食品安全問題，“問題血燕”、“有毒血旺”等食品風波仍是層出不窮。這些食品安全問題的出現，足以證明我國的食品安全監管法律制度不夠健全，不足以從根本上遏制食品安全問題。首先，在我國的法律體系中，被認為不能存在政治責任和道德責任，只存在法律責任，這個法律變得狹隘和不健全，無形中降低了法律的執行力度。其次，在實際的監管過程中，食品安全監管部門的運行機制存在明顯的職能交叉重疊的情況，監管部門數量多，不僅浪費了行政資源，分段式的監管方式，也讓食品安全監管部門不能對食品安全問題進行統一管理，使食品安全監管體制出現漏洞。第三，由于多次機構改革后，我國食品安全監管機關普遍存在管理職能定位不準確、權責不清的情況，使食品安全監管制度無法良好的運行。第四，自2014年食品藥品監管部門職能整合，機構的設置與人員的組合發生了根本性的變化，有部分負責食品安全監管的執法人員缺乏食品安全監管的專業知識和專業技能，很難勝任食品安全監管工作。第五，在市場交易中，常常出現欺騙行為，這就導致市場失靈，消費者無法了解到真正的食品真正信息，雖然在已曝光的食品安全問題大部分屬實，但還是有少部分食品安全新聞是由人編造出來的。由于網絡信息傳播快速且傳播量大，導致很多人信以為真，對社會的穩定造成了不利影響。最后，我國對出現問題的食品缺乏相應的召回制度，同時食品風險預警制度也不夠健全。

第一條為進一步推進依法行政，加強政府合同監督管理，有效防范和化解合同風險，正確處理政府與合同相對人的法律關系，保證國有資產安全，切實維護公共利益，優化我區經濟社會發展環境，結合我區實際，制定本辦法。   第二條本辦法所稱政府合同，是指區政府或區政府各部門、各直屬機構以政府名義與公民、法人和其他組織之間簽訂的行政合同、民商合同以及其他具有合同性質的協議。具體包括以下類型：   （一）招商引資及合作合資協議；   （二）國有土地、森林、水域、灘涂、礦藏等自然資源的出讓、出租、承包合同；   （三）政府融資合同；   （四）區政府認為需要納入監督管理的其他合同。   第三條政府合同監督管理遵循事前法律風險防范、事中法律過程控制、事后法律監督和補救相結合的原則。   第四條區政府法制辦負責政府合同的法律審查、備案和監督管理工作。   第五條區政府各部門、各直屬機構是政府合同的責任單位，非區政府序列的單位及鄉鎮政府也可以作為本辦法所稱政府合同的責任單位。責任單位負責政府合同的談判、起草、送審、報備、履行等工作，并在其職責范圍內配合做好政府合同的監督管理工作。   重大政府合同談判、起草時，責任單位應根據需要對合同相對方的資質、資產實力、商業信用、經營情況、財務狀況等進行調查；涉及專業性、技術性問題或者情況復雜的，應當組織專家進行評估和論證。   第六條以區政府名義簽訂的合同，應當在合同簽訂前報送區政府法制辦審查。   第七條責任單位在報送政府合同審查時，應當一并報送以下材料:   （一）合同文本草擬稿；   （二）相關主體資格、資質證明材料；   （三）相關批準手續材料；   （四）與簽訂合同有關的其他材料。   第八條區政府法制辦應當從以下方面對政府合同進行審查：   （一）合同主體的資格、資質；   （二）合同內容的合法性、合理性；   （三）合同文本的規范性及用語的準確性和嚴謹性等。   區政府法制辦應在收到合同文本草擬稿以及相關材料之日起7個工作日內審查完畢，并出具合同審查意見書。   第九條以區政府名義簽訂的合同，由區政府法定代表人簽訂，法定代表人也可以委托副區長簽訂。   重大合同在合同簽訂前應當提請區政府常務會議或區長辦公會議審定。   第十條經區政府法制辦審查的政府合同簽訂后，責任單位應當在5個工作日內將合同文本、簽約審批材料、來往電函、會談紀要等相關文件材料報送區政府法制辦備案。   以區政府名義簽訂的合同，責任單位在向區政府法制辦報送備案的同時，應將合同文本報送區政府辦公室存檔。   第十一條合同簽訂后，責任單位應全面履行合同，并及時督促合同相對方按合同約定履行義務。   第十二條當出現下列情形時，責任單位應當及時向區政府法制辦報告，區政府法制辦應當及時提出相應對策或者法律建議，指導責任單位及時行使不安抗辯權、合同解除權、違約責任追究權等法定權利：   （一）因不可抗力阻礙實現合同目的的；   （二）合同依據的法律法規規章及政策修改或者廢止的；   （三）簽訂合同時的客觀情況發生重大變化的；   （四）合同相對方財產狀況惡化、喪失商業信譽或者出現喪失、可能喪失履行能力的其他情形的；   （五）相對方違約的；   （六）出現其他可能影響合同履行的風險的。   第十三條政府合同在履行過程中，如發現原合同存在應當約定而未約定的事項，或者因客觀原因需要補充或變更原合同的，由責任單位先與相對方進行協商，初步達成書面補充或變更協議，經區政府法制辦審查后，由簽訂原合同的法定代表人或者其授權委托人簽訂。   第十四條政府合同爭議需要調解、和解或者協調處理的，區政府法制辦應當積極為責任單位提供相應的法律幫助。   第十五條屬政府合同，各責任單位不得越權簽訂，違反本條款，在政府合同的簽訂、履行過程中，造成重大經濟損失或嚴重后果的，由監察機關依照有關規定對責任單位主要負責人和直接責任人給予行政處分；情節嚴重構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。   第十六條責任單位應對政府合同的簽訂、履行過程中形成的所有資料整理歸檔，并妥善保管。   第十七條　區政府各部門、各直屬機構和非區政府序列的單位及各鄉鎮人民政府應當參照本辦法規定，加強對所簽訂的政府合同的管理。   第十八條　本辦法由區政府法制辦負責解釋。   第十九條　本辦法自之日起施行。

作者：張劍虹 任月梅 單位：華北科技學院

管理制度

1“官山海”的專營政策

春秋戰國時期，齊國實行“官山海”政策，即礦產資源由國家控制和管理，主要是鹽鐵專營，禁止民間開采礦山。據《管子•地數》記載，凡是有礦山的山區，都要“謹封而為禁。有動封山者，罪死而不赦。有犯令者，左足入，左足斷；右足入，右足斷。”由此可見，當時齊國對私自開采礦山的處罰是很嚴厲的。但是，對于開采鐵礦，卻是允許民間開采的，只要向政府繳納一定的稅即可，稅占到總盈利的30％。楚國禁止民間開采金礦。一旦私采金礦被發現者，處以極刑。《韓非子•內儲說上》上記載“荊南之地，麗水之中生金。人多竊采金，采金之禁，得而輒辜磔于市。”晉國以及后來分離出來的韓趙魏三國，均不實行鹽鐵專營，允許民間開采礦山、冶鐵。秦代繼承了戰國時期的礦政，對礦業實行官營民采、收取稅利的管理政策。后來有人說秦始皇“用商鞅之法，改帝王之制，鹽鐵之利，二十倍于古”［1］。漢代絕大多數年代實行鹽鐵專營，只有少數年代實行鹽鐵開放政策。漢初實行分封制，允許分封的諸侯可以自行開發礦業，導致鹽鐵實際為少數豪強大族所控制。文帝時期“弛山澤”，國家和百姓同時擁有礦業開發權。武帝時期，為增加中央財政收入，削弱地方勢力，實行鹽鐵官營，私鑄鐵器的，加以治罪。魏晉時代，礦業基本上是官營，禁止民間開采、冶鑄，但是一些豪強地主“封固山澤”，自己設置冶煉場所，采煉銅鐵、貨幣等。隋朝時代，將銅礦的開發權收歸國有，但對于鐵并未實行政府專營。唐初也并未對鐵實行專營，太宗和憲宗時曾禁止私自開采金銀，后來又有一段時期允許私采金、銀、銅礦，國家收稅，礦稅為收入的20％。元代的官辦鐵礦，主要集中在北方。關于汞礦，北方一般為官辦，南方為民采。關于錫、鉛礦，政府實行生產經營許可制度，由用戶申請獲得錫引，然后方可經營，類似于當時的鹽引制度。明代基本上沿襲了元代的礦業制度，雖然各種礦產資源冶煉場“屢開屢閉”。明代實行官礦政策，限定金銀等貴金屬基本上只能由官府經營，鐵、銅、鉛、錫等礦，也由官府負責采冶，民間只能開采其他一些相對不重要的礦產，并要取得官府同意，繳納一定的稅收。

2鼓勵民間開采

在礦產資源開采方面，宋代設立專門機構、配備專職人員負責探礦，“踏逐礦苗所在”［2］。這個機構為提點坑冶鑄錢司，內有檢踏官數名負責探礦。與此同時，政府鼓勵民間探礦報礦，并給予一定的報酬和優惠政策。一是給報礦人一定的賞酬；二是給予報礦人優先承買礦冶產地的權利；三是給報礦人預借開采經營的工本錢。出于當時社會的倫理道德和居民生活秩序的考慮，宋代法律還規定了不可開采的禁地，主要是寺院、祠廟、公宇、墳地等地方。清代已頒布制定了較為完備的礦政條例，以康熙年間頒布的《錢法十二條》為例，它詳細規定了從礦手工業的管理、采禁、礦稅到礦業經營方式等。清代關于是否允許民間開采礦產資源，政策是經常變化的。鑒于明后期的礦監之亂，以及各種抗清勢力的存在，清初40年對礦山采取了嚴格的封禁政策。因鑄幣需要，康熙十四年稍稍放寬了銅、鉛礦的開采。康熙年間，規定在政府監管的前提下，民間可以自行開采銅、鉛等礦。雍正時期禁止開設新礦，但均不允許開采金、銀礦。乾隆年間改變了封閉金、銀礦的規定，經官方批準、登記后，可以開采金、銀礦。嘉慶年間，金、銀、鉛礦不允許民間開采，百姓申請開采的，不但不準許，還要治罪。道光年間，政策又弛緩一些。清代放棄了明代的官礦政策，認為官礦政策得不償失，“山澤之利，官取之則不足，民取之則有余”［3］，所以清代礦業大多數為民辦，官辦的占少數。康雍兩朝的民辦礦業經營規模比較小，主要原因在于政府害怕一旦規模變大，有聚眾反抗的危險，從而危害皇權，所以康雍兩帝限制礦業發展，比如下旨規定只能貧民在本地開礦，并限制利潤，不允許招商開廠。乾隆朝開始招商開采，礦業生產經營規模發展迅速。比如，云南吳尚賢的茂隆銀廠，有工人兩萬多人。

3生產經營管理制度

[摘要]當前，我國藥師管理主體二元化，導致藥師監管“雙軌制”。借鑒其他國家的做法經驗，提出完善我國藥師監管制度的思考建議：構建一元化藥師管理制度，以衛生健康部門為藥師管理主體，促進藥師行業協會的柔性監管作用，按照行業監管的管辦分離原則，促進藥師監管工作在法治化軌道上健康發展。

[關鍵詞]藥師法；管理主體；藥師監管制度

當前，我國藥師管理體制建設稍顯滯后，完善藥師監管的工作雖在向前推進，但推進速度緩慢，存在頗多阻礙因素[1]，監管法治依據不強，缺少高位階法律規范，藥師難以更好地發揮合理用藥監督與民眾用藥“守門人”的作用[2]。究其原因，主要是藥師管理主體二元化，導致藥師監管“雙軌制”。

1我國藥師管理主體的現狀

1.1藥師管理主體二元化及其弊端

長期以來，我國存在兩類藥學技術人員劃分方式。一類是職稱藥師，包括西藥師與中藥師，以及后來出現的臨床藥師，職稱藥師主要存在于醫療衛生系統中，分為主任藥師、副主任藥師、主管藥師、藥師和藥士5個等級，主要由各級政府的衛生健康部門負責職稱藥師的監督管理工作。另一類是執業藥師，包括執業西藥師與執業中藥師，執業藥師是職業資格準入的范疇，主要存在于藥品生產、經營、使用等領域，由藥品監督管理部門負責執業藥師的監督管理工作。這兩類藥師分布于不同領域和崗位，其職責在本質上是一致的———為群眾提供高質量的藥學服務，保障群眾用藥的安全性與合理性。鑒于當前這兩類藥師分屬不同的政府部門管理，在制度、標準、管理等方面尚未統一，造成藥師管理條塊分割、效率低下[3]，也間接增加了藥師管理難度，顯現出一定程度的混亂。以職稱藥師為例，當職稱藥師考取執業藥師職業資格后，其主管部門既有衛生健康部門，又有藥品監督管理部門。因此，該職稱藥師面臨以下三個方面問題。一是繼續教育方面，藥品監督管理部門與衛生健康部門對繼續教育學分要求不同、認定時間不一致，很難做到兼顧。二是注冊方面，通常醫院統一為執業醫師和護士辦理注冊程序，由衛生健康部門負責。但現實是醫院在辦理執業藥師注冊時由于人數相對較少，通常需要藥師個人自行辦理，費時又費力。三是職稱評審方面，衛生健康部門負責醫療機構執業藥師的職稱評審，而執業藥師的職業資格準入卻由藥品監督管理部門負責，致使職稱評審與是否取得執業藥師職業資格之間無關聯性，醫院藥師考取執業藥師職業資格反成一種“累贅”[4]。

1.2國內學者對藥師管理主體的看法

從2007年的“次貸危機”到中國2011年以溫州為代表的民間信貸問題無不折射了監管在金融行業中的重要作用，我國要實行經濟結構調整，必借重于證券市場的融資功能為企業發展融資，而以創業板為首的高管瘋狂套現，以及信息披露不透明等證券市場的不規范現象，都對我國證券監管理論與監管政策的制度選擇提出了進一步完善的要求。   一監管的目的   證券市場是非常重要的資本市場，通過證券市場的融資功能和價格發現功能實現資源的合理配置。可在我國證券的發展歷史中，由于證券市場的不完善性，導致證券市場非正常波動經常發生。引入監管主動干預市場失靈，成為監管的重要目的，通過引入監管制度來調整證券市場各個主體之間的利益，可以實現證券市場正常有序發展，從而達到證券市場與實體經濟之間的良性互動，為投資者提供一個公平、公正、公開的競爭環境和安全、健康發展的證券市場。   二監管理論的歷史變遷   (一)20世紀30年代以前:古典經濟學思想影響下的早期有限監管亦即監管理論產生初期階段   此時期古典經濟學自由放任思想占據統治地位，認為市場這只“看不見的手”對市場資源的調節是最有效率的，此時基本沒有統一的專門監管機構，也沒有系統的監管理論。由于過度相信市場的力量，危機不斷交替發生，危機的頻率越來越高，規模越來越大，歷史上曾發生過幾次比較著名的危機，比如17世紀荷蘭的“郁金香泡沫”危機，英國的“南海泡沫”事件、18世紀初法國的“密西西比泡沫”事件等;在中國清朝末期也曾發生3次金融風潮:第一次是1883年上海金融風潮，第二次是1897年的貼票風潮，第三次是1910年的橡皮股票風潮［1］。為應對金融市場對經濟的沖擊，英國制定并于1720年6月20日生效的《泡沫法》，規定成立上市公司必須經過議會批準，這是歷史上第一部證券市場監管法案;法國成立了官方的證券交易所，對上市公司進行監管。美國堪薩斯州于1911年通過了《藍天法》(BlueSky-Law)，這是第一部規定強制性信息披露的州證券法，標志著美國州一級證券監管的正式開始。1920年，庇古在其發表的《福利經濟學》中，首次提出外部性理論，而外部性正是政府監管的重要理論基礎。洛桑學派代表人物帕累托的帕累托效率法則和帕累托最優理論，說明了社會資源的分配標準與改進方法，為政府的干預提供了理論基礎。總體上，此時期證券市場的發展是以行業自律為主，監管理論不是此時期的理論主流，政府的監管與干預有限，逃避監管相對容易［2］。   (二)20世紀30年代至70年代初:凱恩斯主義思想影響下的安全優先監管理論   自1929年開始的大蕭條以后，古典經濟學自由放任思想受到質疑，以凱恩斯為代表的主張干預的思想逐漸占據主導地位，安全優先成為這一時期證券監管的核心原則，各國逐漸建立了專門的證券監管機構，監管的制度與理論得到不斷發展。從放任發展到主動監管，具有代表性的轉折點事件是美國于1933年和1934年，分別制定的《證券法》與《證券交易法》兩部證券監管法律，美國1956年又制定了《統一證券法》。市場失靈理論(MarketFailureTheory)。此時，主流經濟學家以及政策制定者意識到市場的不完全性，市場存在的外部效應、公共產品、信息不對稱、自然壟斷，市場的無形之手難以實現資源的最優配置，導致市場失靈，正因為此，為政府的干預提供了理論基礎，政府利用法律、法規對證券市場進行直接或間接干預。公共利益理論(PublicInterestTheory)。此為政府干預的另一理論基礎，公共利益理論認為監管者是利他主義者，監管者的利益是獨立的，沒有本身的私利，作為全體市場參與者利益的代表，為調整市場存在的市場失靈現象，監管者可以以很低甚至無成本的監管手段對被監管者進行監管，維護證券市場的正常運行，促進資源優化配置，實現公共利益的最大化。其中，波斯納在1974年出版的《管制的公共利益理論》明確提出公共利益理論，并在其中指出政府可以利用經濟、行政、法律手段糾正市場失靈以提高社會福利［3］。   (三)20世紀70年代中期至90年代以前:新自由主義經濟思想影響下的效率優先監管理論   進入20世紀70年代，發達國家出現了凱恩斯宏觀經濟學難以解釋的“滯脹”現象，以密爾頓•弗里德曼(MiltonFriedman)為代表的現代貨幣主義為起點的新自由主義經濟思想開始興起，布雷頓森林體系的徹底解體進一步確立新自由化的思想基礎地位。在此思想影響下，金融自由化理論逐漸成形，該理論主張放松對金融機構的過度監管，此時期，效率優先原則成為監管的核心原則。金融自由化理論認為過度監管會犧牲金融市場的效率，甚至監管本身也會失靈。金融市場通過證券直接融資規模不斷擴大，銀行、保險、證券通過金融創新跨界經營越來越多，科技的發展進一步推動了證券業的國際化發展，嚴格監管受到市場的質疑。金融自由化理論。以MackinnonandShaw(1973)的“金融抑制”和“金融深化”的理論為主要組成部分，主張放松對金融機構過度管制，恢復金融行業的競爭，提高金融機構的效率。他們還特別指出，“金融抑制”是導致發展中國家經濟落后的主要根源，通過“金融深化”能更好配置資源實現經濟發展。監管失靈理論。作為此時期最重要反擊政府的過度監管理論基礎，根據“利益集團理論”、“俘獲理論”、“尋租理論”，以及存在管制成本與監管雙方博弈會導致監管者在監管時難以達到監管初期設計時的監管目標，從而管制失靈。全球金融監管與協調。金融創新工具的不斷出現，加大了監管的難度，金融自由化的不斷發展，使全球各國證券市場聯系越來越密切，單獨監管的難度越來越大，監管機構之間的合作監管成為常態。此時期美國分別在1980年制定《小企業投資促進法》，1984年國會通過《內幕人士交易制裁法》，1986年制定《政府證券法》，1988年制定了《內幕交易與證券欺詐施行法》，以立法的方式來保障市場的健康運行［4］。   #p#分頁標題#e# (四)20世紀90年代至今:安全與效率并重的審慎監管   進入20世紀90年代，各地區金融證券危機不斷發生，比如拉美墨西哥、巴西，亞洲東南亞相繼爆發金融危機，直至2007年美國的次貸危機，危機的深度與廣度不斷擴大。監管理論在前期理論的基礎上，開始注重對危機的傳染與反傳染、金融活動具體管理、防范金融體系系統風險的研究，實行安全與效率并重的監管。此時期，理論界注意到，市場調節與政府監管都有本身的不足，再加上證券市場上各方目標的不一致，導致了金融證券市場問題不斷出現，謹慎監管得到認同。此時期，新自由主義思想受到理論界質疑。隨著金融自由化思想進一步深入，混業跨界經營成為常態，加上金融工具的創新，以及互聯網的發展，使監管更加困難。同時由于監管的滯后性，難以適應新時期證券市場變化新的監管需要，比如美國采取的“雙重多頭”監管。證券市場開始注重監管的國際合作、風險防范、監管者本身的監管、危機的預警與防范，證券市場本身特殊性及其風險產生、傳導機制的研究，合理協調安全、穩定與效率之間的關系。1990年美國國會通過了《國際證券執法合作法》(InternationalSecuritiesEnforcementCooperationAct)，旨在加強防范證券欺詐的國際間合作［5］。   功能監管理論。監管者根據金融的功能設定監管程序，根據默頓(Merton)和鮑迪(Bodie)的觀點，金融功能比金融機構更穩定，基于功能觀點的金融體系比基于機構觀點的金融體系更便于政府監管［6］，功能監管更加有針對性、專業性、預見性和靈活性，機構形式會隨功能的變化而調整，金融產品的功能一般都是同質，通過功能監管可以降低“監管套利”，同時有利于被監管者的金融創新。缺點是監管成本高，對監管人才標準要求高，沒有機構為系統性風險負責。1999年美國國會通過《金融服務現代化法案》以取代《格拉斯-斯蒂格爾法》，就是功能監管理論的成就。市場約束與監管者自身治理的協調監管理論。通過強調市場紀律在調整證券市場利益的作用，用市場機制來約束市場參與主體的行為的理論。Flan-nery(1998)論證了市場對改善監管重要作用，將市場信息與政府監管信息結合起來，可以縮短認識和行動之間的時滯，及時發現證券市場存在的問題。通過對監管者自身治理，提高監管者監管的獨立性、透明性、及時性與責任性，減少政治干預與利益集團俘獲影響提高監管水平避免監管失靈［7］。   監管激勵理論將激勵問題引入到對監管雙方監管者與被監管者問題的分析中，運用激勵機制實現監管最佳設計結果;法律不完備理論認為法律是用來調整一般大量現象的，難以及時調節證券市場中出現的新問題，認為應引入一個機構進行主動監管，應對變化的市場;資本監管理論認為資本全球化條件下，要對資本適當監管以防止風險轉嫁，特別是對于金融市場發展不完善的發展中國家;宏觀審慎監管理論主張在微觀審慎監管基礎上的發展，在次貸危機中受到主流經濟學家重視，宏觀審慎監管從整個系統的角度，自上而下的防范金融系統風險，解決單個機構的審慎理性導致宏觀非理性風險。   三證券監管制度完善的路徑選擇   (一)中國證券監管體制存在的問題   我國證券市場起步較晚，不同于很多發達國家自發發展的證券市場，我國證券監管的基本特征是:強制性、漸進性和滯后性，證券市場采取的是自上而下、政府主導型的制度供給模式，發展歷史較短，有很多需要完善的地方。   1、監管缺乏獨立性。我國證券市場監管主體為證監會，同時還受到人民銀行、國資委、發改委和證券交易所等職能部門的制約。比如在債券方面，發改委主管企業債，證監會主管公司債，央行則主管中期票據和短期融資券。在這么多部門監管的情況下，債券發行很多時候遇到一些困惑，在隱性成本方面也會有所增加，進而導致監管效率不高。   2、信息披露制度不完善。我國由于信息披露問題而導致的內幕信息交易經常發生，加之法制不健全和打擊懲罰力度不足，嚴重損害了監管者的信譽。另外，信息披露的及時性、有效性不足，暴露了我國監管效率低和監管滯后的特點，漸進性的指導原則導致創新不足［8］。   3、證券自律監管不足。作為證券自律組織的證券業協會與證券交易所，這兩個層次在行業自律中都存在缺陷。首先是兩地交易所存在較強的地方利益，其對市場交易監管受到所在地政府干預，難以公平、公正;其次，資本自律組織的體制、行政傳統下的法律環境決定了其實際上并不能發揮自律作用。   4、對投資者保護力度不足。我國證券市場建立的初衷是為國有企業融資解困，再加上政府在監管過程中強調制度供給，使普通投資者的利益未受到較好保護，監管者非常容易被利益集團俘獲，這非常不利于證券市場的長期健康發展。如作為股改對價的產物—南航認沽權證，在制度上彌補了我國做空機制的空白。但在證監會“券商創設”規則公布后，其由當初的14億份迅速膨脹至120多億份，為創設的券商帶來無風險套利約204億元，這種權證無限創設制度，凸顯了投資者利益保護難題。   5、缺乏對監管者本身的有效監督。我國的監管主要是單向監管，是自上而下的監管，對監管者缺乏有效約束，利益輸送很方便，比如證券監管者與被監管者之間的人員流動［9］。   (二)中國證券監管制度完善的路徑選擇及其理論分析   根據諾斯的理論，制度變遷是有路徑依賴的，人們現在的選擇受過去所作選擇約束，所以中國的證券監管制度完善必然受到我國過去監管歷史的約束。根據對證券監管理論的分析，不管是市場約束還是監管約束，都可能導致失靈現象發生。任何制度的缺陷隨著時間的縱向累積，最終都會以危機作為其外在表現方式表現出來，根據過去國內外監管歷史發現，必須同時采取兼顧安全與效率的全面的協調審慎監管，2007年次貸危機引發的全球危機進一步在理論界確立了這一思想。   目前我國證券市場的制度供給，是政府主導型的強制性制度供給，加上我國對監管者本身監管缺乏有效約束，極容易被各利益集團俘獲。中國證券市場主要的利益集團主體有政府及其人、國有企業、國有銀行和非公有制企業，而普通投資者由于人數眾多，難以形成合力，在博弈過程中經常會處于弱勢地位，所以經常會看到普通投資者很受傷很無奈地表達意見。在我國監管者的利益有政治利益與經濟利益，根據尋租理論和俘獲理論，監管者會追求自身利益最大化，特別是有政府和國資背景的企業在證券上市方面擁有很大優勢，監管會失靈。監管的目的是提高市場運行效率，保證市場健康平穩發展，防止市場或監管失靈現象發生，在制度選擇時，我們必須要看該制度是否有助于降低監管成本、是否有助于提高監管效率、是否有助于防范風險與是否有利于保護投資者的利益［10］。根據理論分析及我國證券監管體制存在的問題，筆者認為我國證券監管體制完善可選擇以下的路徑入手:#p#分頁標題#e#   第一，培育與完善證券市場，引入市場力量監督，加強信息披露制度，杜絕內幕交易。首先，完善證券市場的“退市”制度，加強監管借殼上市現象，真正發揮市場的價值發現功能。目前ST和創業板等小市值、高估值及成長不確定的公司反而受到投機者的大肆追捧，借殼傳聞讓垃圾公司烏鴉變鳳凰，“退市”比例過低，讓投資者風險意識淡薄，“藍籌大盤股”在資金緊張的環境中較難得到認同，這種投資價值扭曲的文化不利于我國資本市場發展和成熟，為此，我們要加快“退市”制度建設和實施，合理引導投資并營造良性投資環境。其次，遵循信息披露至上原則，規范內幕信息知情人登記管理制度，對上市公司及相關信息知情人員的信息予以公布，擴大內幕信息的監督范圍，減少內幕交易存在的基礎性環境。通過制度完善和建立強制性完整信息披露制度，降低證券交易過程中的信息不對稱。最后，加大內幕交易懲罰及時性與懲罰力度，提高人才隊伍素養與監管技術水平。   第二，完善市場制度的頂層設計，加強制度創新。首先，完善發行制度，解決發行價過高現象，特別是IPO的審核機制。其次，實行對保薦人的持續監管與責任追究制。培育價值投資的市場氛圍，杜絕扭曲市場價值的“炒新”現象發生。最后，加強實體經濟與資本市場的聯系，利用資本市場的募集資金功能，為實體經濟輸血，特別是短板行業，實現經濟結構轉型，同時利用資本市場的價值發現功能，監督企業的行為。比如:我國科技創新以及農業、食品行業和資本市場的聯系不夠緊密;社會保障還沒有和資本市場形成密不可分、相互支持的關系。   第三，加強對監管者的約束，提高監管者的獨立性，協調好監管者與市場主體之間的利益關系，限制監管者與被監管者之間的人員流動，防止雙方利益輸送，引入對監管者利益激勵機制設計，加強績效考核制度對監管的激勵作用，促使監管者為全體證券市場參與者利益服務［11］。   第四，完善對投資者的利益保護機制。首先，加強對上市企業上市質量的監管，加大對投資者利益的關注力度，及時給予反應，完善證券交易平臺，降低交易費用，創建公平、公開、公正的投資環境，對損害投資者利益行為及時給予嚴厲懲罰。其次，加強上市公司對投資者分紅的制度建設管理，目前我國上市公司股息率非常低，約為1%，公司可分配利潤中的現金股利支付率約為25%，遠低于美國等境外市場。上市公司(含擬上市公司)應完善分紅政策及其決策機制，在首次公開發行時，要細化分紅規劃、分紅政策和分紅計劃。對再融資公司，要明確描述過去的分紅情況及將來的分紅承諾，監管機構和投資者共同對公司利潤分配決策過程和執行情況進行監管，確保證券市場從投機市場向價值市場轉變。最后，努力完善中小投資者民事訴訟制度的建設。民事訴訟為保護中小投資者合法權益提供了重要的司法救濟途徑，是完善公司治理的重要外部機制。近年來，最高人民法院就證券市場虛假乘數引發的民事侵權糾紛案件和賠償案件出臺了有關規定，對保護投資者的合法權益發揮了重要的作用。   第五，加強自律監管。由于自律監管機構與市場距離近，更加靈活，可以及時反映市場新的變化。中國的證券自律組織行政色彩過重，自律組織與證監會之間職能有部分重疊，證券交易所的會員制還沒有真正確立起來，證券交易所與證券業協會獨立性較差，降低對自律組織的行政干預，增大自律比重［12］。   第六，建立監管更加統一、權威的證券監管機構。我國證券市場發展的歷史在不同的時期分別有不同的監管部門，在證監會成立早期，證監會屬于國務院證券委員會的執行單位，證監會的監管地位弱化。雖然現在證監會監管地位變強，但證監會監管權威功能依然受到各利益集團的影響。改變多頭監管，建立統一互聯高效的債券市場，優化和改善公司債券市場準入、債券審核、信用評級以及投資者服務等制度安排，有效增加公司債融資規模，繼續推進上市商業銀行參與交易所銀行試點工作，逐步探索建立集中監管、統一互聯的債券市場監管體系。

作者：陳熙 單位：湖南大學

經濟全球化下廣告的基本狀況

隨著科學技術的日益發展，廣告的運用已經遍布人們生活的各個方面。不管是詼諧幽默的美國廣告、精益求精的日本廣告，還是激情浪漫的法國廣告，幾乎沒有一個地方沒有廣告的影子，它以獨特的表現形式和存在方式深刻地影響著人們的生活。無論是電視廣告強大的視覺沖擊力，還是廣告商對廣告的崇拜和推廣，都使得廣告成為各大媒體的核心部分。“廣告全力塑造了當代社會中理想的生活方式，并把這種生活方式和態度不遺余力地向社會上的每個人推廣，使之成為全社會的一種共識和理想。”①但是，在廣告蓬勃發展的同時也出現了很多需要規范的問題，尤其突出的是虛假廣告問題。很多廣告商為了吸引受眾，往往會夸大或扭曲廣告的信息含量，甚至以虛假信息混淆、干擾受眾對社會價值的接受和判斷。這些信息給人們的日常生活帶來困擾，對社會的危害不容小視，針對這一現象我們急需找出相應的監管政策。

國外虛假廣告監管政策分析

虛假廣告不僅是困擾中國廣告界的問題，更是國外廣告管理中的首要問題。各國對虛假廣告的定義和相關的監管政策各有不同，以下對四個國家關于管理虛假廣告的政策進行分析：美國。在美國，虛假廣告被界定為，“只要廣告的表述由于未能透露有關信息而給理智的消費者造成錯誤印象的，這種錯誤印象關系到所宣傳的產品、服務的實質性特點即虛假廣告”②。一般將具備下面條件的廣告視為虛假廣告：“1.虛假廣告的內容必須產生誤導消費者認知錯誤的結果，而不管廣告是否真正虛假；2.一般合理的消費大眾會相信廣告內容為真，在判斷一般合理的消費大眾時，應考慮該廣告是否針對老人、兒童等特定對象，不同的對象在合理的判斷標準上會有所不同；3.廣告中虛偽的部分應屬于廣告向消費者表述的重點。這些重點包括涉及產品質量、效果、耐用度、保證以及有關健康、安全等方面的表述。還包括經營商品明示或有意暗示的表述。”③美國的虛假廣告監管政策對于虛假廣告的定義較為詳細，非常注重對消費者的影響。只要消費者對于廣告產生錯誤印象，導致這種印象和產品聯系在一起，則視為虛假廣告。

如果一則廣告內容存在虛假或夸張成分，消費者觀看后沒有產生誤解，則不屬于虛假廣告。日本。日本是個廣告大國，政府主要是通過制定相關法律法規來規范廣告行為，杜絕虛假廣告，如在1908年頒布了《治安處罰條例》，緊接著在1922年又出臺了《廣告物品管理法》，該法規明確規定了要廢除夸大事實廣告和虛假廣告。經過長期的演變和發展，日本的廣告監管政策隨著客觀情況適時改善，目前日本在廣告監管方面主要的法律法規有《不正當競爭防治法》、《民法》、《戶外廣告物法》、《藥品法》、《食品法》、《不當贈品及不當表示防止法》、《消費者保護基本法》。

日本關于虛假廣告的監管政策和相關法規細化程度非常高，處罰的細節也精確地量化。如《藥品法》規定：“食品或藥品在推銷過程中作了言過其實的夸大廣告或虛假表示，分別處以三年以下的勞役或五十萬日元的罰款。”④法國。根據法國《消費法》的規定：“禁止含有錯誤斷言、介紹、標注或者會誤導消費者的廣告，不管其形式怎樣。這些錯誤斷言、介紹和標注含有以下一方面或多方面內容：成分、性能、質量，主要成分的類別、含量、產地，銷售產品的出產日期、廣告提到的服務、使用效果、使用條件、廣告客戶作用的范圍、銷售或服務的目標或方法，生產者、銷售者、經營者、者的認定、品德或資質。”⑤法國對于虛假廣告的定義最為詳細，不僅規范了廣告商，也規范了廣告客戶，從源頭上遏制了虛假廣告的產生。英國。英國是資本主義發展最悠久的國家，虛假廣告監管政策也比較成熟。為了杜絕虛假廣告的出現，英國形成了一整套嚴密的監管制度和監督機構，從藥品虛假廣告到商業推銷，使得每一個環節都有法可依。另外，還要求廣告制作必須對消費者和社會負責，例如有關美容健康等關系到人們身體健康的廣告產品，必須要有科學實驗結果的支持。

【摘要】隨著我國社會發展步伐的不斷加快，我國公益事業蓬勃發展，慈善信托作為我國公益事業的重要內容之一，有必要采取一定措施來促進其有序發展。鑒于此，本文以慈善信托稅收優惠及其監管為切入點，從制度構建角度出發對如何促進慈善信托發展進行了研究，希望能夠通過對慈善信托稅收優惠及監管方案的設計為促進慈善事業穩健發展提供一些參考依據。

【關鍵詞】慈善信托；稅收優惠；監管；制度

一、慈善信托稅收優惠及其監管制度構建的現實意義

當前社會環境下，激發民間慈善的積極性和活力，動用民間力量開展慈善活動，幫助政府完成部分社會治理的內容，是我們公益事業發展的重要內容。據《2019慈善信托發展研究報告》，截至2019年底，全國共備案慈善信托273單，財產規模29.35億元，2019年我國新增慈善信托數量119單，較2018年增長37%，慈善信托在推動我國慈善事業發展中發揮了積極作用。而目前在開展慈善信托相關活動過程中，政府卻是先征稅再運用于慈善的方式，這不利于對民間力量的充分利用。通過設計慈善信托稅收優惠制度、構建其監管制度來推進慈善信托發展，為慈善信托涉稅操作指明方向，具有一定現實意義。

二、設立環節慈善信托稅收優惠制度及其監管保障措施構建

1.對享有稅收優惠慈善信托明確實體條件和具體程序。慈善信托在設立時要想享受稅收優惠政策，相應的實體條件和具體程序是必不可少的，同時相關部門也能在這一環節起到監管的作用。從實體條件角度出發，慈善信托主管機構應當重點考察設立初衷，基于慈善目的進行必要的報酬支付且不高于法律規定金額，同時具備獨立核算的慈善信托專戶，并由主管機構年檢，以上實體條件都符合之后慈善信托才能夠享有稅收優惠；從具體程序角度出發，主要涉及到兩個部門，主管機構對慈善信托設立進行登記、備案可以作為程序上的第一步，而稅務部門在對慈善信托設立符合主管機構的，要重點對其是否享受稅收優惠政策進行二次審批，審批材料應涵蓋登記、備案材料等，而且主管部門和稅務部門還可通過實地走訪、資料分析等多元化方式開展審核監管事宜，為慈善信托在設立環節做好第一道防線。2.應對捐贈票據開具權利范圍進行拓寬。現階段，《慈善法》對慈善信托開具捐贈票據的權利進行了設定，明確規定受托人如為慈善組織則可以開具捐贈票據，但是如果受托人為信托公司就不可以開具捐贈票據，部分慈善信托則采取與慈善組織聯合協作模式開展業務，依托有稅前抵扣資格的慈善組織向委托人開具捐贈票據。這種模式不僅操作復雜性過高，而且在一定程度上也會影響慈善信托設立的積極性。鑒于此，應對開具票據權利范圍進行拓寬，通過稅收政策上的扶持使信托公司取得開具捐贈票據資格，在慈善信托成立后直接由信托公司為委托人開具捐贈票據，2019年底全國正常經營的信托公司數量為68家，在捐贈票據管理上也具備可控性。

三、運作環節慈善信托稅收優惠及其監管制度構建

摘要:近些年，中國一些水產品質量安全事件的出現，暴露出中國在水產品質量安全監管制度方面尚存不足。目前相關的法律制度，不能很好地保證水產品質量安全，主要表現在市場準入制度不健全、追溯制度不完善、召回制度不全面等。相較于國內，國外在水產品質量安全監管制度方面有比較完善的法律體系、系統的標準體系、先進的追溯技術和有效的召回救濟途徑。對完善中國水產品質量安全監管制度有借鑒意義和啟示作用。

關鍵詞:水產品;質量安全;監管

1水產品質量安全監管制度的概念及其特征

1．1水產品質量安全監管制度的概念

“監管”來源于英文“Regulation”，是指某主體基于一定準則對該社會實施監督和管理，使社會良好的運行。廣義上，水產品質量安全監管，指社會公共機構和個人，基于法律和社會規范對水產品安全性進行干預和控制，維護水產品市場秩序的活動。狹義上，水產品安全監管是指政府代表國家作為監管主體主動對水產品的質量安全進行的監督與管理，以促進水產品市場健康發展。本文所指的水產品質量安全的監管是指狹義監管。

1．2水產品質量安全監管制度的特征

水產品具有不同于其它農產品的特征，決定了水產品質量安全監管制度也獨具特征。1．2．1水產品質量安全監管制度具有全面性。水產品多樣化的存在形式和產生原因決定其質量安全監管制度必須具有全面性。水產品質量安全監管制度是從“養殖—餐桌”各個階段進行監管，對于不同的水產品，針對其特點從其誘發質量問題的各種可能性進行規定和監管。1．2．2水產品質量安全監管制度具有先進性。水產品質量問題的隱藏性決定了水產品必須經過專業的技術才能發現其質量問題。先進的標準和檢測技術可以更好地發現市場中流通水產品的質量問題，為監管機構高效地實施監管手段奠定了基礎。1．2．3水產品質量安全監管制度具有嚴格性。水產品作為農產品，其質量安全關系到消費者的切身利益。其重要性決定了其嚴格性，水產品質量安全監管制度的嚴格性，能夠起到很好的懲罰作用和震懾作用，嚴格的水產品質量安全監管制度是其質量安全的堅強后盾。