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摘要

隨著食品經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的迅速發(fā)展，民眾對(duì)食品的需求及健康的重視愈發(fā)的強(qiáng)烈，然而由于食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)透明度不高，加之近年來(lái)不斷曝光的食品安全事故，導(dǎo)致民眾對(duì)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)產(chǎn)生了較大的不信任感。本文試圖通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外食品安全信用體系建設(shè)的比較，為我國(guó)現(xiàn)階段食品安全信用體系的建設(shè)提供一些想法，以期我國(guó)的食品安全工作能得以長(zhǎng)效的發(fā)展。

關(guān)鍵詞

食品安全；信用體系；比較

2014年7月，全球知名洋快餐“麥當(dāng)勞”的供應(yīng)商———上海福喜食品公司被曝光長(zhǎng)期以來(lái)使用過(guò)期劣質(zhì)肉，猶如一塊巨石把我國(guó)食品安全這面早已經(jīng)千瘡百孔的鏡子砸破了。一家本應(yīng)該在行業(yè)里面起到帶頭作用的企業(yè)，被貼上了失信的標(biāo)簽。兩年多的時(shí)間過(guò)去了，企業(yè)早已被吊銷了證照，相關(guān)當(dāng)事人也得到了嚴(yán)厲的處理。然而，凸顯出來(lái)的問(wèn)題真正得到重視了么？為什么有的企業(yè)在國(guó)外能夠老老實(shí)實(shí)守法經(jīng)營(yíng)，到了中國(guó)就任意而為了呢？我們認(rèn)為這是信用的問(wèn)題。無(wú)論是對(duì)政府、民眾還是企業(yè)，完善有效的食品安全信用體系才是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的重要保證。

一、我國(guó)食品安全信用體系建設(shè)現(xiàn)狀

食品安全是最基本的安全，是老百姓最切身的利益。長(zhǎng)久以來(lái)，政府職能部門一直扮演著“救火員”的角色，哪類食品出問(wèn)題就往哪類食品“撲”。殊不知真正的治理應(yīng)該是“防患于未然”，是“無(wú)為而治”，思想上的轉(zhuǎn)變才會(huì)帶來(lái)行動(dòng)上的轉(zhuǎn)變。但是，思想上的轉(zhuǎn)變并不是一朝一夕可以發(fā)生的，食品安全信用體系的建設(shè)尤為重要。信用體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。美國(guó)在1841年建立鄧白氏公司，首開(kāi)企業(yè)、債券信用評(píng)級(jí)的先河，隨后標(biāo)準(zhǔn)普爾公司、穆迪公司、菲奇公司相繼開(kāi)展征信業(yè)務(wù)［1］。與發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)達(dá)百年的信用體系相比，我國(guó)的信用體系建設(shè)還處于逐步發(fā)展的階段。在20世紀(jì)80年代中期，改革開(kāi)放的政策得到了有效的執(zhí)行，然而商業(yè)信用混亂、票據(jù)市場(chǎng)無(wú)序。國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展清理“三角債”的工作通知》，第一次在政府文件中提出了信用問(wèn)題。縱觀我國(guó)以往與信用相關(guān)的政策文件、法律法規(guī)，幾乎都是圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、金融秩序制定的。食品安全作為社會(huì)信用體系的一部分，卻很少有所涉及。食品市場(chǎng)秩序混亂，制假售假等違法行為頻現(xiàn)，其主要原因之一就是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用的嚴(yán)重缺失。2004年，為了貫徹黨的十六大和十六屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)的精神，作為食品安全監(jiān)管職能部門之一的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局制定了《關(guān)于加快食品安全信用體系建設(shè)的若干指導(dǎo)意見(jiàn)》，這一意見(jiàn)成為第一份食品安全領(lǐng)域內(nèi)直接提及信用體系建設(shè)的政府文件。之后的十年，國(guó)務(wù)院、政府職能部門陸續(xù)出臺(tái)了食品安全信用體系建設(shè)方面的法律法規(guī)、規(guī)章制度、指導(dǎo)意見(jiàn)，逐步加強(qiáng)充實(shí)信用體系的建設(shè)。食品安全信用體系建設(shè)不是一蹴而就的事情，應(yīng)該從國(guó)家的層面制定一系列的制度，自上而下的予以執(zhí)行，形成符合中國(guó)特色的食品安全信用體系。

二、國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全信用體系建設(shè)情況

通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)外各國(guó)在食品安全信用體系建設(shè)各不相同，各有側(cè)重點(diǎn)，也各具特色。信用體系建設(shè)的首要環(huán)節(jié)是如何征信，總體可歸納為以下三個(gè)模式：一是以美國(guó)為代表的企業(yè)主導(dǎo)模式，二是以德國(guó)為代表的政府主導(dǎo)模式，三是以日本為代表的第三方主導(dǎo)模式。

（一）美國(guó)食品安全信用體系建設(shè)

我們知道市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最終還是信用經(jīng)濟(jì)，美國(guó)百年以來(lái)的信用體系建設(shè)最開(kāi)始也是出于金融秩序的考慮。在美國(guó)，個(gè)人、企業(yè)的信用是透明的，有為數(shù)眾多的信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為信用信息使用者提供著付費(fèi)服務(wù)。當(dāng)然這些征信公司都必須嚴(yán)格遵守美國(guó)的法律法規(guī)，特別是公眾的隱私、規(guī)范征信等方面。美國(guó)有一套比較完善的信用法律法規(guī)體系來(lái)針對(duì)不同的領(lǐng)域，同時(shí)每一項(xiàng)法律會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所面對(duì)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)修改。在美國(guó)，對(duì)失信的個(gè)人及企業(yè)來(lái)說(shuō)將是非常困難的。失信的企業(yè)，幾乎很難在行業(yè)內(nèi)生存，而個(gè)人則將會(huì)在日常的工作生活中受到極大的制約。因此，無(wú)論是民眾還是企業(yè)都十分重視信用程度。2010年8月，美國(guó)召回5．5億枚污染沙門氏菌的雞蛋。該事件促進(jìn)了國(guó)會(huì)法律委員會(huì)一致同意，必須對(duì)食品安全事件肇事者加大處罰力度，尤其是對(duì)明知故犯的單位務(wù)必實(shí)施嚴(yán)刑峻法的懲罰性賠償制度。美國(guó)懲罰性賠償制度的核心是“查必處、處必嚴(yán)”。美國(guó)食品監(jiān)管部門對(duì)包括生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和上級(jí)母公司等全過(guò)程開(kāi)展全面監(jiān)督檢查，無(wú)論哪一個(gè)環(huán)節(jié)被查出存在食品或添加劑污染、摻假摻雜等失信行為，都列入處罰清單。在處罰程度方面，對(duì)上述違法行為統(tǒng)一按處罰上限從嚴(yán)處理。對(duì)明知故犯的企業(yè)負(fù)責(zé)人，判處最高十年監(jiān)禁和不封頂數(shù)量的罰款。懲罰性賠償制度，加大了失信違法成本，無(wú)時(shí)無(wú)刻地警示著生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位，是美國(guó)食品安全信用體系的基礎(chǔ)保障［2］。

（二）德國(guó)食品安全信用體系建設(shè)

在征信方面，德國(guó)采用了“公共信用登記系統(tǒng)”，主要通過(guò)中央銀行及監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)、個(gè)人建立起全國(guó)的數(shù)據(jù)庫(kù)。當(dāng)然也有少數(shù)民營(yíng)的征信機(jī)構(gòu)，提供部分有關(guān)于個(gè)人的比較簡(jiǎn)單的信用負(fù)面信息，僅起到一些對(duì)政府機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充作用。德國(guó)的信用體系建立于1927年，目前德國(guó)四分之三以上人口的信用記錄都可以查詢。在德國(guó)，信用記錄同樣事關(guān)生存，信用記錄差，大到銀行貸款、小到租房都會(huì)變得極其困難［3］。德國(guó)作為歐盟成員國(guó)，以歐盟食品安全指令為原則和指導(dǎo)。食品安全監(jiān)管原則主要突出以下幾點(diǎn)：企業(yè)主體責(zé)任、食源可追溯、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警。在食品溯源方面德國(guó)走在了前列。以屠宰場(chǎng)分割的牲畜肉塊為例，每一肉塊均標(biāo)有識(shí)別標(biāo)識(shí)，通過(guò)統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)掃描標(biāo)識(shí)，可獲得代表該塊牲畜肉的唯一追溯號(hào)代碼，并且查詢出包括出生地、屠宰場(chǎng)分割號(hào)、生產(chǎn)日期等內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)食品的源頭管理。

（三）日本食品安全信用體系建設(shè)

日本行業(yè)協(xié)會(huì)體系發(fā)達(dá)，在日本經(jīng)濟(jì)中有舉足輕重的地位，因此日本采用獨(dú)一無(wú)二的以第三方為主導(dǎo)（即會(huì)員制）的征信模式。目前，日本三家征信機(jī)構(gòu)巨頭均是由協(xié)會(huì)組織成立，機(jī)構(gòu)采用會(huì)員制，定期要求會(huì)員報(bào)送相關(guān)信息至征信中心，再由征信機(jī)構(gòu)匯總核對(duì)后，向機(jī)構(gòu)的會(huì)員單位之間共享信息。日本信用體系的基礎(chǔ)源自于從幼兒園到大學(xué)的誠(chéng)信教育，從小養(yǎng)成的習(xí)慣讓個(gè)人都極為重視個(gè)人的信用。日本在食品安全管理制度方面最值得稱道的是通過(guò)立法來(lái)防止食品污染。于2006年5月開(kāi)始正式實(shí)施的《食品殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品肯定列表制度》，將世界常用700余種農(nóng)業(yè)化學(xué)品根據(jù)毒理學(xué)研究的毒性結(jié)果，嚴(yán)格區(qū)分為豁免類、禁用類、限定類三種類別。相較以往的進(jìn)口檢驗(yàn)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)形式，該“肯定列表制度”以立法的形式推出，顯得更為系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)［4］。

三、國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全信用體系建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示

從國(guó)外食品安全信用體系的特點(diǎn)來(lái)看，這些國(guó)家具有法制機(jī)制完善、公眾參與度高、社會(huì)積極共治等特征，有以下幾點(diǎn)啟示與借鑒：

（一）完善的信用體系法律制度保障

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在信用體系的建設(shè)過(guò)程中，同樣也是經(jīng)歷了很多困難以后才逐漸的把整個(gè)體系建立了起來(lái)。美國(guó)的信用建設(shè)最發(fā)達(dá)也最全面，所用產(chǎn)品都是信用產(chǎn)品（包括食品），產(chǎn)品從生產(chǎn)、銷售到消費(fèi)環(huán)節(jié)，都被納入到法律范疇內(nèi)，而法律也對(duì)產(chǎn)品的信用問(wèn)題加以說(shuō)明及制約。德國(guó)和日本也有一套符合自身國(guó)情的信用法律法規(guī)體系。在制定食品相關(guān)法律法規(guī)的時(shí)候，各國(guó)都會(huì)對(duì)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、監(jiān)管部門、消費(fèi)群體的信用情況予以充分考慮。

（二）重視公眾參與信用體系建設(shè)

信用體系建設(shè)不僅僅是政府的工作，應(yīng)該是與所有民眾切身相關(guān)的工作。信用，應(yīng)該是每一個(gè)公民都應(yīng)該具備的優(yōu)秀品德，每一個(gè)公民都是社會(huì)、企業(yè)的組成部分。我國(guó)食品安全問(wèn)題頻發(fā)，添加食品非原料、使用過(guò)期食品、以劣次充好等等情況的發(fā)生，這些難道是機(jī)器自己想到添加的嗎？有的人在信用和利益面前毫不猶豫的選擇了利益，出賣了自己的良心。歸根結(jié)底，說(shuō)明我們國(guó)家的信用體系還處于發(fā)展的階段，民眾在信用方面從小接受的教育還不多，信用缺失對(duì)民眾的影響還不大，因此有的人就肆無(wú)忌憚的揮霍著自己的信用。在這樣的情況下，政府更應(yīng)加強(qiáng)與民眾的溝通，無(wú)論是在食品安全知識(shí)的宣貫上還是信息的透明化，都應(yīng)該讓民眾參與進(jìn)來(lái)。構(gòu)建社會(huì)信用的大環(huán)境，確保食品安全，需要大家共同的努力和關(guān)注。一旦一線的工人們都能夠擦亮眼睛，擁有一顆信用的心，那么食品安全將得到極大的提升。

（三）確立食品企業(yè)的主體責(zé)任

安全的食品是由食品企業(yè)生產(chǎn)出來(lái)的，食品企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任。食品安全的關(guān)鍵在企業(yè)，畢竟企業(yè)作用是內(nèi)因，政府的監(jiān)管只是外因。只有食品行業(yè)的整體素質(zhì)提升了，自覺(jué)承擔(dān)起自己的義務(wù)，政府的監(jiān)管才算有實(shí)質(zhì)性的成效，食品質(zhì)量才會(huì)有保障［5］。德國(guó)食品管理機(jī)制對(duì)安全事故的責(zé)任主體有明確區(qū)分，食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位負(fù)有基礎(chǔ)的首要主體責(zé)任；政府部門的主要責(zé)任是構(gòu)架監(jiān)督和預(yù)警體系，降低事故發(fā)生概率；消費(fèi)者則對(duì)消費(fèi)后的處理過(guò)程負(fù)責(zé)。

四、建議

通過(guò)上述的啟示，筆者提煉出以下幾點(diǎn)建議：

（一）確立食品安全信用體系總體框架

時(shí)代在發(fā)展，社會(huì)在進(jìn)步。以前人們消費(fèi)喜歡往店里跑，現(xiàn)在消費(fèi)喜歡上網(wǎng)跑，習(xí)慣都在發(fā)生著變化。因此，構(gòu)建食品安全信用體系應(yīng)該考慮多元化、多層次。筆者認(rèn)為體系架構(gòu)需要考慮以下幾個(gè)制度建設(shè)：食品安全監(jiān)管制度、食品溯源制度、食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)制度、食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用管理制度以及食品安全獎(jiǎng)懲制度食品安全監(jiān)管制度離不開(kāi)政府、市場(chǎng)、消費(fèi)者的共同努力。食品安全監(jiān)管工作應(yīng)該積極探索、引入第三方監(jiān)管制度，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者的力量，讓市場(chǎng)去管理市場(chǎng)。政府部門只要落實(shí)好獎(jiǎng)懲制度，對(duì)違法企業(yè)不留情，讓違法行為得到最為嚴(yán)厲的懲處，達(dá)到真正的震懾作用就可以了。食品溯源制度應(yīng)建立統(tǒng)一的電子化平臺(tái)，對(duì)一些比較重要的食品原料嚴(yán)格落實(shí)臺(tái)賬制度，做到一物一碼，從消費(fèi)終端到源頭都可以追溯。食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)制度主要是指企業(yè)的自律行為，不能簡(jiǎn)單的追求形式做出承諾就算了。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為很多時(shí)候都是看不到的行為，應(yīng)該提高透明度，做到“明廚亮灶”，讓消費(fèi)者真正看到生產(chǎn)加工的全過(guò)程。食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用管理制度應(yīng)該由信用信息采集、信息評(píng)估、信息公示組成，而信用信息具有可變性，行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、政府職能部門都具有評(píng)估、評(píng)判的權(quán)利（力）。企業(yè)一旦發(fā)生失信行為，那么這家企業(yè)將難以在行業(yè)內(nèi)生存。

（二）完善食品安全信用體系征信機(jī)制

當(dāng)前世界征信模式分別以美國(guó)、德國(guó)和日本為代表。我國(guó)食品安全信用體系征信模式的選擇在參考國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須結(jié)合本國(guó)的實(shí)際國(guó)情，創(chuàng)新出與經(jīng)濟(jì)、文化結(jié)構(gòu)相吻合的中國(guó)模式。美國(guó)的企業(yè)主導(dǎo)征信模式基于該國(guó)征信制度的完善及信用在市場(chǎng)交易中的重要作用，但這種模式要求齊備的法律體系支持。而我國(guó)百姓對(duì)信用概念的認(rèn)知和使用還不完全，不具備建立完全市場(chǎng)化信用體系的基礎(chǔ)［6］。而日本以第三方協(xié)會(huì)為主導(dǎo)的制度，同樣與我國(guó)社會(huì)團(tuán)體不發(fā)達(dá)的國(guó)情不相符。相較而言，德國(guó)以政府為主導(dǎo)的公共征信模式更符合我國(guó)高度集權(quán)的政治體制。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)政府表現(xiàn)出了強(qiáng)大的號(hào)召力和行政執(zhí)行力，由具有高效執(zhí)政能力的政府主導(dǎo)構(gòu)建任務(wù)，可以更快更完善得完成體系建設(shè)工作，同時(shí)我們也不能忽略市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。政府在食品安全信用體系構(gòu)建工作中，要同時(shí)做好建設(shè)和協(xié)調(diào)維護(hù)的職責(zé)，本著“政府推進(jìn)、企業(yè)主體、協(xié)會(huì)指導(dǎo)、信用服務(wù)、公眾參與”的原則進(jìn)行，既不能完全采取市場(chǎng)化的模式，也不能完全采取政府主導(dǎo)的模式。在信用體系建立之初，應(yīng)該由政府以較低的成本盡快建立起信用評(píng)估、信息整合、失信懲罰等機(jī)制。同時(shí)組織、號(hào)召信用中介、協(xié)會(huì)等“第三方”機(jī)構(gòu)，發(fā)揮信用評(píng)估、信息共享和社會(huì)監(jiān)督等作用。

（三）推動(dòng)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度

食品安全信用體系的建設(shè)，應(yīng)該做到與時(shí)俱進(jìn)。推動(dòng)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，有助于社會(huì)穩(wěn)定，也有助于彌補(bǔ)在信用體系建設(shè)中可能會(huì)涉及的消費(fèi)者治療、補(bǔ)償部分。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)效仿機(jī)動(dòng)車管理制度，持證企業(yè)需要每年購(gòu)買強(qiáng)制險(xiǎn)，按經(jīng)營(yíng)范圍、產(chǎn)品種類等內(nèi)容核定保險(xiǎn)金額，一年內(nèi)如被監(jiān)管部門處理過(guò)、出現(xiàn)一定數(shù)量的消費(fèi)者投訴、行業(yè)內(nèi)被予以告誡等情況的，第二年保費(fèi)金額按比例提高。

（四）落實(shí)食品安全“黑名單”制度

2016年4月1日，《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》正式施行。結(jié)合2014年起施行的《企業(yè)信息公示暫行條例》，對(duì)失信企業(yè)實(shí)施信用約束、懲戒措施形成了立體化、全方位的法律法規(guī)體系。同時(shí)，發(fā)改委、工商總局等38部門共同簽署的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》中也規(guī)定了多達(dá)18項(xiàng)的懲戒措施。一旦“黑名單”制度得到強(qiáng)有力的貫徹，那么對(duì)列入名單的失信企業(yè)，將真正實(shí)現(xiàn)“一處違法，處處受限”的目的。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)食品安全信用體系建設(shè)，是一項(xiàng)逐步發(fā)展完善的工作，體系建設(shè)沒(méi)有捷徑可走，唯有真正符合我國(guó)國(guó)情的政策才能得到突破及理解。食品安全不僅僅是法律的問(wèn)題，更是信用的問(wèn)題。做好食品安全信用體系的建設(shè)，對(duì)整個(gè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行業(yè)的發(fā)展及民眾的健康安全都是最好也是最重要的保障。

作者：楊宇 孫中權(quán) 單位：上海市靜安區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局

參考文獻(xiàn)

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［2］孫中權(quán)．餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品安全信用體系建設(shè)的研究———以上海市J區(qū)為例［D］．上海：華東師范大學(xué)，2015：33－57．

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