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1．食品安全強制投保機構(gòu)概念界定。
食品安全強制投保機構(gòu)是指依照法律規(guī)定，具有行政權(quán)力，有權(quán)強制投保義務(wù)主體依法投保食強險完成投保義務(wù)的行政機構(gòu)。強制保險中，應(yīng)當(dāng)通過政府的行政力量來強制每一個負(fù)有投保義務(wù)的主體都來投保，從而實現(xiàn)強制保險的強制性。強制投保機構(gòu)對食強險履行一定的管理職能，監(jiān)管投保義務(wù)主體完成投保的義務(wù)。強制投保機構(gòu)的作用就是通過一定的措施，及時發(fā)現(xiàn)漏保的主體，使應(yīng)投保而未投保的食品經(jīng)營者完成投保義務(wù)，從而實現(xiàn)食品安全強制投保。
2．食品安全強制投保機構(gòu)的特征。
(1)食品安全強制投保機構(gòu)具有法定性。
食強險是強制保險的一種，強制保險的基本特征為法定性，食強險的強制投保機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)由法律來規(guī)定。另外，強制投保機構(gòu)的“強制”權(quán)是行政權(quán)，行政權(quán)只有在法律明確規(guī)定下才可以行使。因此，強制投保機構(gòu)的確定，必須通過立法的形式予以確定，法定性是強制投保機構(gòu)的首先特征。
(2)食品安全強制投保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是有權(quán)采取強制措施的行政機關(guān)。
為了使投保義務(wù)主體完成投保義務(wù)，食品安全強制保險機構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)采取一定的懲罰性措施，比如限制其進入市場、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等，從而使投保義務(wù)主體不得不進行投保。強制投保機構(gòu)采取的行為對投保義務(wù)主體具有一定的干預(yù)性，該干預(yù)性是國家權(quán)力的體現(xiàn)，可見強制投保機構(gòu)應(yīng)該是政府部門，而不是社會組織或者其他商業(yè)性組織。且我國的強制保險，如交強險、船舶油污責(zé)任險，都是由政府管理部門來負(fù)責(zé)強制投保。有時，為了完成強制投保需要商業(yè)主體的配合，但是商業(yè)主體不能認(rèn)為是強制投保機構(gòu)。因此我國的食品安全強制投保機構(gòu)也應(yīng)由行政機關(guān)擔(dān)任。
(3)食品安全強制投保機構(gòu)應(yīng)具有綜合管理職能。
強制投保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是具有綜合管理職能的機關(guān)，而不是專門的負(fù)責(zé)強制投保的機構(gòu)。食品安全強制投保機構(gòu)也應(yīng)具有綜合管理職能，本文認(rèn)為，建立專門的強制投保機構(gòu)沒有必要，食品安全強制投保的職責(zé)可以由現(xiàn)有的行政機關(guān)承擔(dān)，這部分內(nèi)容將在后文展開論述。
二、食品安全強制投保機構(gòu)的確定及其職責(zé)設(shè)定
1．食品安全強制責(zé)任保險強制投保機構(gòu)的選擇。
(1)應(yīng)否設(shè)立專門的強制投保機構(gòu)?
專門的食品安全強制投保機構(gòu)是指，國家為了實現(xiàn)食強險的強制投保，設(shè)置一個專門強制投保機構(gòu)，這個機構(gòu)只負(fù)責(zé)食強險的強制投保。不同國家和地區(qū)都沒有設(shè)立專門的強制投保機構(gòu)，而是由相應(yīng)的管理部門承擔(dān)強制投保的管理責(zé)任。比如，我國的機動車管理部門負(fù)責(zé)我國的交強險強制投保。但是我國的食品企業(yè)眾多，在執(zhí)法上是否遇到阻礙是一個未知的問題。設(shè)立專門的機構(gòu)需要花費大量的資金，投入大量的人力，需要很高的成本。筆者認(rèn)為，在初期可以由食品企業(yè)的管理機關(guān)承擔(dān)強制投保的職責(zé)，食強險實施一段時間后，再根據(jù)執(zhí)行的情況確定是否建立專門的投保機構(gòu)。如果現(xiàn)有的食品企業(yè)監(jiān)管機關(guān)人力有限，不能較好地強制投保義務(wù)主體完成投保義務(wù)，再考慮建立專門的強制投保機構(gòu)。
(2)食品安全強制投保機構(gòu)的確定。
我國食強險可以借鑒交強險的強制方式，不設(shè)立專門的強制機構(gòu)，而是由保監(jiān)會和食品企業(yè)監(jiān)督管理部門分工合作，分別負(fù)責(zé)強制投保與強制承保。但我國的食品生產(chǎn)經(jīng)營施行行政許可制度，筆者認(rèn)為，不應(yīng)將食品藥品監(jiān)管局設(shè)定為食強險的強制投保機構(gòu)。此外，我國監(jiān)管食品安全衛(wèi)生的部門還有工商管理局、質(zhì)監(jiān)局、衛(wèi)生部門等。在這些監(jiān)管機關(guān)中，工商管理局主要負(fù)責(zé)經(jīng)營秩序的監(jiān)管，比如查處假冒商品，對無證經(jīng)營進行處分等。而其他監(jiān)管機關(guān)主要負(fù)責(zé)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定、重大食品安全事故的調(diào)查、食品安全風(fēng)險的評估等。我國的食品安全監(jiān)管部門眾多，從各個監(jiān)管主體的職能分析來看，筆者認(rèn)為工商行政管理局比較適合承擔(dān)強制投保的職責(zé)。首先，是否投保食強險是屬于經(jīng)營秩序方面的規(guī)定，在工商行政管理局的職責(zé)范圍之內(nèi)，其他監(jiān)管機構(gòu)多是對食品安全本身的問題進行監(jiān)管。其次，工商行政管理局具有吊銷營業(yè)執(zhí)照的權(quán)利，參考臺灣地區(qū)的規(guī)定，對于沒有投保食強險的企業(yè)可以撤銷其營業(yè)執(zhí)照，工商行政管理局具有相應(yīng)的職能。筆者建議，將食強險的強制投保機構(gòu)確定為工商行政管理局。
2．食品安全強制投保機構(gòu)的職責(zé)。
通過比較我國與國外強制保險的實現(xiàn)路徑，可以總結(jié)出強制投保機構(gòu)的職責(zé)包括兩方面:檢查監(jiān)督投保義務(wù)主體是否完成投保義務(wù);通過行政權(quán)力強制其完成投保義務(wù)。由此，食品安全強制投保機構(gòu)的職責(zé)設(shè)定如下。
(1)從市場準(zhǔn)入制度強制投保。
為了更好地建立食強險制度，應(yīng)該從市場準(zhǔn)入就強制投保，將投保食強險作為其進入市場的資格。理想的狀態(tài)是，對于新設(shè)立的食品生產(chǎn)、餐飲經(jīng)營企業(yè)，如果沒有投保食品安全強制責(zé)任保險，就不予頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，不給予其經(jīng)營資格。對于經(jīng)營設(shè)立的企業(yè)，如果沒有投保食強險的，取消其經(jīng)營資格。但是仔細(xì)斟酌一下，沒有設(shè)立的企業(yè)不具有企業(yè)資格，也不具有投保的資格，這種以投保作為其設(shè)立條件的方式不具有可行性。市場準(zhǔn)入制度可以適用于進口食品商，對于沒有投保的進口食品限制其進入中國市場。而對于新設(shè)立的企業(yè)，只能夠要求其在設(shè)立后一定日期內(nèi)投保。
(2)建立有效的強制投保檢查機制。
強制投保機構(gòu)在強制之前，必須要做的工作是發(fā)現(xiàn)漏保的食品企業(yè)。如何發(fā)現(xiàn)漏保的企業(yè)，就需要建立有效的漏保檢查機制。工商行政管理部門作為強制投保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立登記備案制度。投保義務(wù)主體在訂立保險合同之后，應(yīng)當(dāng)向強制投保機構(gòu)備案保險合同的有效期。強制投保機構(gòu)應(yīng)有專門負(fù)責(zé)審核保險合同期限的人員，將保險合同期限錄入計算機，采取一定的計算機技術(shù)，及時發(fā)現(xiàn)已經(jīng)到期的保險合同，通知被保險人續(xù)保。通過這樣的方式，可以以較低的成本而又能有效地監(jiān)督被保險人是否履行投保的義務(wù)。
(3)食品安全強制投保機構(gòu)負(fù)有及時通知的義務(wù)。
在發(fā)現(xiàn)漏保的企業(yè)時，強制投保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時通知投保義務(wù)主體，給予其一定的時間去投保。工商行政管理部作為食品安全強制投保機構(gòu)應(yīng)履行督促的職責(zé)，督促投保義務(wù)主體及時完成投保義務(wù)。
(4)食品安全強制投保機構(gòu)應(yīng)采取懲罰措施。
強制投保機構(gòu)應(yīng)對在一定期限內(nèi)沒有投保的義務(wù)主體采取一定的懲罰措施，從而強制其投保。在通知之后，投保義務(wù)人在規(guī)定的期限內(nèi)依然沒有投保的，強制投保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其進行罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N其營業(yè)執(zhí)照。通過行政處罰的方式強制其投保。還可以借鑒臺灣地區(qū)的規(guī)定，對吊銷營業(yè)執(zhí)照的，一年之內(nèi)不得再重新注冊食品經(jīng)營企業(yè)。
三、食品安全強制投保機構(gòu)的意義
1．食品安全強制投保機構(gòu)的確立是食強險法律制度的基礎(chǔ)。
食品安全責(zé)任保險是責(zé)任保險的一種。責(zé)任保險是指以被保險人對第三人應(yīng)付的賠償責(zé)任為保險標(biāo)的的險種。有學(xué)者認(rèn)為，食品安全責(zé)任是指以各類食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者和銷售者等因食品存在瑕疵、缺陷而導(dǎo)致消費者在消費過程造成人身損害、財產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的責(zé)任保險險種。所謂強制保險，是指依據(jù)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定，具有投保義務(wù)的主體必須完成投保義務(wù)，相應(yīng)的承包人也必須依法承保的一種法律制度。由此，食品安全強制責(zé)任保險的概念可以定義為，依據(jù)法律(或者行政法規(guī))的規(guī)定，投保義務(wù)主體必須依法投保食強險，特定的保險人必須開辦相應(yīng)的食強險業(yè)務(wù)的一種法律制度。食強險區(qū)別于一般責(zé)任保險的根本特征在于，食強險具有強制性。在食強險的制度設(shè)計上，如何實現(xiàn)食強險的強制性是首先需要考慮的問題。由上文可知，食強險的強制性正是通過強制投保機構(gòu)實現(xiàn)的。沒有強制投保機構(gòu)，投保人則可以任意地選擇投保或者不投保，食強險制度也沒有真正的建立。由此，強制投保機構(gòu)是食強險法律制度的基礎(chǔ)。
2．食品安全強制投保機構(gòu)關(guān)系到食強險社會功能的實現(xiàn)。
食強險制度的建立，旨在通過強制保險分散被保險人的法律風(fēng)險，維護受害人的權(quán)益，為解決社會矛盾提供有效的途徑，從而發(fā)揮保險的社會管理功能。但是，被保險人的風(fēng)險分散，受害人獲得保險賠償金都以被保險人投保食強險為前提，如果被保險人沒有投保食強險，受害人無論遭受怎樣的損害，都無法獲得保險金，被保險人也無法規(guī)避風(fēng)險。食強險的社會管理功能也無法實現(xiàn)，從而食強險制度就會失去意義。
3．食品安全強制投保機構(gòu)的確立具有重大的現(xiàn)實意義。
目前，我國食品安全責(zé)任保險的自覺投保率很低，食品的生產(chǎn)者投保了食品安全責(zé)任保險的，也多是出于出口的需要，食品安全責(zé)任保險的市場需要不高。我國法律規(guī)定食品侵權(quán)的賠償金以補償為原則，懲罰性賠償金也比較低，造成企業(yè)違規(guī)的成本較低，承擔(dān)的損失比較小，企業(yè)購買食品責(zé)任保險的動力不足。企業(yè)投保食品安全強制責(zé)任保險的動力不足，對于建立食強險制度具有一定的阻礙性，而強制投保機構(gòu)可以解決這一問題。強制投保機構(gòu)通過強制作用，使應(yīng)投保的義務(wù)主體完成強制投保義務(wù)，對食強險法律制度的建立具有重大的現(xiàn)實意義。食品安全強制投保機構(gòu)作為食強險法律制度的重要保障，在權(quán)利救濟和風(fēng)險分擔(dān)方面具有獨到的優(yōu)勢，不僅能夠合理分散食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營風(fēng)險，有效減輕其在食品安全事故發(fā)生后受到的沖擊，而且最重要的是能夠切實保障受害第三人獲得及時、充分的賠償，從而能夠在一定程度上緩解社會矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定，發(fā)揮保險的社會管理功能。
四、結(jié)語
食品安全問題關(guān)乎每個人的健康，然而現(xiàn)階段的食品安全問題卻讓人堪憂。食品安全強制投保機構(gòu)的確立，會在很大程度上為保護受害人的利益提供更充分的保障，也能為食品企業(yè)和餐飲經(jīng)營業(yè)降低經(jīng)營風(fēng)險。建立食品安全強制投保機構(gòu)的法律制度，可以發(fā)揮保險的社會管理功能，讓政府走出“最后的賠償人”的角色，對于維護食品安全事故造成的不特定的受害的利益具有積極的意義。
作者：張楠 王雅靜 單位：河北師范大學(xué)法政學(xué)院
