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摘要：文章以太原市“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為例，結(jié)合工作實(shí)際，圍繞“三農(nóng)”工作，突出用地保障，提出通過(guò)統(tǒng)籌空間規(guī)劃、有效盤(pán)活存量、優(yōu)化審批流程、嚴(yán)格耕地保護(hù)、強(qiáng)化用地監(jiān)管等方式創(chuàng)新管理模式，大膽探索土地制度創(chuàng)新，充分利用好、發(fā)揮好農(nóng)村土地的功能作用，全力保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求，助力鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地管理；用地保障；助力鄉(xiāng)村振興

農(nóng)村土地是重要的自然資源和生產(chǎn)要素，有生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大重要功能，具有巨大的市場(chǎng)價(jià)[1]值和發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼耍浞掷貌l(fā)揮好其土地功能和作用，釋放其市場(chǎng)價(jià)值對(duì)鄉(xiāng)村振興顯得尤為重要。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要指示重要講話(huà)精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省、市政策，用好用活土地政策，創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地管理方式，助力鄉(xiāng)村振興。

1基本做法

1）用好用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》精神，鼓勵(lì)引導(dǎo)婁煩縣和陽(yáng)曲縣緊緊抓住政策窗口期，大力推進(jìn)土地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨市域、縣域交易，將節(jié)余指標(biāo)交易收益全部用于脫貧成效鞏固提升和鄉(xiāng)村振興。陽(yáng)曲縣和婁煩縣通過(guò)跨縣域交易增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)1000余畝，所得收益為鄉(xiāng)村振興提供了有力的資金支持。2）土地整治建設(shè)項(xiàng)目資金助力鄉(xiāng)村振興近年來(lái)，太原市在土地整治項(xiàng)目的安排和資金統(tǒng)籌方面進(jìn)一步向陽(yáng)曲縣和婁煩縣傾斜，通過(guò)土地整治，在提高耕地質(zhì)量的同時(shí)，增加產(chǎn)出和農(nóng)民收入。其中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)加大投向婁煩縣和陽(yáng)曲縣的力度，收購(gòu)?qiáng)錈┛h等轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)充耕地指標(biāo)3370畝，下達(dá)指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓費(fèi)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金進(jìn)一步助力鄉(xiāng)村振興。3）加大對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的支持力度在農(nóng)用地報(bào)批過(guò)程中，對(duì)列入國(guó)家、省、市重點(diǎn)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，做到了隨報(bào)隨用、應(yīng)保盡保。對(duì)陽(yáng)曲縣、婁煩縣等申報(bào)的用地申請(qǐng)做到了應(yīng)保盡保，確保鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的用地需求。

2面臨的困難和不足

2.1鄉(xiāng)村規(guī)劃缺位且急需覆蓋

符合規(guī)劃和用途管制是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前提。山西省目前市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃尚未全部編制完成，鄉(xiāng)村規(guī)劃大部分尚未完全覆蓋，即使有些原先已編制村莊規(guī)劃的，布局也不盡合理，甚至無(wú)法滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興的要求。而一些休閑旅游康養(yǎng)等美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，在策劃至落地過(guò)程中存在不同程度的實(shí)際功能需求與鄉(xiāng)村用地規(guī)劃不匹配現(xiàn)象，以及鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)邊界難以突破等問(wèn)題，繼而不可避免地進(jìn)行一系列規(guī)劃調(diào)整工作，以保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地。

2.2地塊零星分布且數(shù)量不多

鄉(xiāng)村存量集體建設(shè)用地大多零星分布在村莊外圍或集中在村莊內(nèi)部的老舊房屋區(qū)域，基礎(chǔ)設(shè)施配套條件較差，而且大多面積相對(duì)較小，無(wú)法獨(dú)立滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目特別是休閑旅游康養(yǎng)項(xiàng)目的建設(shè)需求。

2.3配套政策滯后且支持不足

目前，國(guó)有建設(shè)用地出讓、出租等有較成熟的政策規(guī)定和操作流程，相比之下，新的《土地管理法實(shí)施條例》在《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了入市交易規(guī)則。但在入市收益分配、產(chǎn)權(quán)分割、抵押權(quán)益實(shí)現(xiàn)等方面，都有待于進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)配套政策予以明確。

3土地制度創(chuàng)新建議

為充分利用好、發(fā)揮好農(nóng)村土地的功能作用，圍繞“三農(nóng)”工作，建議從以下六方面，突出制度創(chuàng)新，健全完善機(jī)制，保障發(fā)展用地合理需求，助力鄉(xiāng)村振興。

3.1統(tǒng)籌空間規(guī)劃，合理用地布局

3.1.1科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃。按照國(guó)家、省、市統(tǒng)一部署，加快完成市、縣、鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村民生活、生態(tài)建設(shè)，編制村莊規(guī)劃，引導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)村莊、產(chǎn)業(yè)的合理布局，促進(jìn)土地的合理利用、有效利用。在村莊規(guī)劃編制中，要?jiǎng)?chuàng)新方式方法，尊重村民主體地位，加強(qiáng)規(guī)劃公眾參與，激發(fā)村民參與村莊規(guī)劃編制和實(shí)施的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，特別要聽(tīng)取一些有威望、有見(jiàn)解、對(duì)村莊情況了解的村中老人的意見(jiàn)建議。3.1.2加強(qiáng)用地計(jì)劃支持在規(guī)劃中，可以以一個(gè)或相鄰幾個(gè)行政村為單位，在建設(shè)用地總量不增加和永久基本農(nóng)田布局不突破的前提下，因地制宜，重新全面規(guī)劃建設(shè)用地優(yōu)化布局調(diào)整，預(yù)留適當(dāng)比例的建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)，專(zhuān)項(xiàng)用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)。在年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的安排和使用中可適當(dāng)向鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目?jī)A斜。3.1.3統(tǒng)籌保障計(jì)劃指標(biāo)。為了滿(mǎn)足農(nóng)民合理的建房需求和以改善農(nóng)村人居環(huán)境條件進(jìn)行的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自然資源部門(mén)每年可在預(yù)支新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)中，安排不低于10%的比例指標(biāo)支持鄉(xiāng)村發(fā)展，其中一部分也可用于支持農(nóng)產(chǎn)品加工、產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)、物流等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.2有效盤(pán)活存量，促進(jìn)節(jié)約集約

3.2.1盤(pán)活低效存量用地。支持以縣（市、區(qū)）為單位，開(kāi)展農(nóng)村低效廢棄地清理與利用，以落實(shí)“山水林田湖草是生命共同體”的要求，開(kāi)展全域綜合整治，通過(guò)美好空間環(huán)境的營(yíng)造促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化復(fù)興、生態(tài)改善和村莊治理，提升村民的獲得感和幸福感，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)[2]鄉(xiāng)村振興，騰挪空間重點(diǎn)用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。3.2.2獎(jiǎng)勵(lì)盤(pán)活存量用地。發(fā)展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)時(shí)，對(duì)利用存量農(nóng)村建設(shè)用地的，可規(guī)定在5年過(guò)渡期內(nèi)享受按原用地性質(zhì)管理的優(yōu)惠政策。在新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)安排時(shí)，對(duì)于節(jié)約集約用地成效顯著的項(xiàng)目或市、縣，可給予一定比例或數(shù)量的獎(jiǎng)勵(lì)。3.2.3支持節(jié)余指標(biāo)交易在原貧困縣實(shí)施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，在拆舊區(qū)復(fù)墾抵頂建新區(qū)占用耕地后形成的節(jié)余掛鉤指標(biāo)，可允許一定時(shí)期在省域內(nèi)進(jìn)行易地交易。進(jìn)一步健全完善省土地指標(biāo)交易規(guī)則，促使掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易的公開(kāi)透明。通過(guò)節(jié)余指標(biāo)交易產(chǎn)生的收益，從資金上進(jìn)一步服務(wù)支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

3.3優(yōu)化審批流程，提升審批實(shí)效

3.3.1壓減審批事項(xiàng)。對(duì)于不占用基本農(nóng)田、符合生態(tài)保護(hù)政策要求，不破壞歷史風(fēng)貌、不影響環(huán)境安全的項(xiàng)目，在符合新的國(guó)土空間規(guī)劃并預(yù)留有建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，可暫不做土地利用總體規(guī)劃調(diào)整，按規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等用地審批手續(xù)。3.3.2合并審批事項(xiàng)在辦理供地手續(xù)時(shí)，經(jīng)營(yíng)性用地依法以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)出讓方式供應(yīng)土地，在簽訂土地出讓合同后，可將《建設(shè)用地批準(zhǔn)批準(zhǔn)書(shū)》與《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的核發(fā)合并、同步辦理。3.3.3優(yōu)化審批事項(xiàng)。對(duì)于使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤易地交易節(jié)余指標(biāo)的項(xiàng)目，制定政策，優(yōu)化建新區(qū)掛鉤方案編制和報(bào)批流程，壓減審批內(nèi)容，提高審批時(shí)效。

3.4深化制度創(chuàng)新，完善制度體系

3.4.1制定配套政策。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理的有關(guān)規(guī)定，細(xì)化完善配套政策措施，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提供政策支持。3.4.2完善激勵(lì)機(jī)制。健全完善節(jié)約集約用地考核機(jī)制，制定激勵(lì)措施。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，通過(guò)土地整治節(jié)約的建設(shè)用地，可優(yōu)先發(fā)展符合當(dāng)?shù)靥厣彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目用地。3.4.3加大資金支持。落實(shí)好調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)，進(jìn)一步細(xì)化措施任務(wù)，確保中央關(guān)于提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的決策部署落地見(jiàn)效。

3.5嚴(yán)格耕地保護(hù)，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展

3.5.1嚴(yán)格保護(hù)耕地。制定出臺(tái)相關(guān)措施辦法，鼓勵(lì)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展在占用土地時(shí)，能使用未利用土地的不使用建設(shè)用地，能使用建設(shè)用地的不使用農(nóng)用地，能使用其他農(nóng)用地的不使用耕地，能使用一般耕地的不使用永久基本農(nóng)田，切實(shí)做到不占或少占耕地。3.5.2支持優(yōu)先使用。對(duì)于符合國(guó)土空間規(guī)劃和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的直接用于作物種植和畜禽養(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地，在符合耕地保護(hù)等相關(guān)要求下，在用地上支持按要求優(yōu)先使用。3.5.3嚴(yán)禁擅自占用。在支持保障實(shí)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，要強(qiáng)化用地監(jiān)管，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地范圍，嚴(yán)禁擅自擴(kuò)大用地范圍變相搞非農(nóng)建設(shè)。

3.6強(qiáng)化用地監(jiān)管，確保糧食安全

3.6.1嚴(yán)防非農(nóng)化。在支持鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地時(shí)，要落實(shí)好耕地保護(hù)政策，嚴(yán)格落實(shí)耕地用途管制和耕地占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或未按批準(zhǔn)用途，違法違規(guī)占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的，要早發(fā)現(xiàn)早制止，發(fā)現(xiàn)在萌芽，遏制在初始。3.6.2強(qiáng)化用地監(jiān)管。創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，落實(shí)網(wǎng)格化管理，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地的監(jiān)管，防止出現(xiàn)借鄉(xiāng)村振興名義，用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或擅自改變土地用途變相用于商品房等開(kāi)發(fā)建設(shè)。3.6.3動(dòng)態(tài)考核評(píng)估。結(jié)合衛(wèi)片執(zhí)法和年度土地利用現(xiàn)狀變更及國(guó)土空間規(guī)劃一張圖對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管、評(píng)估和考核，對(duì)成效顯著的，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)問(wèn)題突出的，要及時(shí)通報(bào)，限期整改，追究相關(guān)責(zé)任。

4結(jié)語(yǔ)

綜上所述，農(nóng)村土地是重要的自然資源和生產(chǎn)要素，用好用活土地政策，通過(guò)統(tǒng)籌空間規(guī)劃合理用地布局、有效盤(pán)活存量促進(jìn)節(jié)約集約、優(yōu)化審批流程提升審批時(shí)效、嚴(yán)格耕地保護(hù)保障設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展、強(qiáng)化用地監(jiān)管確保糧食安全等方式創(chuàng)新管理模式，不斷完善政策機(jī)制，充分發(fā)揮好農(nóng)村土地作用，全力保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求，助力鄉(xiāng)村振興。

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作者:楊志平 單位:太原市自然資源儲(chǔ)備交易事務(wù)中心