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作者：張正峰 劉靜 耿巧麗 單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系 上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心 山東省東明縣國土資源局

土地整治在我國實施以來取得了巨大成就，在增加耕地面積、提高土地生產(chǎn)能力、降低生產(chǎn)成本、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件方面發(fā)揮了重要作用。但不可否認(rèn)的是，在土地整治實踐中出現(xiàn)了一些不恰當(dāng)?shù)恼畏绞剑瑥亩鴮^(qū)域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響［1－4］。土地整治的生態(tài)安全調(diào)控機制就是通過一系列相互作用、相互聯(lián)系的措施手段對土地整治系統(tǒng)中的外部環(huán)境、技術(shù)、資金、參與者、待整治土地等進(jìn)行調(diào)節(jié)，使其生態(tài)系統(tǒng)功能朝正向的方向發(fā)生演替。

1土地整治中的生態(tài)問題

1．1不恰當(dāng)?shù)耐恋仄秸绞剿鸬纳鷳B(tài)問題土地平整是土地整治中的重要工程措施之一。土地平整由于工程量較大，在此過程中會使用一些大型機械，如推土機、刮平機等，大型機械的使用和機械化的挖填，可能會引起土壤板結(jié)，破壞經(jīng)過長期耕作、施肥、灌溉而熟化的土壤層;另外，由于土地整治項目施工往往處于干旱少雨的季節(jié)，此時潛在的生態(tài)問題就是土壤的面蝕和風(fēng)蝕［5］。

1．2硬化的道路、溝渠設(shè)計方式所引起的生態(tài)問題我國土地整治中大量采用硬化的道路、溝渠，可能引發(fā)較多的生態(tài)問題。一方面，硬化的道路、溝渠將原來完整的生物生境分割成若干個孤立的嵌塊體棲息地，影響到整治區(qū)域中生物的遷移，不利于野生動物的棲息和繁衍，從而導(dǎo)致生物多樣性的降低;另一方面，土地整治中為提高水資源利用效率，往往將溝渠設(shè)計成渠身筆直、渠底平坦的樣式，這種樣式容易使溝渠中具有涵養(yǎng)生物的水流失，從而使得魚類、青蛙等水生生物難以寄養(yǎng)和生存。

1．3不合理的地類合并所引起的生態(tài)問題我國土地整治的目標(biāo)之一是增加耕地面積［6－8］，然而，為多增加耕地而采取的不合理的地類合并轉(zhuǎn)換也可能引發(fā)生態(tài)問題。首先，土地整治中為增加耕地面積，往往對原有河溝進(jìn)行裁彎取直，從而改變河溝的自然狀態(tài)，使河流流速、流量發(fā)生變化，不利于水生生物棲息和繁衍;其次，許多地方在土地整治項目區(qū)域中，進(jìn)行了大面積的填埋河溝和坑塘，不僅損害了生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值，還會減少區(qū)域內(nèi)的水面率，減弱滯蓄能力;第三，土地整治中為增加耕地面積，將整治區(qū)域中的荒草地、其他未利用地和零星閑散地開發(fā)整理為耕地，這也導(dǎo)致了原生、次生自然植被及人工植被的面積減少和退化。

1．4過多人為干擾所引起的生態(tài)問題土地整治過程中，鋪筑硬化路面、修建硬化溝渠以及河道的取直等行為在很大程度上影響了景觀的連通性以及斑塊間物種和能量的交流，景觀自然性大大降低;另外，土地整治后整治區(qū)域中耕地數(shù)量的增加，未利用地以及零星林地、草地等景觀類型的減少，會降低景觀的異質(zhì)性。景觀的異質(zhì)性越低，則景觀功能越弱，也就更容易遭到破壞;同時，土地整治后，由于土地利用集約度的提高，也在一定程度上會增加化肥和農(nóng)藥的使用量，從而對整治區(qū)域及其周邊地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響。

2土地整治生態(tài)安全調(diào)控機制的分類

2．1按調(diào)控機制時間維度進(jìn)行的分類按照調(diào)控發(fā)生的時間順序，從時間維度出發(fā)，將土地整治生態(tài)安全調(diào)控分為前饋調(diào)控、過程調(diào)控以及后饋調(diào)控。

2．1．1前饋調(diào)控前饋調(diào)控是指在土地整治項目可行性研究、項目設(shè)計以及立項審查階段即對未來可能產(chǎn)生的生態(tài)問題進(jìn)行預(yù)測，屬于超前的主動調(diào)控。前饋調(diào)控主要通過做好土地整治生態(tài)影響預(yù)評價，確定該項目對生態(tài)安全的影響并設(shè)計相應(yīng)的預(yù)防措施或者減緩措施。譬如規(guī)劃設(shè)計中盡量少采用硬化路面以避免對動植物群落造成的空間分割乃至種群滅失。

2．1．2過程調(diào)控過程調(diào)控是指在土地整治項目施工過程中的調(diào)控。在土地整治項目實施的過程中，要加強對項目的監(jiān)督管理，將前饋調(diào)控中指定的生態(tài)安全預(yù)防措施以及生態(tài)影響減緩措施進(jìn)行落實。譬如在項目施工中要盡量避免對土壤的墾殖層造成破壞，在修建渠道的過程中盡量避免土方壓占對渠道兩側(cè)生境的負(fù)面影響，同時避免有生態(tài)功能的坑塘被填埋。

2．1．3后饋調(diào)控后饋調(diào)控主要是指在土地整治項目完成后，建立起新的生態(tài)系統(tǒng)過程中的調(diào)控。土地整治項目完成后，在新的土地利用過程中，針對出現(xiàn)的生態(tài)問題，進(jìn)行人為的補救調(diào)控。譬如針對項目施工工程引起的生態(tài)景觀破壞問題，采取調(diào)控措施進(jìn)行生態(tài)景觀的恢復(fù)或重塑。

2．2按調(diào)控機制構(gòu)成維度進(jìn)行的分類按照土地整治調(diào)控機制的構(gòu)成維度分為技術(shù)調(diào)控機制、經(jīng)濟調(diào)控機制、行政調(diào)控機制和社會調(diào)控機制。

2．2．1技術(shù)調(diào)控機制土地整治的生態(tài)安全技術(shù)調(diào)控機制為土地整治生態(tài)安全提供技術(shù)支撐。通過科學(xué)合理的土地整治規(guī)劃技術(shù)，選定土地整治的重點區(qū)域以及重點項目;通過規(guī)劃的生態(tài)影響評價技術(shù)預(yù)測土地整治可能產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險，并制定相應(yīng)的減緩措施;通過提高土地整治項目生態(tài)化設(shè)計水平，對田水路林進(jìn)行生態(tài)化設(shè)計，進(jìn)行生態(tài)保育型的土地整治等。

2．2．2行政調(diào)控機制土地整治項目本身具有公益性的特點，這就要求行政調(diào)控的介入。行政調(diào)控機制主要包括土地整理法律法規(guī)體系的完善、土地整理的綜合決策機制的建立以及土地整理項目實施過程監(jiān)管的加強。

2．2．3經(jīng)濟調(diào)控機制土地整治中充分利用經(jīng)濟杠桿可以更好地保護(hù)生態(tài)。首先，可以建立項目資金管理與生態(tài)效益評價相掛鉤的機制，加大對生態(tài)化設(shè)計項目的資金投入;其次可以建立土地整治的生態(tài)經(jīng)濟補償機制。

2．2．4社會調(diào)控機制土地整治是一個多目標(biāo)的系統(tǒng)工程，需要社會調(diào)控機制來維持正常的社會秩序，解決土地整治過程中產(chǎn)生的社會矛盾。土地整治的社會調(diào)控機制主要包括開展可持續(xù)的土地整治以及建立土地整治的公眾參與機制。

3土地整治生態(tài)安全的技術(shù)調(diào)控機制

3．1土地整治規(guī)劃技術(shù)調(diào)控機制建立科學(xué)的土地整治規(guī)劃技術(shù)，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦以及資源限制條件合理選址，建立項目選址指標(biāo)篩選和多目標(biāo)優(yōu)化決策技術(shù)。調(diào)整完善規(guī)劃目標(biāo)，不僅要重視補充耕地的目標(biāo)，同時也要注重提高土地生產(chǎn)力以及改善生態(tài)環(huán)境;科學(xué)估算土地整治潛力，不僅要測算出其補充耕地的潛力，還應(yīng)估算土地整治提高土地產(chǎn)能和改善生態(tài)環(huán)境的潛力;加強規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查評價分析，要在全面摸清土地利用的自然、社會、經(jīng)濟條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況有重點地開展耕地后備資源適宜性、土地整治生態(tài)環(huán)境影響等的評價分析，為規(guī)劃方案的編制提供基礎(chǔ)依據(jù)。進(jìn)行合理的土地整治分區(qū)，在全國范圍內(nèi)根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及資源稟賦進(jìn)行合理的區(qū)域劃分，提高資源的配置效率，對生態(tài)脆弱區(qū)的土地整治要謹(jǐn)慎，以避免對生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面的影響。科學(xué)合理布局重點項目，建立起針對我國不同土地利用功能區(qū)的土地整治項目選址判別指南。選址過程尤其要注意對于我國自然保護(hù)區(qū)或者是西部生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)的項目安排。#p#分頁標(biāo)題#e#

3．2土地整治規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價技術(shù)調(diào)控機制土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價是一種在規(guī)劃層次協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的決策手段與規(guī)劃手段，屬戰(zhàn)略環(huán)境評價范疇。我國開展的第一輪土地整治規(guī)劃的主要目的是為“耕地占補平衡”服務(wù)，在一定程度上忽略了土地整治可能對生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響。因此應(yīng)逐步建立土地整治規(guī)劃的環(huán)境管理體制，第一步就是要建立針對土地整治規(guī)劃進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價的規(guī)范;第二步就是要構(gòu)建一個科學(xué)合理的土地整治規(guī)劃生態(tài)環(huán)境影響評價程序;第三步是采用相應(yīng)的政策以及手段對土地整治規(guī)劃進(jìn)行有效的環(huán)境管理。

3．3生態(tài)化的土地整治項目設(shè)計技術(shù)調(diào)控機制土地整治過程是對現(xiàn)有土地利用格局的改變，不適當(dāng)?shù)恼喂こ檀胧ν寥佬誀睢⑸锒鄻有浴⑸鷳B(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，必須重視土地整治項目的生態(tài)化設(shè)計，進(jìn)行生態(tài)保育型土地整治。對于土地平整工程，可對表土進(jìn)行剝離，并收集貯存于整治場地附近保護(hù)場地內(nèi)，當(dāng)平整過程結(jié)束后，再將存放的耕作土層進(jìn)行回填，在回填過程中，要注意保持原有土壤剖面的有機組合和整體性。對于道路工程，必須硬化的路面可以通過路基打孔的方式為生物提供遷徙的通道。田間路和生產(chǎn)道主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且其數(shù)量較大，基本都穿越農(nóng)田，對農(nóng)田系統(tǒng)的影響較大，因此這類道路的生態(tài)化設(shè)計可采用泥結(jié)碎石路面，同時輔以耐壓草皮，可以為野生動植物提供棲息場所，促進(jìn)物種多樣性。對于農(nóng)田水利工程，生態(tài)化溝渠設(shè)計應(yīng)盡可能保留河道原有的自然風(fēng)貌，避免一味的裁彎取直。生態(tài)化設(shè)計還應(yīng)保留一定數(shù)量和面積的溝塘和低洼地，保留部分野生動植物良好的棲息地和生存繁衍的空間。渠道邊坡可以設(shè)計為緩坡，以減少水位高低變化所帶來的生態(tài)沖擊，在情況允許的條件下以復(fù)式斷面在溝渠鋪設(shè)彎曲的小渠道，以保持低水位時的流量，提供低水位時動植物的棲息場所。

3．4土地整治項目后評價技術(shù)調(diào)控機制在我國土地整治項目管理中，比較重視項目前評價即項目可行性分析和規(guī)劃設(shè)計，并有相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。但在土地整治的實踐過程中，還沒有開展土地整治項目后評價尤其是對土地整治生態(tài)環(huán)境效益的后評價。這主要是因為我國的土地整治還處在初級發(fā)展時期，土地整治績效評價的體系沒有完全建立。在土地整治項目后評價中，必須重視生態(tài)環(huán)境效益的評價，實事求是地說明項目的實施對生態(tài)環(huán)境造成的影響，這種影響不僅包括正面效應(yīng)，還應(yīng)包括負(fù)面效應(yīng)。評價結(jié)果的反饋及其反饋的好壞是后評價能否達(dá)到其最終目的的關(guān)鍵之一。所以反饋機制的構(gòu)建要注重以下幾點:首先，要建立和健全投資管理的法規(guī)，從法律、制度和程序上形成體系，建立必要的執(zhí)行和管理機構(gòu);其次，要建立項目管理的信息數(shù)據(jù)庫，從項目篩選、立項、實施、竣工到營運全過程進(jìn)行監(jiān)測管理;第三，要培訓(xùn)和發(fā)展后評價的隊伍，在實踐中不斷發(fā)展和完善后評價的理論和方法，不斷提高后評價的質(zhì)量。

4土地整治生態(tài)安全的行政調(diào)控機制

4．1土地整治法律的調(diào)控機制目前我國土地整治并沒有專門的法律。1999年實施的《土地管理法》的第四十一條給出了原則性的規(guī)定“國家鼓勵土地整理”。近些年來，國土資源部針對土地整治中出現(xiàn)的權(quán)屬問題、資金管理問題、項目管理問題等出臺了相應(yīng)的政策。雖然土地整治立法工作日益得到重視和加強，但是其仍存在較大的缺陷和不足，尤其缺乏專門針對土地整治生態(tài)安全的政策，因此急需建立起完整的土地整治法律法規(guī)體系。國外土地整治的發(fā)展，也經(jīng)歷了一個配套法律逐步完善的過程。以聯(lián)邦德國為例，1953年，聯(lián)邦德國頒布了第一部《土地整治法》，但由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變、鄉(xiāng)村農(nóng)民數(shù)量的減少以及土地整理目標(biāo)的調(diào)整，1976年聯(lián)邦德國修改了《土地整治法》［9］。另外，國外的其余一些國家，例如奧地利、荷蘭、瑞典、比利時等在20世紀(jì)70年代都修正了土地整理法律，而法國、波蘭、匈牙利則是在20世紀(jì)80年代修正了相關(guān)法律。

4．2土地整治項目實施的監(jiān)管調(diào)控機制及時有效的監(jiān)管是保障土地整治質(zhì)量的一個重要環(huán)節(jié)。根據(jù)目前基層人員的配置和現(xiàn)實情況，應(yīng)該成立以土地管理部門為主，水利部門、林業(yè)部門、交通部門、財政部門和農(nóng)戶代表共同參與的土地整治項目工作聯(lián)合辦公室，承擔(dān)起監(jiān)管者的責(zé)任。讓相關(guān)職能部門參與進(jìn)來，有利于彌補土地部門技術(shù)力量和人員的不足，確保資金使用的安全性，保證項目的施工質(zhì)量，都有現(xiàn)實意義。在項目施工過程中，尤其要注意監(jiān)管。如為了減少機械施工平整土地對耕作層土壤的破壞，規(guī)劃設(shè)計要求對表土進(jìn)行剝離、貯存和回填。這個過程，如果不進(jìn)行有效的監(jiān)督，很難在后期察看其效果。還有，比如水泥的應(yīng)用，不能把大田到處作為攪拌混凝土的場所，以避免建筑垃圾對土地造成難以修復(fù)的影響。

5土地整治生態(tài)安全的經(jīng)濟調(diào)控機制

5．1土地整治資金管理與生態(tài)環(huán)境效益評價相掛鉤的調(diào)控機制建立土地整治項目資金管理與生態(tài)環(huán)境效益評價結(jié)果相掛鉤的機制，就是要將項目資金投入向具有良好生態(tài)環(huán)境效益的整治項目傾斜。同時對于采用生態(tài)化田水路林設(shè)計的土地整治項目，應(yīng)積極給予資金的支持。

5．2土地整治的生態(tài)經(jīng)濟補償調(diào)控機制生態(tài)經(jīng)濟補償是實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)囊环N重要方法。為保證土地整治的生態(tài)安全，應(yīng)建立起土地整治的生態(tài)補償調(diào)控機制，根據(jù)外部不經(jīng)濟性，對土地整治的外部經(jīng)濟效益進(jìn)行核算，然后進(jìn)行土地整治的生態(tài)經(jīng)濟補償。對于不能進(jìn)行有效的生態(tài)補償?shù)捻椖靠梢钥紤]從土地整治資金中扣除一部分進(jìn)行專門的生態(tài)建設(shè)。

6土地整治生態(tài)安全的社會調(diào)控機制

土地整治生態(tài)安全的社會調(diào)控機制主要是構(gòu)建土地整治的公眾參與調(diào)控機制。公眾參與土地整治的目的是為了保護(hù)、尊重公眾利益和有效限制行政部門過多的權(quán)力，從而體現(xiàn)土地整治決策的合理與公正。公眾參與土地整治項目，可直接了解土地整治各方面的情況，通過公眾參與提出意見，在土地整治運作中起到彌補單純技術(shù)研究的不足，使項目設(shè)計更加科學(xué)，措施更為得力;一旦項目實施，也會因為有公眾、特別是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的直接參與而更加順利。國外幾個國家在土地整治過程中特別重視公眾的參與，認(rèn)為公眾的積極參與和廣泛支持是土地整治目標(biāo)能夠最終得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。例如，聯(lián)邦德國土地整治過程的公眾參與就具有參與群體廣、貫穿土地整治活動的全過程以及具有法律保障的特點。但目前在我國的土地整治運作中公眾參與的程度極低，許多整治區(qū)域中的農(nóng)戶對土地整治的目的、方向、土地整治的方案、整理后的權(quán)屬調(diào)整方案等都沒有詳盡地了解。我國要完善土地整治過程中的公眾參與，首先要確定公眾參與的主體，對于土地整治而言，公眾參與的主體應(yīng)當(dāng)包括整治區(qū)域中的農(nóng)戶以及與土地整治有關(guān)的農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水務(wù)部門。其次，要實現(xiàn)參與式的土地整治項目規(guī)劃設(shè)計。就是讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與到設(shè)計環(huán)節(jié)中來，讓設(shè)計人員將農(nóng)戶的意愿用工程語言的方法表達(dá)出來，使設(shè)計盡可能地符合實際生產(chǎn)需求，提高土地整治項目的設(shè)計質(zhì)量。參與式土地整治設(shè)計既可發(fā)揮專業(yè)設(shè)計人員施工語言表達(dá)的強項，又可克服設(shè)計人員對具體項目區(qū)有關(guān)信息不熟悉的弊端，還可以充分發(fā)揮和調(diào)動農(nóng)戶的主動性，方便日后的維護(hù)和管理。第三，從法律層面確認(rèn)土地整治相關(guān)程序的公眾知情權(quán)。譬如對產(chǎn)權(quán)調(diào)整、土地評估價格的知情權(quán)。#p#分頁標(biāo)題#e#