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作者：齊燕 單位：洛陽(yáng)師范學(xué)院管

行政文化的內(nèi)涵,有廣義和狹義的不同界定。就廣義而言,行政文化是指行政意識(shí)形態(tài),以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)。從狹義來(lái)說(shuō),行政文化僅指行政意識(shí)形態(tài),即在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上形成的,直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。[1]行政文化為行政管理的發(fā)展提供了深層的精神來(lái)源,是行政管理的軟件要素,對(duì)行政發(fā)展具有最深刻且最持久的影響,被稱為行政管理的靈魂。如何汲取中國(guó)傳統(tǒng)行政文化中的精華,揚(yáng)棄糟粕,同時(shí)借鑒西方行政文化的合理之處,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)行政文化的重構(gòu),建立先進(jìn)的中國(guó)行政文化,是我們面臨的重要任務(wù)。

一、中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的利弊分析

行政文化具有繼承性和連續(xù)性。新的行政文化總是在批判繼承傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的。與西方國(guó)家,尤其是英美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比,中國(guó)歷經(jīng)了兩千多年的封建社會(huì),并孕育出中國(guó)特有的行政文化。

(一)傳統(tǒng)行政文化的合理性

1.傳統(tǒng)行政文化主張德治。受儒家經(jīng)典思想的影響,中國(guó)古代政治領(lǐng)域具有“德治”傳統(tǒng),強(qiáng)調(diào)君主及官員的道德水平,倡導(dǎo)愛(ài)民恤民、行仁政以利民等思想。因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)倫理本位的社會(huì),用倫理規(guī)范對(duì)這個(gè)龐大社會(huì)體系進(jìn)行管理和控制的成本較小,因而,“德治”對(duì)維護(hù)統(tǒng)治、穩(wěn)定社會(huì)起到了至關(guān)重要的作用,并在一定程度上保證了普通民眾的安居樂(lè)業(yè)。另外,道德作為行政權(quán)力的自我約束機(jī)制,對(duì)古代官員的廉政建設(shè)的確發(fā)揮著一定的積極作用。當(dāng)前,“以德治國(guó)”方略與傳統(tǒng)的“德治”雖然有著本質(zhì)的區(qū)別,但不能否認(rèn),“以德治國(guó)”方略在一定程度上吸收借鑒了“德治”思想與傳統(tǒng),強(qiáng)調(diào)“官德”建設(shè)。

2.傳統(tǒng)行政文化注重民本思想。傳統(tǒng)行政文化中的民本思想,主要表現(xiàn)在重民、愛(ài)民、利民,如“民為貴,社稷次之,君為輕”以及“民為水,君為舟,水能載舟,亦能覆舟”等思想包含獨(dú)到的治理智慧。民本思想是行政權(quán)力合法化的重要手段之一,能夠增強(qiáng)民眾對(duì)政府的認(rèn)同感,獲得其支持。顯然,傳統(tǒng)民本思想是當(dāng)代行政所需要的,強(qiáng)調(diào)政府及公務(wù)人員的服務(wù)意識(shí),拋棄“官本位”思想,把公眾利益放在首位,關(guān)注民生。

3.傳統(tǒng)行政文化體現(xiàn)“入世主張”。科舉制度作為封建君主選拔人才的考試制度,較之分封制、察舉制和九品中正制而言,具有不拘門(mén)第、均等競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)考察、優(yōu)勝劣汰的優(yōu)勢(shì),鼓勵(lì)學(xué)而優(yōu)則仕,倡導(dǎo)讀書(shū)人積極入世,培養(yǎng)他們的愛(ài)國(guó)主義精神和憂患意識(shí),選拔培養(yǎng)出大批的優(yōu)秀公職人員。這一“入世主張”與選拔制度與當(dāng)今我國(guó)政府所提倡的公共精神、公民責(zé)任,鼓勵(lì)有志之士通過(guò)公開(kāi)考試選拔擔(dān)當(dāng)公職,要求公職人員服務(wù)人民、奉獻(xiàn)社會(huì)的價(jià)值取向具有共通點(diǎn)。

(二)傳統(tǒng)行政文化的弊端

1.行政倫理化。中國(guó)有源遠(yuǎn)流長(zhǎng)且?guī)浊陚鞒胁粩嗟牡赖滤枷牒偷赖挛幕?幾千年的政治是一種家國(guó)同構(gòu)的倫理政治,約束家庭成員的禮制泛化為全社會(huì)成員所應(yīng)遵守的行為規(guī)范,從而形成了行政倫理化的獨(dú)特特征。行政倫理化的消極意義十分明顯:它造就了中國(guó)行政管理活動(dòng)中特殊的人際關(guān)系,“父母官”、“子民”等稱呼就是家庭中的輩分、稱謂在行政過(guò)程中的體現(xiàn);等級(jí)觀念深入人心,并衍生出政府官員的特權(quán)思想和專制作風(fēng);在行政過(guò)程中,重德輕法,人治特征明顯。

2.人治色彩。中國(guó)封建君主時(shí)期的行政文化是一種典型的人治型行政文化,政治的清明不是寄托于法律、法規(guī)的完善和實(shí)施,而是寄托于“明君”、“清官”。人治并不排斥法律的制定、執(zhí)行和遵守。只不過(guò),它強(qiáng)調(diào)人(君主)高于法律,君主的個(gè)人意志就是圣旨和根本大法,法律不過(guò)是統(tǒng)治的工具和手段。這就是歷代王朝雖都有無(wú)數(shù)的刑律條款,但中國(guó)卻一直處在人治制約之中的主要原因。人治思想同時(shí)還體現(xiàn)在:行政體系具有封閉與排他的特征,基本上沒(méi)有與普通民眾的交流,行政管理活動(dòng)也就缺乏相應(yīng)的透明度,決策過(guò)程幾乎沒(méi)有社會(huì)成員的參與,實(shí)施過(guò)程缺乏來(lái)自社會(huì)有效的監(jiān)督。在家國(guó)同構(gòu)的倫理政治影響下,平民逐漸喪失了獨(dú)立的人格和民主意識(shí),他們期望圣明的君主、為百姓做主的父母官的出現(xiàn),而不會(huì)擁有民主的思想火花。

3.“官本位”意識(shí)。所謂“官本位”,就是“以官為本,以官為尊,以官為貴,一切為了當(dāng)官,把是否為官、官的大小作為基本的價(jià)值尺度來(lái)衡量一個(gè)人的成就、身份、地位”?[2]“官本位”思想是貫穿中國(guó)濃郁深厚的官文化的一條主線,是兩千多年腐朽落后封建思想的產(chǎn)物。在古代,平民被稱為“草民”、“賤民”,是愚昧、落后的代名詞,而官員則被稱為“老爺”、“大人”,可見(jiàn)民與官的差距之大。所以“萬(wàn)般皆下品,唯有讀書(shū)高”,許多人努力使自己走上仕途之路,只要當(dāng)上官,不僅自己能擁有權(quán)力、財(cái)富和榮耀,而且親友也會(huì)高人一等。“一人得道,雞犬升天”可謂是這一現(xiàn)象的精辟總結(jié)。雖然現(xiàn)在已進(jìn)入二十一世紀(jì),但是“官本位”思想觀念在中國(guó)社會(huì)仍具有很大的影響。不可否認(rèn),“官本位”思想的存在有著歷史積淀的原因,畢竟中國(guó)經(jīng)歷了兩千多年的封建社會(huì),“官本位”思想根深蒂固。但現(xiàn)實(shí)生活給“官本位”思想提供了繼續(xù)存在的各種條件。在我國(guó),作為公務(wù)員,不僅享有穩(wěn)定并持續(xù)增長(zhǎng)的工資,還有補(bǔ)貼收入和非現(xiàn)金福利;退休后,生活也很有保障,主要包括政治待遇、生活待遇及醫(yī)療等其它福利待遇。而且,工資、福利等是隨著職位的上升而不斷增加的。如此豐厚的物質(zhì)待遇的確吸引普通公民加入到公務(wù)員隊(duì)伍之中。除了物質(zhì)上的利益外,公務(wù)員這一職業(yè)尤其是領(lǐng)導(dǎo)職位代表著地位并掌握著權(quán)力,地位和權(quán)力可能更能滿足人們對(duì)自我價(jià)值的追求(包括用公共權(quán)力謀取私利)。

4.重形式而輕效率。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的一個(gè)主要特征是封閉保守,這在一定程度上是和平自守的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)治者“唯我獨(dú)尊”心理等原因造成的。由此派生的民族心理是追求穩(wěn)定與平靜,而不是積極進(jìn)取,追求高效。形式主義在當(dāng)前中國(guó)行政文化中仍有很大的存在空間。主要表現(xiàn)在:有的公務(wù)員辦理公務(wù)過(guò)分拘泥于形式和常規(guī),辦事拖拉,不務(wù)實(shí)效;有的官員為了政績(jī)大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”,勞民傷財(cái);有的公務(wù)員為了應(yīng)付上級(jí)檢查工作,弄虛作假;有的官員表面上忙碌,實(shí)際上并沒(méi)有抓工作的落實(shí)等。在如此情況之下,行政活動(dòng)的效率就要大打折扣了。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

二、借鑒西方行政文化的合理之處

由于歷史背景、政治經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境、地理環(huán)境、民族性格及價(jià)值觀念的不同,各國(guó)行政系統(tǒng)所反映和表現(xiàn)出來(lái)的文化意識(shí)與特色也有所不同,造就了不同的行政文化。他山之石可以攻玉,西方行政文化中的科學(xué)合理之處,對(duì)于構(gòu)建先進(jìn)的中國(guó)行政文化具有十分重要借鑒意義。

(一)法治觀念由于商品經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)、獨(dú)特的文化傳統(tǒng)和官僚體制化等原因,法治觀念產(chǎn)生、發(fā)達(dá)于西方社會(huì),法治制度實(shí)行、完善于西方社會(huì)。行政法治、依法行政是近現(xiàn)代西方國(guó)家法治原則在行政管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn),是用法律來(lái)調(diào)整、控制整個(gè)行政管理體系及活動(dòng)。在資產(chǎn)階級(jí)革命中,出于對(duì)封建專制和殖民統(tǒng)治壓制人性、踐踏人權(quán)的強(qiáng)烈不滿,新生的資產(chǎn)階級(jí)就認(rèn)為,政府行使行政權(quán)力必須受到法律的嚴(yán)格控制,即依法行政,才能保證公民的權(quán)利不受侵害。資本主義國(guó)家建立后,由于社會(huì)契約理論的深刻影響,使得公民對(duì)行政權(quán)的控制十分關(guān)注,把行政置于法律的嚴(yán)格制約下,以防止行政的恣意性,保障公民的權(quán)利。因此,西方國(guó)家有著完備的行政法律體系去約束行政權(quán)以及公務(wù)員的行為。

(二)民主觀念近代西方的民主思想是在資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建專制主義的斗爭(zhēng)中發(fā)展起來(lái)的,并在不斷發(fā)展的過(guò)程中形成了完善的民主制度。其具體內(nèi)容主要包括:一部保障人民基本權(quán)利的憲法,立法、行政、司法三權(quán)分立、互相制衡,公平競(jìng)爭(zhēng)的選舉制度,獨(dú)立的輿論制度等。在這樣的制度框架下,民主無(wú)疑也就成為行政管理活動(dòng)的重要原則之一。行政學(xué)的先驅(qū)(古德諾等)就曾指出,行政管理活動(dòng)要實(shí)現(xiàn)民主與效率的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。

(三)服務(wù)觀念社會(huì)契約理論是政府服務(wù)的政治性基礎(chǔ)。契約理論是西方國(guó)家一種非常古老的學(xué)說(shuō),不過(guò)近代意義上的契約學(xué)說(shuō)是由霍布斯、洛克、盧梭等人創(chuàng)立和發(fā)展的。社會(huì)契約論之所以能成為政府服務(wù)的基礎(chǔ),是因?yàn)樗褔?guó)家看作是自由的人民自由協(xié)議的產(chǎn)物,國(guó)家的主權(quán)在民,把政府的公共權(quán)力看作是公民的授權(quán)和讓渡。人民之所以同意要成立政府并授予它巨大的權(quán)力,完全是出于自身的利益需要,他們需要政府滿足自己對(duì)公共服務(wù)的需求。因此,政府的服務(wù)是基于公眾的利益需求和權(quán)力讓渡,公眾為了享受到服務(wù)而關(guān)注政府活動(dòng)的進(jìn)行。

(四)效率觀念西方行政學(xué)的開(kāi)山鼻祖威爾遜在《行政學(xué)研究》中明確指出:“行政學(xué)研究的目的,在于首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù),其次是要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人才上的消耗來(lái)完成這些專門(mén)的任務(wù)。”[3]從中可以看出,西方行政學(xué)從確立開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)行政的目的或者至少目的之一是對(duì)效率的追求。而且,在西方行政的現(xiàn)代化進(jìn)程中,韋伯的官僚制有著舉足輕重的作用,它奠定了現(xiàn)代組織理論的基礎(chǔ)。在韋伯看來(lái),官僚行政組織能夠最大限度地發(fā)揮效率。正是由于官僚制組織具有的理想化、非人格化、嚴(yán)密性、合理性等特點(diǎn),使它成為強(qiáng)調(diào)理性主義的西方國(guó)家的行政范式,并一直指導(dǎo)著西方行政組織的發(fā)展和完善。

三、當(dāng)前我國(guó)行政文化的重構(gòu)

重視開(kāi)發(fā)中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的精華,借鑒西方行政文化的合理之處,實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政文化由人治型向法治型的轉(zhuǎn)變、由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變、由管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變、由低效型向高效型的轉(zhuǎn)變。

(一)樹(shù)立法治行政理念,實(shí)現(xiàn)由人治型行政文化向法治型行政文化的轉(zhuǎn)變十一屆三中全會(huì)后,我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放的新時(shí)期。改革開(kāi)放發(fā)展起來(lái)的經(jīng)濟(jì)民主和政治民主,為依法行使行政權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。“依法治國(guó)”方略的提出,更是為新型行政文化的孕育提供了肥沃的土壤。目前,我國(guó)已建立起以憲法為基礎(chǔ)的中國(guó)特色社會(huì)主義依法行政法律框架,公務(wù)員初步樹(shù)立了依法行政的觀念和意識(shí),具備了依法行政的能力,必須依法行政,努力做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究,切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯。同時(shí),社會(huì)公眾也有了依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的基本法治觀念和行為能力,以此指導(dǎo)公共行政,相信最終在制度表述上和執(zhí)法實(shí)踐中能真正體現(xiàn)法治精神。

(二)樹(shù)立民主行政理念,實(shí)現(xiàn)由“官本位”行政文化向“民本位”行政文化轉(zhuǎn)變20世紀(jì)80年代以后,伴隨著政府本身的“自覺(jué)”及社會(huì)公眾的推動(dòng),我國(guó)政府把原屬于自己的部分行政權(quán)力分給非政府組織去行事,上級(jí)政府把某些權(quán)力下放到下級(jí)政府,這樣既能減輕政府的權(quán)力負(fù)擔(dān),又能調(diào)動(dòng)基層政府以及非政府組織的積極性,更好地完成行政管理活動(dòng),為公民提供更完善的服務(wù)。行政民主除了體現(xiàn)在政府層級(jí)之間、政府與非政府組織之間外,還體現(xiàn)在公民對(duì)行政管理活動(dòng)的參與,讓普通民眾更多地參與到行政決策過(guò)程中,這就需要政府做到行政決策公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)以及結(jié)果公開(kāi),確保公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。除傳統(tǒng)的民主選舉外,民主參與形式更加多樣化,如聽(tīng)證會(huì)、要求政府提供某種公共服務(wù)、評(píng)估公共服務(wù)和政府績(jī)效等。

(三)樹(shù)立服務(wù)行政理念,實(shí)現(xiàn)由管制型行政文化向服務(wù)型行政文化的轉(zhuǎn)變?cè)谖覈?guó),隨著民主意識(shí)的不斷提高,公民要求政府以服務(wù)者的姿態(tài)出現(xiàn),為公民的合法活動(dòng)提供保障和服務(wù),以實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人的利益,促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。在這樣的大背景下,構(gòu)建服務(wù)型政府成為新時(shí)代中國(guó)政府的目標(biāo)之一。政府將自己定位為服務(wù)者的角色,以公眾的利益和需要為行動(dòng)導(dǎo)向,圍繞公眾展開(kāi)服務(wù),履行職能。首先,從觀念上改變公務(wù)人員等級(jí)特權(quán)思想,樹(shù)立公仆意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí);其次,轉(zhuǎn)變優(yōu)化政府職能,強(qiáng)化為社會(huì)和公眾提供公共服務(wù)的職能和角色;再次,在具體行政程序上,從公眾權(quán)益出發(fā),提供便捷高校的行政服務(wù);最后,在落實(shí)行政目標(biāo)時(shí),提高服務(wù)水平,及時(shí)回應(yīng)公眾需求,維護(hù)其合法權(quán)益。

(四)樹(shù)立效率行政理念,實(shí)現(xiàn)由低效型行政文化向高效型行政文化的轉(zhuǎn)變公共行政在追求公平正義的同時(shí),也必須要追求高效率。換句話說(shuō),效率行政理念是公共行政文化創(chuàng)新的主要價(jià)值之一,政府要以最低的成本取得最大的社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品滿足。在我國(guó),為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,打造高效政府已成為政府努力的目標(biāo)。突破傳統(tǒng)的以公共行政部門(mén)為目標(biāo)的效率定位,代之以“公眾需求”為目標(biāo)的效率追求,科學(xué)界定和劃分政府職能,確保政府角色定位準(zhǔn)確;節(jié)約行政成本,建設(shè)節(jié)約型政府;完善人事管理制度,調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作積極性,促使公務(wù)員人員在公共行政過(guò)程中,務(wù)實(shí)行政、主動(dòng)行政、科學(xué)行政,發(fā)揮人力資源優(yōu)勢(shì);同時(shí)健全行政監(jiān)督控制機(jī)制,及時(shí)糾偏,保證行政目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn);運(yùn)用現(xiàn)代化的行政方法和技術(shù)手段,促進(jìn)行政管理模式的革新,努力提高公共行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量,建設(shè)高效政府。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#