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新沂位居江蘇省北部，隸屬徐州市，是江蘇省北部重要的工業城市。新沂市從2005年就開始了新農村建設，到目前為止，已經取得了不錯的成績，其中一個重要的原因就是政府的財政支持，但我們也應該注意到，新沂政府在財政支農方面仍存在一些問題和不足。但是目前學界對財政支農資金在農民的耕地補償以及特色農產品銷售等方面的研究卻很少，對新沂市財政支農的研究則幾乎是空白。本文在了解新沂新農村建設中的財政支持基本情況的前提下，分析其存在的問題，并提出有針對性的對策，以期提高新沂政府財政支農資金的使用效率，加快新沂新農村建設步伐，提高新沂農民的收入水平和生活水平有一定的促進作用。   一、財政與新農村建設的關系   眾所周知，新農村建設光靠農民自己是不可能實現的，它離不開政府的財政支持，二者之間存在著密不可分、相輔相成的關系。   (一)財政支持加快了新農村建設的步伐。   社會主義新農村建設是一項復雜的系統工程，也是一項長期歷史任務，無論是基礎設施建設、農村義務教育、醫療保險還是社會保障等問題光靠農民自己是不可能解決的，離不開政府的財政扶持。一方面，財政對新農村建設的支持，加快了農村產業化的發展速度，推動了縣域經濟的整體發展水平，使經濟總量不斷增加;另一方面，財政對新農村建設具有導向作用，財政資金往往是投入到農村經濟發展的薄弱環節，也是最基礎的環節，如農村溝渠路道、農田水利建設等。與此同時，它能夠引導社會資金投入到農業發展和農村事業中來，對他們給予補助貼息等，使他們認識到把資金投入到農業建設中同樣可以獲得一定的利潤。因此，政府的財政支持可以大大加快新農村建設的步伐。   (二)新農村建設是振興財政經濟的重要手段。   目前，新農村建設的一大瓶頸就是縣鄉財政困難，建設農村經濟不能一味地依賴上級財政支持和專項資金的補助，最重要的是努力擴大內需，大力培植財源，壯大自己的財政實力，這樣才能促進農村經濟的長遠健康發展。新農村建設一方面可以增加稅源，直接帶來稅務創收;另一方面，農民的收入增加了，購買力增強，拓寬了農村消費市場，拉動內需，促進經濟的增長。新農村建設也是增加財政收入的一個重要手段，只有農村經濟發展了，農民收入增加了，才能從根本上解決縣鄉財政困難的問題。   二、新沂新農村建設中財政支持的基本情況   (一)基礎設施投入方面。   現在新沂市的農村基礎設施比較落后，嚴重制約了農村經濟的發展。因此，要想改變農村經濟的發展現狀，就必須完善農村的基礎設施建設，新沂市政府也正在努力提高農村的基礎設施建設水平，具體措施有:   第一，加大農村道路建設的資金投入，實現了村村通水泥路。新沂市政府高度重視農村公路建設。新沂市的農村公路建設呈現良好的建設態勢。2008年以來，在道路建設工程上支持205國道、249省道拓寬和宿新高速的建設，對古鎮大道、環湖大道、沭東大道、新戴河航道拓寬升級等交通工程建設也投入了一定的資金;支持沭河景觀帶、城中引河風光帶和城市東、南兩個出口、迎賓公園、塔山濕地公園等景觀工程建設;支持火車站擴建升級、城區主干道和老校區改造等公共設施建設;支持旅游項目開發和建設。合理利用新沂市現有資源和區位優勢，積極配合相關部門，爭取更多的中央、省專項補助資金，與新沂市財政部門的資金一起為本市道路暢通貢獻力量。   第二，加強農村的水利工程建設。近年來，新沂市委、市政府始終堅持把農村水利建設作為發展高效農業、改善民生和推進新農村建設的重要舉措，持續大幅增加投入。2009、2010年連續兩年，新沂農村水利建設投資超過億元，農田水利建設已由過去修修補補、局部改造轉變到整體規劃、成片大規模標準化建設的新階段。2011年，新沂市農村水利建設又啟動農村飲水安全、農村河道疏浚、田間一套溝開挖等工程，大大增加了水利工程在農業生產上的應用［1］。   (二)特色農業建設方面。   新沂市財政對種植蔬菜瓜果的農民給予一定的補貼，連片面積超過20畝且單個溫室面積在1畝以上的每畝補貼5000元，同時指派技術人員專門進行技術指導與培訓，大大提高了農民搞特色農業的積極性，推動了特色農業的發展。   2006年，高流鎮早佳84—24西瓜種植僅200畝，2010年達到5000余畝;時集鎮明甫村蔬菜由常規露地栽培形成現在地溫式溫室及三膜拱棚栽培面積1000余畝，效益每畝均在2萬元以上;高流鎮花木80%以上實現了網絡銷售，效益明顯提升。全市35萬畝設施瓜菜實現了無公害栽培，不但降低了成本還提高了價格，農民收入明顯增加①。   (三)農村義務教育投入方面。   新沂市在2006年實現了義務教育，免收學費和雜費并補助公用經費，實現了“兩免一補”。為繼續加大和完善義務教育經費保障機制，省財政逐年提高義務教育公用經費標準，并不斷出臺新的補助政策。公辦小學財政補助公用經費年標準由2006年的200元/生提高到370元/生，公辦初中財政補助公用經費年標準由300元/生提高到610元/生，2009年秋季實現公辦義務教育學校免收住宿費［2］。2009年，新沂市義務教育全年財政支出40678萬元，同比增長5.6%②。   從2011年起，新沂市全面實現義務教育學校“零收費”。從春季學期起，義務教育階段免收代辦費(簿本款)，免費作業本統一采購配發，省級財政將投入專款2億元，全額承擔所需資金。義務教育學校講義費由學校公用經費支出，不得向學生收取費用。為此，新沂市從以下四個方面著手:一是落實農村義務教育學校生人均公用經費，按照小學生每人每年450元、初中生650元的標準來安排義務教育的公用經費;二是從2011年春季學期起，為全市義務教育學校學生免費提供作業本;三是新沂市嚴格按照江蘇省農村中小學校舍維修平均造價由500元/m2提高到800元/m2的標準安排農村中小學的校舍維修資金;四是對家庭經濟困難的寄宿生給予生活補助，小學生每人每年750元，中學生每人每年1000元③。#p#分頁標題#e#   (四)對農民收入的直接轉移支付方面。   近年來，新沂市政府不斷健全城鄉低保制度，繼續落實和價格上漲聯動的低收入群眾生活補貼機制，及時足額發放低保對象物價補貼。   實施臨時生活救助制度，加大對無固定收入的殘障人員的生活補助，進一步支持開展醫療救助工作。完善家庭經濟困難學生資助體系，確保每個學生都上得起學。落實農村五保戶供養政策，支持農村關愛工程建設，提高集中供養率。2008年，新沂市社會保障和就業支出13387萬元，2009年為15988萬元，同比增長19.4%④。同時，新沂市實施了一項新政策，即由村委會推薦困難家庭，并在經過實地考察后，對每戶居民提供一萬元的免息貸款，鼓勵他們自主創業以推動農村經濟均衡可持續發展。   (五)新型農村醫療保險方面。   長期以來，新沂市農村一直存在“看病難、看病貴”的問題，為此，新沂市財政部門一方面撥款建設農村小型醫療衛生社區，使農民不用為看個小病而奔波;另一方面，鼓勵農民購買醫保卡，看病時可以免去一部分醫療費，解決農民看不起病的問題。農村合作醫療保險制度在新安、北溝、唐店、瓦窯、窯灣等5鎮試點成功的基礎上，接著在全市16個鎮全面推開。按照“政府領導、部門配合、集體扶持、自愿參與、科學管理、民主監督”的原則，以鎮為單位，市、鎮、村、農戶共同籌資，建立市、鎮兩級資金，實行市、鎮兩級管理。同時，積極向上級爭取補助資金，拓寬籌資渠道。2008年，新沂市醫療衛生支出13939萬元，2009年為14943萬元，同比增長7.2%⑤。新沂市2011年參保率達到95%以上，為逐步實現家庭賬戶與社會統籌相結合的新型醫療保險模式奠定了堅實基礎⑥。   (六)對耕地進行補償方面。   為支持新農村建設，新沂市一直按照江蘇省對種地農民糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼的政策進行補貼。2011年農資綜合補貼由2010年每畝69元上升到81元。提高了農民種地的積極性。與此同時，對那些耕地被征用的農民給予耕地補償，并且于2011年4月對補償力度進行了新的調整，江蘇省耕地被分為四類，一類由原來的38000元每畝變為50000元每畝，二類原來的33000元每畝上升為44000元每畝，三類由原來的27000元每畝上漲為35000元每畝，四類由原來的23000元變為30000，比舊標準增加大約30%，新沂市大部分地方的耕地屬于第四類，補償標準比去年同期增長了大約30%⑦。   三、新沂市財政支農存在的問題   (一)財政對農村基礎設施建設的投入總量不足。   雖然現在新沂市農村的道路基礎設施建設基本完成，但由于財政對農村基礎設施的投入總量依然不足，導致后期的管理養護工作沒有及時跟上，道路破壞嚴重，嚴重影響了農村經濟的發展。   此外，2010年9月10日以來，新沂市連續200多天基本無雨或無有效降雨，遭遇了60年來最嚴重的干旱。新沂市小麥播種面積70萬畝，受旱面積達60萬畝，重旱30萬畝，絕收逾10萬畝。棋盤、港頭、時集、馬陵山等鎮地處丘嶺山區，地勢高亢受旱尤其嚴重。雖然新沂市及時地啟動了抗旱應急預案，并且多方籌集資金，調度水源，強化農機抗旱，利用可利用的一切農田水利設施，增加灌溉面積，努力把損失減到最低，但災情依然嚴重。抗旱能力差的一個主要的原因就是沒有搞好農田水利基礎設施的建設。   (二)特色農產品的銷售缺乏財政支持。   由于政府的大力引導和農民自主創業積極性的提高，新沂市特色農產品的產量在不斷地增加。現有小青山生態果蔬生產(時集鎮)、四季青蔬菜專業(瓦窯鎮)、四季開元(港頭鎮)、甜緣生態果蔬(唐店鎮)、巾幗高效農業45.2萬畝產銷(草橋鎮)等農產品銷售合作社20個，農產品信息服務合作社5個，農產品生產合作社134個，合計159個農產品產銷專業合作社。但是我們也應該注意到，特色農產品的銷售機制依然不是很健全，截至2011年3月，新沂市沒有一家跨市域的農民專業合作社，導致特色農產品銷路不暢，這在一定程度上影響了農民進行特色農產品種植的積極性⑧。而且新沂市2006至2010年瓜果蔬菜的復種面積呈逐年下降的趨勢⑨。   此外，目前每畝5000元的溫室補貼對農民建一個溫室需要4萬元的投入顯然偏低，而且如果遇到行情不好，則遠遠不能彌補農民的投入成本，這大大挫傷了農民種植特色農產品的積極性。所以只有提高補貼標準，才能促進農民積極種植特色農產品。   (三)農村義務教育財政扶持力度不夠。   新沂市雖然每年都有大量的資金投入到農村義務教育中來，這大大改善了農村義務教育的環境以及質量，但與此同時我們也應該看到，農村義務教育依然存在投入經費不足的問題。   《教師法》規定:教師的工資標準要參照公務員進行管理，但是新沂市公務員的工資在2009年漲了660元，2011年又漲了660元，而教師的工資2009年沒變，只在2010年漲了800元。截至2011年2月，新沂市教師的平均工資在1900元左右，而公務員的平均工資在2500元左右，教師的工資離公務員還有一段差距，教師的工資偏低會直接影響到教師教學的積極性以及教學質量。此外部分教師綜合素質不高，也會影響到教學質量的提高，所以要促進農村義務教育的發展，就要加強財政扶持的力度，以提高教學質量⑩。   (四)對農村直接轉移支付的財政資金監管不力。   支農項目審批的層次多，周期長，效率低下，支農資金要求遍布農村各個方面，但是由于分別歸屬不同的政府職能部門，各部門根據各自所管轄的領域，制定相應的規劃和實施方案。   而在這中間，新沂市政府和上級政府所關注的重心有可能又不一樣。地方政府所關心的往往是所報的項目能否得到上級部門的財力支持，而上級政府則關注更多的是項目是否符合規定，這樣導致的后果就是把農民的急切需求給忽視了，主觀意志占了一定的作用。另一方面資金使用分散，難以形成合力。#p#分頁標題#e#   支農項目具有點多面廣、單項投資規模小等特點。一些部門在安排支農投資時人為造成項目數量多、資金使用分散，有一部分資金甚至被用作管理人員的經費支出，使投資效益大打折扣。監管不力也使資金使用效率低下［3］。   新沂市的很多支農項目缺乏農民的認可和參與，成為“形象工程”，農民很少得到真正的實惠。另外，政府財政支農的監督職能缺位，資金使用效果差，由于財政支農資金具有無償性的特征，投資時不需要考慮資金的收回問題，這就導致財政支農工作重資金分配，輕資金管理現象十分嚴重。   (五)對大病、重病的報銷補貼力度不夠。   2009年新沂市新型農村合作醫療籌資標準調整為人均100元，住院補償標準分為以下幾類:1、參合人員在市(含轉診到市外)、縣(含在市外打工地鎮以上醫院)、鎮三級定點醫療機構發生的住院費用補償設起付線，起付線分別為600元、400元和200元。個人年度住院費用補償封頂線為8萬元。2、參合人員在鄉鎮衛生院(社區衛生服務中心)住院治療產生的費用，可補償部分(減起付線200元)按60%比例補償。3、參合人員在本市定點醫院、外出務工地(徐州市外)鎮以上醫院(含鎮級)住院治療產生的費用，可補償部分(減起付線400元)按45%比例補償。4、參合人員經過轉診在徐州市市級定點醫院或徐州市外醫院住院治療產生的費用，可補償部分(減起付線600元)實行分段累進補償:10000元及以下部分按40%比例補償;10000—50000元部分，按50%比例補償;50000元以上部分，按60%比例補償。5、參合人員未辦理轉診手續自行到徐州市市級定點醫院或徐州市外醫院住院治療產生的費用，可補償部分按30%比例補償瑏瑡?。從上述數據中，我們不難發現:新沂市的新型農村合作醫療保險對于大病，重病的報銷補貼力度依然不夠，農民遇到大病重病依然負擔不起，看病難的問題并沒有從根本上得到解決。另外，新沂市現在實行的報銷制度是先付款后報銷，使得一部分的困難農民拿不出最初的住院費用。   (六)對農民耕地的財政補貼偏低。   雖然新沂市2011年提高了對農民種地補貼的力度，由原來的69元每畝調整為現在81元每畝瑏瑢?，但農資價格也在不斷地上漲，對農民種地補償的增長幅度遠遠低于農資價格的增長幅度，農民的生活水平實質上并沒有提高，這也是許多農民選擇外出打工的原因，不可避免地帶來對耕地的“粗放經營”和“留守兒童”等許多社會問題。另外，對被征用耕地的農民來說，政府給予他們的補償太低，難以解決他們的后顧之憂。   四、新沂市新農村建設中財政支持問題的解決措施   (一)加大對基礎設施建設的財政資金投入總量。   鑒于農村現在道路基礎設施建設基本完成，但后期的管理養護工作沒有及時跟上，政府應該進一步加大財政的投入力度，組織人力加強對路面的管理和養護，同時限制或禁止超重、超限車輛駛入鄉村公路，嚴禁毀壞鄉村公路。   針對水利設施建設依然有待完善的現狀，新沂市財政部門應該加大對該部分基礎設施建設的資金投入總量。政府應該在投資建設水庫和大壩的同時修復溝渠，或為農民提供低價或免費的噴灌機，以利于農民在干旱時期，能夠保證農田灌溉的順利實現，穩定農產品的產量，進而穩定農民的生活。   (二)財政扶持建立特色農產品合作社。   雖然近年來國家對農產品合作社給予了大力扶持，中央財政安排的專項資金也在不斷增加，農業部也不斷投入資金建設農村合作社，但是新沂市依然沒有一家跨市域的農業合作社，新沂市財政部門應該對農村合作社的發展給予高度重視。   首先，可以在城市社區與中心鄉鎮建立起農民專業合作社的直銷中心，并為農民專業合作社建立便捷、有效、成本低廉的農產品網絡直銷交易平臺和物流配送網絡體系。   其次，在城市社區與中心鄉鎮建立起消費合作組織系統，從而幫助農民專業合作社實現有效的產銷對接、農超對接。也幫助城鎮社區居民新增一條獲得穩定、優質農產品的道路，更能拓展自己的發展空間，體現帶動角色。   再次，加強農產品營銷工作，幫助農民專業合作社開拓全國市場乃至國際市場。我國臺灣地區農會、合作社組織都有專門力量開拓國際農產品市場，這方面的經驗值得新沂市借鑒。   此外，新沂市財政部門應撥出一定的財政資金用來培訓農民專業合作社領導人、骨干及普通成員，培養農村地區居民正確的合作文化精神。   農民專業合作社的經營應遵循“采取經營者和職工持股，引進社會資本等多種形式，加快推進投資主體多元化”的思路，讓農民特別是讓參與合作社的農民分享更多的經營利潤。農民專業合作社是為農民服務的合作經濟組織，是推動新沂市農村經濟發展和社會進步的重要力量，因此，新沂市政府應予以高度重視［4］。   (三)加大對農村義務教育的財政投入規模。   由于教師的工資水平會影響到教師教學的積極性以及教學質量，鑒于目前新沂市教師工資普遍偏低的現狀，新沂市財政部門應該加大對農村義務教育的財政投入規模，努力提高教師工資。   教師的素質直接影響到教學的質量，提高教師素質是學校推進素質教育的關鍵所在。只有高素質的教師，才能推進素質教育;也只有具有創新意識和創新精神的教師，才能培養出具有創造力的學生，所以學校應注重提高教師的素質，培養他們的創新意識和創新精神。政府應該為各科教師創造繼續學習的機會，積極組織他們進行在職學習和培訓，提高教師終身學習的積極性和自覺性，鼓勵教師構建終身學習體系，不斷完善自身的知識結構。另外，政府也可以從實際出發，有計劃地組織優秀教師讀研和選送到研究生課程進修班學習，提高現任教師學歷檔次，逐步形成教師隊伍的高素質［5］。#p#分頁標題#e#   (四)強化財稅監督。   針對對農村直接轉移支付資金監管不力的現象，筆者認為可以從以下兩個方面入手:一方面，應該加強干部隊伍建設，提高他們的素質。首先，實行領導人負責制。各所、各科室負責人要對本部門的黨風廉政建設負責，應該管好自己的部門以及部門的人員，如果哪個部門的工作人員利用職權謀取私利，貪污受賄，各部門的負責人同樣要承擔起責任。其次，黨風廉政建設應與財政工作的實際結合起來。應該根據財政工作的實際操作方法和程序，制定相應的財政法規以及財政管理機制，與此同時加強對財政工作人員的監督，只有在這種情形下，黨風廉政建設才能夠得到切實有效的開展，真正做到用制度管權、責、人事以及錢。最后，要提高財政干部的素質。全體財政干部應該起到帶頭作用，嚴格要求自己。   另一方面，財政部門應該編制《轉移支付資金分配明細表》，并且將編制好的表格下發到每個村，張榜公布，接受群眾的監督。同時，嚴格轉移資金的撥付程序，建立轉移支付專項檢查制度，強化監管，保證轉移支付資金能夠落實到位，確保財政資金能夠產生實效。此外，通過建章立制來加強對財政支農資金的監督和管理，各村鎮在實行公示制的基礎上，要對各類財政支農資金實行專戶存儲、專人管理、專款專用、專門核算，使有限的財政支農資金發揮最大的效用。   (五)提高大病、重病的報銷比例。   “農村合作醫療”的報銷比例應進行適當的調整，應向大病、重病傾斜。可以對重病、大病的報銷實行“二次補償機制”，二次補償機制是指對患大病、重病，個人醫療負擔重的參保人員進行幫扶，在第一次按照醫保政策規定進行報銷后，剩下的費用再根據各地基金結余情況和參保病人的實際情況進行報銷，這樣一來，總的報銷比例最高可達到總費用的90%。可以大大減輕患者的負擔。   據悉，今年江蘇省將全面建立居民醫保“二次補償”機制，讓那些患大病、重病的參保居民少掏醫療費。從2009年開始，蘇州、鹽城、連云港、南通等地已經開始試行醫保二次補償機制，2010年，“二次補償”在全省各地開始推廣。2011年，江蘇省總結推廣試點地區的經驗做法，在全省范圍內推廣“二次補償”制度。   新沂市應該積極實行新政策，對大病重病的報銷實行“二次補償”機制，在界定享受的對象時，要重點向患大病、重病的個人醫療費用負擔較重的參保人員傾斜，切實解決農民看病難的問題，提高新沂市的醫療保險水平。同時，新沂市應該改變先付款后報銷的制度，在困難農民住院時就及時地結算報銷或者減收部分住院費用，讓困難農民住得起院，治得起病。   (六)加大對農民的耕地補償力度。   為了解決對農民耕地財政補貼力度偏低的問題，新沂市財政部門可以從以下三個方面著手:   1、提高補償標準，切實保障耕地農民的利益。新沂市財政部門應該根據物價的變動情況不斷地調整對農民的耕地補償標準，保證它的增長幅度大于物價的增長幅度。對被征用土地的農民進行補償時則要兼顧權益性補償和保障性補償，根據土地自身價值的變化不斷地對補償標準進行調整，達到從根本上保護被征地農民利益的目的。   2、可以嘗試改變補償方式。新沂市可以采取對耕地農民進行糧食補償的方式，取代貨幣補償的方式，這樣可以彌補因良種價格上漲帶來的損失。對失地農民的補償可以嘗試采用讓被征用土地的農民，以被征用土地入股的方式，來徹底解決被征用土地農民的后顧之憂，讓被征用土地的農民成為企業的股東，讓他們能夠充分享受經濟發展的成果。   3、要完善土地征用程序，嚴格防止濫用土地征用權的行政行為。土地征用程序是土地征用制度的重要組成部分，程序的正當與否決定結果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要一步。新沂市要堅持陽光作業，建立并完善規范的土地征用制度，向群眾說明政策，公開補償標準，廣泛聽取意見，使土地征用補償工作更加透明規范。同時，在資金管理上，應該設立統一的土地征用補償金專用銀行賬戶，村民憑銀行支票直接領取，征地工作人員不經手現金。政府應加強對征地人員的管理和教育培訓，以提高他們依法行政的能力，使他們在工作中既能完成征用土地任務，又能切實維護群眾的合法權益。   總之，財政支持能促進新農村建設的快速發展，財政支持與新農村建設之間存在著緊密的聯系。新沂市應該積極發揮財政支農的作用，以促進新沂市新農村建設的快速、持久、長遠和穩定發展，增加農民收入，改善農民生活。   新沂市還應該加大對基礎設施建設的財政資金投入總量，努力建設跨市域的特色農產品合作社，加強對政府財政支出的監管，提高政府財政資金的使用效率，使財政支農資金發揮最大的效用，以期能夠促進新沂市新農村建設的快速發展，促進城鄉一體化發展。