[摘要]在新型城鎮化要求節約集約利用土地資源的宏觀背景下，梳理過去快速城鎮化進程中由于土地行政管理工作不到位導致的糧食安全、生態安全、社會和諧、土地粗放利用等一系列問題，在此基礎上，研究和探索土地行政管理應采取的對策。

[關鍵詞]土地行政管理;新型城鎮化;土地征收;土地資源管理

1引言

過去20年間中國經歷了前所未有的最大規模、最快速度的城鎮化過程。從1978年改革開放至2016年，中國城鎮化率由19.4%提高了37.95%，達到57.35%。然而中國城鎮化在不少地區都存在“冒進式”和“攤大餅式”的發展現象，導致了外表繁華而內里不安全、不舒適的虛假城市化。另外，由于中國在發展過程中明顯的“重城輕鎮”、“重大城輕小城”的政策，城鄉二元結構逐漸突出、大小城鎮差距拉大。針對上述嚴峻問題，中共十八大提出要擺脫傳統城鎮化，走中國特色的新型城鎮化道路，并針對土地資源利用現狀，提出要樹立資源節約型的城鎮化新思路、走城鄉協調發展的路子。土地行政管理是指為了當前和未來的社會整體利益，以政府作為管理者對土地進行有效配置和持續利用。在此新背景下，土地行政管理任務十分繁重，在面臨新的挑戰與發展機遇的同時，必須要抓重點解決突出問題：把“保資源、保權益、保生態”作為新的使命，破解目前土地資源供給與需求之間的矛盾、兩類所有權不平等的矛盾、行政管理者缺乏監督機制等影響社會經濟平穩健康發展的問題。與此同時，政府作為土地行政管理者在行政過程中的無作為、錯作為導致了更加嚴重的問題和更加激烈的矛盾，例如低價征收農民土地后高價出讓土地使農民利益受損、土地尋租現象層出不窮等。綜上所述，總結在城鎮化過程中政府作為土地行政管理者出現過的問題，在新型土地利用要求下，完善土地行政管理制度，改正行政管理錯誤行為。

2新型城鎮化對政府提出的要求

新型城鎮化是以發展集約型經濟為目標，以民生、可持續發展和追求質量為內涵，尋求大中小城市協調發展、產業結構布局合理、資源節約型和環境友好型社會以及城鄉一體化發展的模式。而在傳統城鎮化的過程之中，土地行政管理行為則存在當官的“一言堂”、拍腦子就想出來的規劃、違規賣地等以及層出不窮的土地尋租等問題，這與我國的可持續發展以及健康發展要求背道而馳，因此新型城鎮化對土地行政管理者提出了新要求。

2.1以人為本

為加快棚戶區（危舊房、“城中村”）改造步伐，改善群眾居住條件，完善城市功能，提升城市品味，為唱響品牌，建設品牌，優化環境，做實民生。按照上級有關城市棚改的工作要求，根據《物權法》《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《江西省國有土地上房屋征收與補償實施辦法》等法律法規的規定及市近幾年城市棚改的成功作法，結合項目實際，制定本方案。

一、指導思想

以新時代中國特色社會主義思想和黨的精神為指導，不忘初心，牢記使命，堅持以人民為中心的發展理念，通過實施棚戶區（危舊房、“城中村”）改造，進一步改善城市面貌，優化城市布局，推進城市化進程，為建設“十全十美、品牌”奠定堅實基礎。

二、征收范圍

1.城南區域：**等

2.城北區域：**等

征收房屋總建筑面積約45萬平方米，涉及征遷戶約2000戶。具體征收范圍以項目確定的規劃紅線為準。

一、新型城鎮化進程中土地利用的現狀

（一）征收集體土地，為城鎮化發展提供土地支持

我國實行土地國家和集體所有兩種制度，其歸屬狀態不能改變，城鎮建設必須使用國有土地。隨著城鎮化、工業化的快速發展，土地的需求逐年增加，導致城鎮建設用地嚴重緊缺。使用新增土地和利用城鎮原有的存量土地，是解決城鎮化發展土地瓶頸的兩種重要途徑，但城鎮存量土地的使用在實際執行中面臨很多阻力，涉及到規劃、拆遷安置、補償等，需要經過漫長的談判，牽涉面廣、代價高、難度大，容易引起糾紛；而使用新增土地即征收集體土地，是以政府的名義進行的，具有強制性，好規劃、成本低、難度小，易操作特點。故各地政府在解決建設用地不足時都將征收集體土地作為主要途徑，并一直依賴新增建設用地，頻頻征收集體土地甚至耕地，以緩和用地緊張的局面。

（二）占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤，緩解土地利用緊張的局面

土地是不可再生資源，土地供給總量有限。城鎮建設單純依靠征收集體土地、占用耕地擴張的方式難以為繼，且影響到糧食安全。為了解決13億人的吃飯問題，土地管理法第31條推出了耕地占補平衡政策，是針對非農建設占用耕地的補償措施，按照“占多少，墾多少”的原則，確保18億畝耕地紅線不被突破。實現耕地占補平衡的主要途徑是土地綜合整治，包括土地整理、土地復墾、土地開發等可以增加耕地面積的項目。通過土地整治得到的新增耕地可用于城鎮建設需要，有利于統籌城鎮化和耕地保護兩個目標。但在城鎮建設用地不斷增加的情況下，農村建設用地也在不斷增加，各地農村存在人均建設用地超標、空心村、村莊布局分散等粗放用地問題。城鎮和農村兩頭擠占耕地，造成農村和城鎮建設用地雙擴的局面。為了改善這一局面，推進農村建設用地整理，國土資源部在2004年推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，即“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”。該政策是城鄉土地統籌配置的制度創新，通過減少農村建設用地的規模，拓展城鎮發展的土地空間，在建設用地總量不顯著增加的前提下，既實現耕地保護的目標，又保障建設用地的供給。具體做法是根據土地利用總體規劃，將農村居民點、空心村、農村建設用地等進行土地整理復墾為耕地，復墾出耕地所產生的周轉指標可以用作城鎮建設用地，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，有效地優化城鄉建設用地布局，促進土地節約集約利用。

二、新型城鎮化進程中土地利用中存在的問題

上述措施的實施為新型城鎮化的發展提供土地支持，緩解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在諸多問題。

各鎮人民政府、街道辦事處，市經濟開發區管委會，疏港物流園區管委會、工業區管委會、市政府有關部門、單位：

根據國土資源部、省市有關文件精神，對批而未供（用）的土地必須在年12月底前完成供地，否則將采用無償調劑、扣減下年度計劃指標等措施進行懲處。同時要求下步實行“三率”限批制，即將“實施方案審核率”、“批后征地率”、“批后供地率”作為土地計劃指標分配、用地審批、節約利用考評等重要依據。達不到規定指標的，將適時暫停建設用地指標使用和建設用地審批；對于供地率排名位于末幾位或批而未用面積排名前幾位的地區，將核減其部分新增建設用地指標，用于獎勵供地率排名靠前的地區。為進一步加快全市土地供應，合理利用土地資源，切實提高土地供應率和土地利用效率，結合我市土地供應工作實際，現就做好我市批而未供（用）土地工作通知如下：

一、已經省、市審批還沒有供應的土地。特別是衛片檢查完善手續和因不在城鄉規劃控制區范圍內規劃部門不予出具規劃條件的地塊，市政府同意確定為規劃建設用地區，由市國土部門依據項目所在鎮（街區）出具的項目簡介和項目實際用途，逐宗列出土地利用要求，并提供土地征收范圍，市規劃部門據此結合現狀出具用地范圍圖和設計要點，經市土地經營會審領導小組會審報市政府同意后，辦理供地手續。

二、因退讓道路紅線和綠化用地。由市國有資產管理辦公室提出供地申請和用地范圍圖，不再辦理規劃用地許可證和立項、環評等手續，由市國土部門將征收剩余面積劃撥給國有資產管理辦公室，用于道路和綠化帶建設，免收行政事業性收費。

三、已報征收的舊城改造用地暫時不能搬遷的。由所在鎮（街區）提出申請，市規劃部門先行出具規劃用地范圍，作為安置用地劃撥給原村居代管。搬遷為凈地后，重新納入儲備，以招拍掛方式供地。各鎮（街區）要加大征收力度，催促相關村居盡快實施搬遷。已征收未實施搬遷的村居，除市政府確定的重點片區外，不再批復新的改造地塊。

四、批而未用的土地。由鎮（街區）盡快落實項目開工建設，12月20日前必須形成建設場面。否則，因此被上級扣減的指標，明年從所在鎮（街區）節余的掛鉤流量指標中核減。因調地或其他原因確實無法使用的經省政府批復的農轉征地塊，由鎮（街區）提出書面申請，市國土部門負責上報省政府進行置換。

五、建立“三率”限批制度。特別是供地率，年和年的供地率各鎮街區須達到90%以上，達標的鎮（街區）在用地指標分配上給予傾斜，不達標的鎮（街區）暫停用地審批。

一、指導思想

根據有關法律法規，按照有利于充分調動的積極性、主動性和創造性，有利于最大限度保持一級政府職能的完整性和更好地提高行政效能，有利于經濟社會又好又快發展和保持社會和諧穩定，以改革創新和探索嘗試的精神，建立以“簡政放權、轉變職能、理順關系、優化機制”為重點的行政管理體制。

二、基本原則

（一）堅持簡政放權，重心下移。

按照就近就地、方便服務、有利監管的原則，推進簡政放權和職能轉變，具體管理職責重心下移。市、區兩級都可行使的事權或都可依法授權、委托的事權，都由行使，切實做到應放盡放、權責一致，切實做到“精簡、統一、效能”，切實做到降低運行成本、提高行政效率。

（二）堅持科學管理，統籌協調。

市級各部門主要負責具有全局性和跨部門、跨地區重大事項的決策、協調和服務，研究制定政策措施，加強指導、監督和考核。是發展區域經濟和各項事業的責任主體、工作主體，實施具體管理。切實理順市、區兩級事權關系，提高為民服務和統籌發展的能力。

【摘要】我國正處于的初級階段，與此同時我國城鎮化進程也在不斷加快，傳統的土地管理制度已經不能適應社會發展需求。所以在我國城市建設過程中，應當對土地管理制度不斷進行創新和完善，只有如此才能夠做到于時俱進，才能夠適應城鎮化發展水平。本文主要對改革土地管理制度促進城鎮化發展作為分析。

【關鍵詞】土地管理制度;城鎮化發展;創新

土地是一個國家和民族發展的基礎，在現代化進程不斷加快過程中，土地管理問題一直是需要注意的大問題。我國土地廣闊，但是人口眾多，在推進城鎮化進程中受到的制約較多，使土地管理制度不能服務于城鎮化發展，所以應當將傳統的、落后的土地管理制度改進，探索適合我國城鎮化發展的土地管理制度。

一、傳統土地管理制度的問題

(一)土地管理模式與城鎮化發展不符

現階段我國土地管理模式與城鎮化發展空間需求不符，城鎮化發展水平已經明顯提升，但是與總體目標相比依舊有較大差距，在我國城鎮化進程中需要更多的城市用地，但是國家所規定用地范圍只能是建設城市的十分之三，所以對城市建設有嚴重制約。城市規劃缺乏農村用地指導，鄉級規劃將農村居民土地保存了原本用途，因此不能夠對農村土地進行正常利用。人口城鎮化速度比土地城鎮化速度發展慢，雖然我國人口持續增加，但是我國土地城鎮化速度發展更快，存在兩者發展不協調情況，對城鎮化發展造成消極影響。所以在此背景下，我國城鎮化建設達不到預期標準。

(二)農村傳統土地產權限制

一、農村集體建設用地的利用現狀

農村集體建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農民個人進行各項非農業建設所使用的土地。根據憲法、土地管理法和物權法的規定，集體建設用地所有權歸村民集體所有，農民享有使用權，沒有使用期限的限制。集體建設用地一般分為三類：鄉鎮企業用地、農村宅基地、公共設施和公益事業用地。因公共設施和公益事業建設用地所占比例較小，集體建設用地主要指宅基地和鄉鎮企業建設用地。《土地管理法》第43條規定，除興辦鄉鎮企業和村民建設住宅以及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用集體所有的土地的以外，所有建設都要使用國有土地，集體土地用于非農業建設必須經過國家征收轉化為國有土地方能使用。該法第63條規定，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，除因破產、兼并等原因使土地使用權發生轉移外，集體建設用地的使用權不允許出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，法律將集體建設用地用于建設保留在極其狹小的范圍內。隨著新型城鎮化的推行，大量的集體建設用地成為解決城鎮建設用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農民一定的補償，即可將集體土地征收為國有土地，永久地脫離農民集體。雖然2008年十七屆三中全會中央就提出要嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍，改革征地補償機制，按照同地同價的原則給集體經濟組織和農民以合理的補償，但實踐中并沒有嚴格執行。國土部為解決城鄉建設用地雙擴張的局面，也推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，意圖通過土地的綜合整治，將整理的土地復墾后等量置換新增建設用地指標，確保城鄉建設用地總量不增加，實現保護耕地和保障城鎮建設用地供給的目標，但在執行中背離了初衷，侵犯了農民利益而處于清理階段。目前低價征收仍是集體建設用地利用的主要方式。

二、農村集體建設用地利用中存在的問題

（一）集體建設用地流轉受到嚴格限制，集體建設用地產權不完整

集體建設用地使用權的流轉被政府所掌控，忽略農民集體作為農村土地所有權主體對其產權的收益與處置權利。

1.以征收為主的利用方式，忽視農民的土地財產權。

首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府擴大征收權提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權，任意擴大征地范圍，為城鎮化發展提供建設用地，以致強征強拆等違法、違規現象層出不窮，侵害失地農民的合法權益。其次，集體土地所有權主體虛位，集體建設用地產權不完整，弱化了農民集體處分和流轉土地的權利，集體土地的經營管理權基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務犯罪頻發，侵占、挪用、截留征地補償款的現象時有發生，農民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補償機制不完善，征地程序缺乏透明度和協商機制，政府按照被征收土地的原用途對失地農民采取一次性的貨幣形式補償，農民沒有話語權。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農民無關，農民群體所得的征地補償費僅相當于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴重的是農民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農民的土地權利，導致政府、開發商和農民群體三方利益分享嚴重失衡，與農民的預期收益發生沖突，在利益訴求缺少救濟途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現致8人死亡的嚴重后果，社會影響極壞。

摘要：隨著我國城鎮化發展速度的不斷增加，城市土地利用成為了社會關注的焦點，土地問題一直困擾各級政府和部門，如何全面做好土地利用與設計，保證城市全面發展，是擺在政府與規劃建設部門面前的重要課題。只有全面做好土地合理利用，才能實現城市持續發展建設目標，建設美麗城市，推動經濟建設。文章主要通過對城鎮化建設土地利用現狀進行分析，全面剖析了土地利用與規劃的矛盾，同時，進一步闡述土地規劃利用思路與方法，以此，有效解決城鎮化建設中土地利用問題，通過土地合理規劃與流轉，解決實際問題，這樣才能使土地規劃更加科學合理，達到預期效果。

關鍵詞：城鎮化建設；土地規劃利用；政府職能

1城鎮化建設土地資源利用意義

經濟學角度看，城鎮化建設最為核心的要義是使更多的農業人口從傳統農業向非農業轉換的一個過程，整個轉變的過程較為復雜，涉及到經濟與社會活動。當前，城鎮化發展速度越來越快，全面推動了區域經濟的良性發展，對我國而言，城鎮化建設就是實現中國夢，建設社會主義的最好體現，隨著社會主義新農村建設戰略的實施，全面加快農村經濟發展、轉移剩余勞動力、統籌城鄉經濟一體化，是發展的重中之重，要全面科學的進行規劃，做好統籌發展，才能有效的推動城鎮發展，實現新農村建設目標。城鎮化建設中，土地資源是最為基礎的資源，更是實現目標的基本條件，沒有充足的土地，則無法進行持續發展，從我國國土面積上看，雖然位于世界第三位，但是存量并不多，可利用的資源較少，特別是在人均耕地面積不足的情況下，要想全面發展新農村，推動城鎮一體化發展，則有一定的難度，在我國耕地面積少、質量差，山地荒漠多的背景下，我國可利用的土地資源現狀并不樂觀。進行城鎮化建設，就需要更多的土地資源，城鎮對土地剛性需求不斷上升，在經濟發展建設過程中，城市與農村、工業與農業出現了爭地情況，這種矛盾的加劇，導致了經濟發展與社會矛盾的增加，越是矛盾突出，越影響到城鎮化建設與發展。城鎮化建設要有足夠的工業用地、商業用地和綠化面積，如果土地不足，則無法實現可持續發展，要科學合理做好規劃，避免出現土地資源的浪費，只有全面推動土地資源利用工作，才能確保土地資源合理應用，實現城鎮建設發展。

2城鎮化進程土地資源利用問題

2.1土地供給矛盾突出。土地是推動城鎮化建設的重要環節，更是發展的核心載體，如果城鎮化建設缺少土地的支撐，則無法達到良性發展目標，城市發展過程中就會面臨“巧婦難為無米之炊”的尷尬局面。前文提到，目前我國人多地少，這是最為突出的土地資源矛盾，隨著城市化進程的加快，城市間的土地存量越來越少，土地資源后備不足、不可再生的客觀條件限制了城鎮發展，土地緊缺成為制約城鎮化建設瓶頸。目前看，我國城鎮化建設處于“雙中期階段”，也就是說，工業化中期與城鎮化中期兩個中期，在這一時期耕地不斷減少，建設用地不斷增長，速度不同、矛盾突出，影響了城鎮化建設質量，在城鎮化規模化發展前提下，土地供求矛盾進一步凸顯，政府要合理把握土地資源，在保障農業發展的同時，不能越過生產紅線，綜合考慮城鄉結合，城鎮化建設土地資源制約已經成為了各級政府的困擾問題。

2.2土地利用率不高。我國城鎮化建設中，一直沒有合理的規劃，土地利用粗放式，很多土地利用不合理、不科學，缺少統一的整體設計，加劇了土地資源的浪費現象。20世紀90年代，進入城鎮化建設時期，一些城市就出現了“城建豪華風”現象，特別是在一些中發達地區，個別城市新區建設追求大而廣，要的就是氣派，各地興建的大廠區、大廣場屢見不鮮，浪費一些土地，造成了后期發展后勁不足，城鎮用地快速向四周蔓延，有的還占用了農村耕地，影響了農業生產。隨著“城市建設速度高于人口增長速度”問題的出現，土地又出現了閑置，影響了城鎮化科學發展。隨著城鎮化建設的快速推進，繼而也導致了農村空心化現象，這種情況越發凸顯，影響到了整體的設計與規劃。隨著社會經濟的快速發展，越來越多農村人口進入城市工作，從自身的角度看，農村人口的收入增加了，但是受傳統思維觀念和戶籍制度影響，農村人口并沒有真正轉化為城鎮人口，還是將農村與耕地作為自己生存底線，這樣，就出現了農村大量長期空置住房沒有利用的情況，農村人口有了錢，又出現了亂建房問題，加劇了土地的浪費。