摘要：分析了國(guó)家公園、自然資源資產(chǎn)管理需要解決的問(wèn)題，提出了自然資源資產(chǎn)管理是國(guó)家公園管理的核心內(nèi)容，應(yīng)在摸清自然資源資產(chǎn)本底的基礎(chǔ)上，以國(guó)家公園總體規(guī)劃為依據(jù)，以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理為基礎(chǔ)，以監(jiān)督執(zhí)法為保障，開(kāi)展國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)的用途管制、保護(hù)活動(dòng)、適度經(jīng)營(yíng)等工作，并提出了有關(guān)政策措施建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園；自然資源資產(chǎn)；產(chǎn)權(quán)管理；保護(hù)利用；用途管制；政策

0引言

19世紀(jì)以來(lái)，人類(lèi)越來(lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到保護(hù)自然生態(tài)、緩解破壞自然資源給人類(lèi)帶來(lái)危害的重要性。19世紀(jì)70年代，美國(guó)建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園，之后，世界各國(guó)陸續(xù)建立國(guó)家公園管理體制。目前，世界上已有200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等自然保地［1］，保護(hù)瀕臨破壞的自然生態(tài)系統(tǒng)。我國(guó)研究和建立國(guó)家公園相對(duì)較晚，第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)鼎湖山自然區(qū)是1956年建立的，2008年中國(guó)大陸探索建立第一個(gè)國(guó)家公園云南普達(dá)措國(guó)家公園［1］。十八屆三中全會(huì)提出“建立國(guó)家公園體制”后，國(guó)家和地方政府、各界學(xué)者紛紛投入研究。目前，政府部門(mén)主要聚焦在管理體制、國(guó)家公園定位和規(guī)劃編制上，各界學(xué)者則不同程度地在國(guó)家公園定位、發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、旅游經(jīng)營(yíng)等方面進(jìn)行研究。筆者認(rèn)為，在建立并理順國(guó)家公園管理體制的同時(shí)，更應(yīng)加大對(duì)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)的管理，未來(lái)國(guó)家公園的管理必將以自然資源資產(chǎn)管理為核心。縱觀國(guó)內(nèi)外，包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然保護(hù)地，通常是分布有特殊的自然保護(hù)、科研、文化、美學(xué)等意義的自然生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)對(duì)象的區(qū)域，用于保護(hù)獨(dú)特和典型的自然生態(tài)系統(tǒng)系統(tǒng)、著名自然景觀、野生動(dòng)植物資源等資源［2］，其建立的背景多是在人們意識(shí)到自然資源、生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，或某區(qū)域獨(dú)特的自然資源具有重要價(jià)值需要保護(hù)，但又無(wú)力對(duì)所有自然資源進(jìn)行全面保護(hù)的情況下，充分協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然保護(hù)、平衡保護(hù)與利用的矛盾關(guān)系，對(duì)一些重要的自然資源、一些重要生態(tài)區(qū)域進(jìn)行保護(hù)。目前，我國(guó)正在開(kāi)展的國(guó)家公園體制試點(diǎn)，由中央設(shè)立的5個(gè)試點(diǎn)，也主要是因其獨(dú)特的自然資源而設(shè)立。自然資源是生態(tài)保護(hù)的載體，保護(hù)好了自然資源也就保護(hù)好了生態(tài)系統(tǒng)。如東北虎豹國(guó)家公園，因其稀有的、瀕臨末絕的東北虎、東北豹種群而設(shè)立，1.46萬(wàn)km2范圍內(nèi)，2012—2014年期間，東北虎27只，東北豹42只［3］；大熊貓國(guó)家公園，因國(guó)寶級(jí)野生大熊貓物種而設(shè)立；祁連山國(guó)家公園是我國(guó)西北地區(qū)重要生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)地，因大規(guī)模無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致自然資源、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，引起國(guó)家和社會(huì)廣泛重視而設(shè)立。由此可見(jiàn)，設(shè)立國(guó)家公園的目的和緣起，主要在于保護(hù)獨(dú)特的、稀有的、瀕危的物種，保護(hù)這些區(qū)域的自然資源及其生態(tài)系統(tǒng)。黨的十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院從中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的戰(zhàn)略高度，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想、新觀點(diǎn)、新論斷，提出了綠水青山就是金山銀山的理念，十八大報(bào)告中明確“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”［4］，指出了對(duì)自然資源實(shí)行資產(chǎn)化管理的方向。十八屆三中全會(huì)明確要求“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，要立足于資產(chǎn)的角度來(lái)保護(hù)和管理自然資源。因此，國(guó)家公園應(yīng)緊密結(jié)合自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，探索國(guó)家公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)保護(hù)管理模式。國(guó)家公園管理體制，也將在理順公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)的管理框架、管理模式、管理方法和管理機(jī)制的同時(shí)進(jìn)一步確立。

1國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理框架

國(guó)家公園內(nèi)的自然資源，包含公園范圍內(nèi)的土地、森林、草原、河流、礦藏、野生動(dòng)植物等各類(lèi)自然資源。國(guó)家公園保護(hù)管理是自然資源資產(chǎn)保護(hù)管理的一部分內(nèi)容，是要保護(hù)各類(lèi)自然資源中最應(yīng)珍惜和保護(hù)的具有國(guó)家代表性的、稀缺的、獨(dú)特的資源。國(guó)家公園管理，應(yīng)在制定和完善相關(guān)法律法規(guī)的前提下，以自然資源管理體制、國(guó)家公園管理體制為依托和保障，以保護(hù)公園范圍內(nèi)自然資源及其生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)管理。具體地說(shuō)，國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理，應(yīng)在摸清自然資源本底的基礎(chǔ)上，以編制國(guó)家公園總體規(guī)劃作為管理的依據(jù)和手段，以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理為基礎(chǔ)，以監(jiān)督執(zhí)法為保障，開(kāi)展用途管制、保護(hù)活動(dòng)、適度經(jīng)營(yíng)等自然資源資產(chǎn)管理工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)的嚴(yán)格保護(hù)、合理且有限的利用。

2國(guó)家公園自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)

一、土地權(quán)利與反公地悲劇

1．反公地悲劇的基本思想

黑勒（MichaelA．Heller，1998）首先提出了反公地悲劇分析框架，他把反公地悲劇定義為多重所有者都賦予了排除其他人使用稀缺資源的權(quán)利，并且沒(méi)有一個(gè)人具有有效的優(yōu)先使用權(quán)，當(dāng)有太多的所有者持有這種排他權(quán)時(shí)，資源易于低度使用的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。黑勒通過(guò)考察俄羅斯轉(zhuǎn)軌時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象，在莫斯科路邊攤和簡(jiǎn)易商棚熙熙攘攘，生意紅火而正式商鋪或商場(chǎng)卻大量空置。通過(guò)大量的案例研究，黑勒揭示出商場(chǎng)空置的原因是：商場(chǎng)的權(quán)利分布不是呈束狀而是呈水平狀，賣(mài)的權(quán)利、出租的權(quán)利、獲得銷(xiāo)售收入的權(quán)利、獲得租賃收入的權(quán)利、決定使用的權(quán)利、占有的權(quán)利等都由不同的多重的機(jī)構(gòu)所有，多個(gè)權(quán)利人具有相同或者相似的權(quán)利，商場(chǎng)的所有者、使用者、各級(jí)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的執(zhí)行者、各類(lèi)管制者等都能阻止其他權(quán)利持有者有效使用商鋪。這種反公地悲劇可以通過(guò)市場(chǎng)交易逐漸使權(quán)利整合而解決，但受到高昂的交易成本制約。反公地悲劇是一個(gè)體制問(wèn)題，可以通過(guò)體制變革來(lái)解決。隨后，黑勒運(yùn)用反公地悲劇模型分析了生化研究領(lǐng)域?qū)＠麢?quán)的過(guò)度保護(hù)問(wèn)題并進(jìn)一步完善模型，由于科學(xué)領(lǐng)域的相互聯(lián)系，許多有大量交叉重疊的技術(shù)發(fā)明由多個(gè)專(zhuān)利人持有，當(dāng)使用者需要獲得多種專(zhuān)利投入去創(chuàng)造單一的有益產(chǎn)品時(shí)存在復(fù)雜的障礙，即反公地悲劇［8］。一項(xiàng)醫(yī)藥產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)往往需要同時(shí)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容交叉的多項(xiàng)專(zhuān)利，從而大大推高了醫(yī)藥開(kāi)發(fā)的成本，一方面導(dǎo)致了新藥品往往價(jià)格昂貴，另一面直接阻礙了產(chǎn)品研發(fā)。布坎南等（JamesM．Buchanan，YongJ．Yoon，2000）進(jìn)一步完善了反公地悲劇模型并用數(shù)學(xué)公式與幾何圖形加以形式化，他們比較了公地與反公地，發(fā)現(xiàn)了二者基本邏輯的對(duì)稱(chēng)性。公地模型中，個(gè)人或企業(yè)通過(guò)增加投入到公共資源，減少了所有其他人投入的生產(chǎn)率和每個(gè)人的租金，而在反公地模型中擁有排他權(quán)的個(gè)人或企業(yè)通過(guò)減少投入（通過(guò)價(jià)格）到公共機(jī)構(gòu)，減少了其他也執(zhí)行潛在排他權(quán)的可利用租金，二者都是一種外部不經(jīng)濟(jì)。FrancescoParisi，NorbertS?chulz，BenDepoorter（2000）在布坎南等人的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討了公地悲劇與反公地悲劇問(wèn)題產(chǎn)權(quán)的二元性，認(rèn)為公地與反公地悲劇是偏離統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)的對(duì)稱(chēng)性的結(jié)構(gòu)性的后果，是使用權(quán)與排他權(quán)不一致的后果，都是來(lái)自于多個(gè)所有者使用共同資源的私人和社會(huì)激勵(lì)的失調(diào)。至此，反公地悲劇的分析框架已基本成熟。首先，從現(xiàn)象來(lái)看，反公地悲劇表現(xiàn)為資源的不充分利用，而資源并非無(wú)主之物；其次，從經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上講，反公地悲劇是私人激勵(lì)與社會(huì)激勵(lì)失調(diào)產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)，是外部效應(yīng)產(chǎn)生的低效率；最后，反公地悲劇出現(xiàn)即產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)的原因是權(quán)利配置不合理導(dǎo)致的使用權(quán)與排他權(quán)的沖突。

2．農(nóng)村土地利用中的反公地悲劇

中國(guó)農(nóng)村存在三種形態(tài)的土地資源浪費(fèi)，其一，空間形態(tài)上的農(nóng)村空心化，外擴(kuò)內(nèi)空，廢棄危房和閑置空房大量存在，導(dǎo)致農(nóng)村建房占地太多，土地不能充分利用；其二，中國(guó)局部農(nóng)村仍然存在耕地拋荒現(xiàn)象，不少地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者以婦女和老人為主，農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)投入和資本投入不足，農(nóng)地粗放經(jīng)營(yíng)，因而，農(nóng)地尚未充分利用；其三，農(nóng)村土地尚未充分開(kāi)發(fā)，荒坡、荒嶺，耕地區(qū)域的邊邊角角及門(mén)前屋后的零星土地等可開(kāi)發(fā)、可利用的閑置土地依然大量存在。三種形態(tài)的土地資源浪費(fèi)均為土地的不充分利用，且在法律上浪費(fèi)的土地都有相應(yīng)的所有權(quán)主體，符合反公地悲劇的表現(xiàn)形態(tài)，是否屬于反公地悲劇我們需要進(jìn)一步分析其經(jīng)濟(jì)本質(zhì)及外部不經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的原因。農(nóng)村建房占地，建新不拆舊等導(dǎo)致了土地浪費(fèi)。但從農(nóng)戶(hù)的角度來(lái)看，農(nóng)戶(hù)建房選址向交通沿線靠攏，有利于更充分地利用公共產(chǎn)品和分享公共服務(wù)。而村內(nèi)舊房不拆一方面因?yàn)榕f房離農(nóng)地較近，能夠作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的據(jù)點(diǎn)，舊房仍具有一定的使用價(jià)值，另一方面可以節(jié)約拆遷成本，且能通過(guò)實(shí)際占有獲得未來(lái)可能的土地收益。因此，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)的個(gè)體決策偏離社會(huì)最優(yōu)決策，從經(jīng)濟(jì)本質(zhì)來(lái)說(shuō)是私人激勵(lì)與社會(huì)激勵(lì)失調(diào)導(dǎo)致的外部不經(jīng)濟(jì)。中國(guó)土地管理法規(guī)定一戶(hù)只能擁有一處宅基地，這種一戶(hù)兩宅明顯違法，但這種違法由于沒(méi)有直接的受害者，因而過(guò)分依賴(lài)土地行政管理部門(mén)的監(jiān)察去發(fā)現(xiàn)和處理，由于農(nóng)村尚未有健全的土地登記制度，土地行政部門(mén)的信息能力十分有限，因而實(shí)際法律處理往往十分困難。導(dǎo)致這一違法現(xiàn)象普遍存在的根本原因在于農(nóng)村土地所有者沒(méi)有獨(dú)立的土地利益，從而沒(méi)有檢舉和阻止這一土地違法行為的動(dòng)力，使法律執(zhí)行困難重重。農(nóng)村住房建設(shè)本應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，住房向交通沿線聚集有一定的合理性，但作為土地所有者的農(nóng)民集體則無(wú)權(quán)調(diào)整農(nóng)戶(hù)的承包地以適應(yīng)這一要求，村內(nèi)的空房、危房的拆遷、復(fù)墾能夠提高土地利用率，但土地主管部門(mén)、縣鄉(xiāng)政府、宅基地原主人、作為土地所有者的農(nóng)民集體均有相應(yīng)的排他性權(quán)利，土地整治、復(fù)墾收益的利益歸屬卻十分模糊，因而顯示出了土地排他性權(quán)利與使用權(quán)的沖突。總之，農(nóng)村無(wú)規(guī)劃的建房占地導(dǎo)致的土地利用不充分是由于土地權(quán)利配置不合理導(dǎo)致的外部不經(jīng)濟(jì)，屬于反公地悲劇。

農(nóng)地拋荒和低效利用在大多數(shù)情形下仍然是農(nóng)戶(hù)自愿選擇的行為，其核心是勞動(dòng)投入和資本投入的激勵(lì)不足，即私人激勵(lì)與社會(huì)激勵(lì)的失調(diào)，農(nóng)地拋荒理論上存在兩種解決方案：一是承包方通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或由他人代耕等方式改變土地的實(shí)際使用權(quán)；二是發(fā)包方強(qiáng)制收回土地并通過(guò)承包、拍賣(mài)等方式交付他人耕種，但這兩種解決方式都依賴(lài)于清晰的土地權(quán)利配置，由于農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于村組公共物品與公共服務(wù)的提供，發(fā)包方通過(guò)拒絕提供公共物品而實(shí)際享有一定的排他性權(quán)利，土地承包者并不能充分地享有轉(zhuǎn)包權(quán)，因而在實(shí)踐中承包地往往只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓?zhuān)谕患w經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)具有同質(zhì)性，面臨的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)相似，一旦面臨農(nóng)地收益過(guò)低導(dǎo)致的農(nóng)地拋荒，往往并無(wú)實(shí)際的農(nóng)地受讓者或承租者，對(duì)于土地的發(fā)包者來(lái)說(shuō)，只有棄耕拋荒連續(xù)兩年，才有收回發(fā)包耕地的權(quán)利，因此在法律上也無(wú)法杜絕土地拋荒。在法律實(shí)踐中，連續(xù)拋荒兩年的界定十分復(fù)雜，土地承包者有土地承包合同的保護(hù)，而發(fā)包方收回承包地的強(qiáng)制力并無(wú)充足的法律保障，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空洞化的背景下，農(nóng)民集體本身并無(wú)可調(diào)度的勞動(dòng)力甚至基本的生產(chǎn)資料，即使作為發(fā)包方的農(nóng)民集體收回拋荒的土地，仍然面臨著轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租的困境。概而言之，土地拋荒是農(nóng)地權(quán)利配置不合理導(dǎo)致的一種土地資源浪費(fèi)，屬于反公地悲劇。農(nóng)地低效利用主要表現(xiàn)在農(nóng)地由老人等機(jī)會(huì)成本較小的勞動(dòng)力耕作，資本和勞動(dòng)投入相對(duì)不足，解決此類(lèi)問(wèn)題仍然需要調(diào)整土地權(quán)利。首先，農(nóng)地承包權(quán)的確定沒(méi)有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)前一旦擁有了農(nóng)地承包權(quán)，實(shí)際使用耕地的機(jī)會(huì)成本幾近于無(wú)，農(nóng)地具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，過(guò)低成本甚至無(wú)成本的農(nóng)地承包，使附著在農(nóng)地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)不能充分實(shí)現(xiàn)；其次，農(nóng)地承包權(quán)初次分配強(qiáng)調(diào)其安全保障等社會(huì)功能，實(shí)際農(nóng)地經(jīng)營(yíng)能力的差異無(wú)法充分考慮，使得土地高效利用過(guò)多地依賴(lài)于土地流轉(zhuǎn)；最后，法律雖然對(duì)棄耕、改變農(nóng)地用途等有特別的規(guī)定，但忽略農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)地利用僅以土地與勞動(dòng)的簡(jiǎn)單結(jié)合獲得基本生活資料為目標(biāo)，即農(nóng)業(yè)邊緣化趨勢(shì)并無(wú)任何法律上的抑制措施，因此，農(nóng)地低效利用仍然是土地權(quán)利配置問(wèn)題導(dǎo)致的反公地悲劇。農(nóng)村未開(kāi)發(fā)土地的閑置問(wèn)題主要涉及到土地開(kāi)發(fā)或整治由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行，其收益如何分享等基本問(wèn)題，只有權(quán)利清晰才能利益歸屬清晰，只有明確利益歸屬才能激勵(lì)利益相關(guān)者采取積極行動(dòng)，歸根到底仍然是土地權(quán)利配置問(wèn)題導(dǎo)致的反公地悲劇。作為土地所有者的農(nóng)民集體并無(wú)完整的土地處置權(quán)，對(duì)未開(kāi)發(fā)的土地也只能開(kāi)發(fā)成農(nóng)地或用作宅基地等，不能開(kāi)發(fā)為非農(nóng)用地，而未開(kāi)發(fā)的土地往往屬于邊角地和劣質(zhì)地，作為農(nóng)地利用價(jià)值不高，同時(shí)土地整治要服從相應(yīng)的土地規(guī)劃，一般由政府主導(dǎo)，農(nóng)民集體作為土地所有者既無(wú)實(shí)際的處置權(quán)也無(wú)法充分分享土地整治利益，因此，往往以未開(kāi)發(fā)的形式保留未來(lái)土地經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。總之，三種形態(tài)的土地資源浪費(fèi)都是土地權(quán)利配置不合理所導(dǎo)致的反公地悲劇。

二、土地權(quán)利視角下的農(nóng)村空心化原因

一在2019年基礎(chǔ)上，需要深化的工作

1、全面提升節(jié)約用地水平。一是突出土地雙清。圍繞全縣現(xiàn)有的批而未供土地3027畝，供而未用土地2725畝，樹(shù)立鮮明獎(jiǎng)懲導(dǎo)向，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)考核通報(bào)，計(jì)劃完成批而未供土地清理300畝，供而未用土地清理500畝，近三年按期開(kāi)工率達(dá)90%以上，土地閑置率控制在1%以下。二是突出低效用地再開(kāi)發(fā)。深化“畝均論英雄”改革，整理和完善我縣低效用地再開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)庫(kù)使用和剩余圖斑數(shù)據(jù)，適量謀劃新增再開(kāi)發(fā)地塊，按要求補(bǔ)充入庫(kù)。結(jié)合全市“拓空間強(qiáng)保障”行動(dòng)要求，預(yù)先謀劃目標(biāo)100畝，緊抓時(shí)間節(jié)點(diǎn)，爭(zhēng)創(chuàng)加分項(xiàng)。三是突出盤(pán)活建設(shè)用地。提高國(guó)土空間利用效率，通過(guò)限期開(kāi)發(fā)、回購(gòu)利用、整合再改造利用等方式盤(pán)活一批低效工業(yè)用地。優(yōu)化自然資源利用模式，全面排查國(guó)有存量建設(shè)用地?cái)?shù)量、分布和利用現(xiàn)狀，進(jìn)一步完善布局和品質(zhì)，有效盤(pán)活國(guó)有存量建設(shè)用地。

2、切實(shí)強(qiáng)化資源要素供給。一是做好土地整治。加大復(fù)墾資源挖掘，以盤(pán)活已撤銷(xiāo)和雙核減農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目為重點(diǎn)，對(duì)可復(fù)墾資源重新包裝。繼續(xù)推進(jìn)旱改水和墾造水田，做好實(shí)地踏勘、圖件審核及聯(lián)合會(huì)審，充分協(xié)調(diào)解決已發(fā)林權(quán)證的地塊問(wèn)題，進(jìn)一步拓展可利用資源，計(jì)劃完成旱改水驗(yàn)收入庫(kù)1000畝，建設(shè)用地復(fù)墾100畝。二是做好用途管制。全面研究上級(jí)國(guó)土空間用途管制政策制度，做好相關(guān)文件解讀，構(gòu)建符合我縣實(shí)際的工作機(jī)制，進(jìn)一步整合各類(lèi)用途管制依據(jù)，優(yōu)化用途轉(zhuǎn)用審批許可程序，逐步改變國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用擠占優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間的局面。三是做好土地出讓。提前謀劃項(xiàng)目前期工作，加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、業(yè)主交流對(duì)接，明確意向后啟動(dòng)相關(guān)審批流程，避免集中突擊項(xiàng)目落地的現(xiàn)象。進(jìn)一步發(fā)揮土地儲(chǔ)備職能，積極探索將工業(yè)用地納入儲(chǔ)備范圍，減少出讓糾紛,避免政府違約風(fēng)險(xiǎn)，計(jì)劃全年出讓土地657畝，收儲(chǔ)土地562畝。

3、加快推進(jìn)國(guó)土綠化美化。一是開(kāi)展新植珍貴樹(shù)行動(dòng)。計(jì)劃完成珍貴彩色健康森林建設(shè)5000畝，木材戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備林建設(shè)5800畝，其中大徑材培育5000畝，珍貴樹(shù)種造林800畝，10月底前完成新植珍貴樹(shù)種33萬(wàn)株。力爭(zhēng)完成省下達(dá)山地造林、坡地造林、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村綠化造林、通道綠化等任務(wù)14260畝。二是開(kāi)展森林系列創(chuàng)建活動(dòng)。以統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)綠化、發(fā)展森林綠地、改善人居環(huán)境、擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品供給為目標(biāo)，著力推動(dòng)國(guó)家城市森林創(chuàng)建，確保上半年編制完成《國(guó)家森林城市總體規(guī)劃》，下半年組織實(shí)施,爭(zhēng)取創(chuàng)成省級(jí)森林城鎮(zhèn)3個(gè)。三是開(kāi)展“一村萬(wàn)樹(shù)”行動(dòng)。以一村新植萬(wàn)樹(shù)為載體，形成一村一品、一路一景、一樹(shù)一業(yè)的鄉(xiāng)村綠化美化和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，完成“一村萬(wàn)樹(shù)”示范村7個(gè)，推進(jìn)村50個(gè)以上；完成“一村一品一韻”亮點(diǎn)村5個(gè)以上。督促?lài)?guó)營(yíng)苗圃抓好苗木生產(chǎn)，確保全年培育苗木80萬(wàn)株，省珍貴彩色調(diào)控苗木10萬(wàn)株，為綠化造林提供苗木保障。

4、從嚴(yán)抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)。一是加強(qiáng)政治建設(shè)。深入學(xué)習(xí)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，教育廣大黨員干部增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，不折不扣執(zhí)行好縣委縣政府各項(xiàng)決策部署。從嚴(yán)從緊抓好黨建，強(qiáng)化黨組織建設(shè)，加強(qiáng)黨員管理教育，確保把堅(jiān)持正確政治方向貫徹到謀劃重大戰(zhàn)略、制定重大政策、部署重大任務(wù)、推進(jìn)重大工作的實(shí)踐中去。二是加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。深入“三服務(wù)”、“兩個(gè)健康”等活動(dòng)，組織干部職工沉到一線，解決問(wèn)題、破解難題，努力打造想干事、能干事、干成事的濃厚氛圍。三是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。緊緊圍繞“清廉文成”建設(shè)目標(biāo)要求，認(rèn)真履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，堅(jiān)持管黨治黨與業(yè)務(wù)工作同步推進(jìn)、深度融合，馳而不息改作風(fēng)正作風(fēng)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)、向每個(gè)黨支部和每名黨員覆蓋，樹(shù)立自然資源部門(mén)的良好形象。

二創(chuàng)新實(shí)施的工作

1、統(tǒng)籌推進(jìn)空間規(guī)劃布局。計(jì)劃年初完成國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)轉(zhuǎn)換工作，根據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù)情況摸清現(xiàn)狀資源，完成全縣一張底圖工作。同時(shí)，開(kāi)展各項(xiàng)專(zhuān)題工作，重點(diǎn)研究完成上一輪規(guī)劃評(píng)估，積極對(duì)接雙評(píng)價(jià)、三區(qū)三線優(yōu)化等關(guān)鍵專(zhuān)題，為下一步國(guó)土空間規(guī)劃編制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，計(jì)劃10月底前完成國(guó)土空間規(guī)劃一張圖建設(shè)。銜接各部門(mén)確定國(guó)土空間規(guī)劃中的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃清單，完成相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，完善未來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃體系。提前布局中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，在總體城市設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，對(duì)這幾個(gè)重要片區(qū)提前進(jìn)行謀劃布局，加快中心城區(qū)建設(shè)，提高中心城區(qū)首位度。

摘要：在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的大背景下，村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，在鄉(xiāng)村振興中起到至關(guān)重要的作用。以福建第一批省級(jí)鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)村———莆田市常太鎮(zhèn)馬院村為例，對(duì)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》提出的相關(guān)理念和要求做出深入實(shí)踐，系統(tǒng)總結(jié)這輪村莊規(guī)劃的主要編制思路，并為指南的后續(xù)完善工作、各部門(mén)的村莊建設(shè)管理工作提出了進(jìn)一步深化建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新成果表達(dá)，留白機(jī)制探索，發(fā)展模式創(chuàng)新

為深入貫徹關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要指示精神，中共中央先后印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》，福建省印發(fā)《福建省鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)工作方案》，明確在全省開(kāi)展1000個(gè)鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)村示范創(chuàng)建工作，并出臺(tái)《福建省級(jí)村莊規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指南”），莆田市常太鎮(zhèn)馬院村憑借深厚的紅色文化底蘊(yùn)和扎實(shí)的村莊發(fā)展基礎(chǔ)成功入選。本次規(guī)劃擬借馬院村的試點(diǎn)機(jī)會(huì)，為全省革命老區(qū)村探索紅色文化傳承與發(fā)揚(yáng)及鄉(xiāng)村振興的路徑，并通過(guò)對(duì)《指南》提出的相關(guān)理念和要求做出深入實(shí)踐，為《指南》后續(xù)完善工作及各部門(mén)的村莊建設(shè)管理工作提出進(jìn)一步深化建議。

1馬院村現(xiàn)狀基本情況

1．1現(xiàn)狀概況。1）閩中地區(qū)革命發(fā)源地。馬院村位于莆田市常太鎮(zhèn)北部山區(qū)，距鎮(zhèn)區(qū)17km，距市區(qū)1h車(chē)程，作為“南方三年游擊戰(zhàn)爭(zhēng)”閩中渡里游擊區(qū)的發(fā)祥地和根據(jù)地，目前依然保留著中共閩中特委機(jī)關(guān)舊址等諸多紅色遺跡，并且流傳著“菅茅藏傷員”“叔公侄女護(hù)送電臺(tái)”等紅色故事。2）莆田市美麗鄉(xiāng)村樣板。近十幾年來(lái)在各級(jí)黨委的帶領(lǐng)下，馬院村以各類(lèi)型政策補(bǔ)助、各階段村莊試點(diǎn)為契機(jī)，有效整合移民、水利、住建、資源等多部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金支持，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公服配套、環(huán)境整治、鄉(xiāng)村旅游上下功夫，目前已成為莆田市美麗鄉(xiāng)村樣板，但是離鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)造血，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)存在較大差距。

1．2存在問(wèn)題。1）上版村規(guī)無(wú)法有效指引和管控村莊建設(shè)。由于上版村規(guī)在技術(shù)上缺乏多規(guī)合一，規(guī)劃用地與各部門(mén)規(guī)劃存在較大沖突，規(guī)劃項(xiàng)目大部分無(wú)法落地實(shí)施，加上村規(guī)成果過(guò)于專(zhuān)業(yè)，非技術(shù)人員無(wú)法看懂使用，導(dǎo)致實(shí)際建設(shè)與上版村規(guī)脫節(jié)，村莊違建無(wú)法直接以村規(guī)為依據(jù)進(jìn)行認(rèn)定與管控。2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)退化，鄉(xiāng)村旅游造血能力不足。截至目前，馬院村戶(hù)籍人口1134人，常住人口不足1／3，勞動(dòng)力流失加上人口老齡化造成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)退化，農(nóng)用地實(shí)際在耕面積逐年減少，資金來(lái)源單一導(dǎo)致旅游項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)造血能力嚴(yán)重不足。3）閑置空間增多，新增地受限，違建情況普遍。從二、三調(diào)對(duì)比情況和入戶(hù)調(diào)研情況來(lái)看，一是村民離村不退宅、一戶(hù)多宅現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致房屋閑置情況較為嚴(yán)重，但大部分為保存較為完整的古厝并且數(shù)量在不斷增多；二是村委會(huì)、小學(xué)、幼兒園、幸福院等公服設(shè)施，空間利用率逐年降低；三是從目前多規(guī)銜接來(lái)看，可供給村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民分戶(hù)建房的新增空間極為有限，導(dǎo)致各類(lèi)違建情況普遍。4）建設(shè)主體、資金來(lái)源單一，發(fā)展模式很傳統(tǒng)。從村莊發(fā)展路徑來(lái)看，馬院村建設(shè)資金主要來(lái)源于各級(jí)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，建設(shè)項(xiàng)目由村委策劃并全權(quán)統(tǒng)籌，主要以基礎(chǔ)設(shè)施、公服設(shè)施、環(huán)境整治項(xiàng)目為主，村民無(wú)法從中參與并得到收益。旅游項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)，前提資金投入較大，政府財(cái)政資金無(wú)法長(zhǎng)期保證，村委缺乏運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，城市資本、人才受制于農(nóng)村制度很難流入。所以采用單一資金來(lái)源和建設(shè)主體的發(fā)展模式，是制約馬院村鄉(xiāng)村振興的重要因素。

2村莊規(guī)劃編制特色和經(jīng)驗(yàn)

一、2020年工作打算

2020年，我局將堅(jiān)決按照縣委、縣政府和市自然資源局的統(tǒng)一部署，強(qiáng)化工作舉措、狠抓工作落實(shí)，攻堅(jiān)克難，堅(jiān)持以國(guó)土空間規(guī)劃編制為主線，充分利用第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果，摸清全縣自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)家底，全面掌握真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加大耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)力度，主動(dòng)服務(wù)，全力保障發(fā)展用地需求，加快項(xiàng)目審批，有序開(kāi)展農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記發(fā)證工作，抓好綠色礦山建設(shè)和地質(zhì)災(zāi)害防治，落實(shí)高質(zhì)量保護(hù)、利用、管控措施，全面提升自然資源管理水平。

一是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系。緊扣高品質(zhì)濱江宜居城市定位要求，科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃，加快構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系。做好資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，做好永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界統(tǒng)籌劃定評(píng)估工作。組織專(zhuān)班，加大力量開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，做好村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)和全縣村莊分類(lèi)調(diào)查，抓好城東（高鐵）新區(qū)建設(shè)規(guī)劃編制工作，統(tǒng)籌做好“兩規(guī)”修改調(diào)整后續(xù)工作，落實(shí)國(guó)土空間用途管制制度。

加快構(gòu)建總體規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃等多層次的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)編制城市道路交通、給排水、電力、通信、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，將教育、體育、養(yǎng)老、社區(qū)管理等城市公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一進(jìn)行布局規(guī)劃，提升城市規(guī)劃品質(zhì)。加快啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制，根據(jù)2019年全縣村莊調(diào)查和分類(lèi)結(jié)果，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇1-2個(gè)村莊開(kāi)展村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)，將鄉(xiāng)村道路、雨污水管網(wǎng)、地下電線管網(wǎng)等統(tǒng)籌規(guī)劃，以點(diǎn)帶面提高鄉(xiāng)村規(guī)劃水平。

加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。扎實(shí)做好建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)，建設(shè)工程放（驗(yàn)）線、基礎(chǔ)復(fù)核以及竣工規(guī)劃核實(shí)等日常工作。加強(qiáng)規(guī)劃批后監(jiān)管，開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目批后聯(lián)合巡查。完善規(guī)劃許可告知承諾制辦理、容缺受理等操作規(guī)程，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。積極探索，完善規(guī)劃批驗(yàn)流程，在現(xiàn)有流程的基礎(chǔ)上，引進(jìn)新技術(shù)、新方法，探索更先進(jìn)的規(guī)劃管理模式，進(jìn)一步提升規(guī)劃管理的質(zhì)量和效率。如評(píng)審部分重大規(guī)劃和專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，外聘經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)家進(jìn)行指導(dǎo)和把關(guān)；進(jìn)一步加強(qiáng)與城管部門(mén)的溝通協(xié)作，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程監(jiān)管。積極拓展業(yè)務(wù)，待測(cè)繪資質(zhì)證書(shū)經(jīng)營(yíng)范圍變更后,開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪，根據(jù)工作量和技術(shù)能力，嘗試開(kāi)展小區(qū)竣工規(guī)劃核實(shí)測(cè)量。

二是強(qiáng)化資源要素保障。統(tǒng)籌處理“保護(hù)資源”與“保障發(fā)展”的關(guān)系，自覺(jué)將“保護(hù)”作為高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，節(jié)約集約利用土地資源，進(jìn)一步提高土地利用管理水平，為城市健康平穩(wěn)有序發(fā)展提供保障。做好土地收儲(chǔ)文章。圍繞高鐵新區(qū)、城東新區(qū)，金果世界，通用機(jī)場(chǎng)，S216、S219、S312道路等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，加快土地征收拆遷工作，繼續(xù)推進(jìn)鹽化城門(mén)頭兩側(cè)等土地收儲(chǔ)工作，力爭(zhēng)全年征收土地7000畝。開(kāi)展“節(jié)地增效”、消化批而未用土地專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，做好園區(qū)及部分城市建設(shè)等集約節(jié)約用地工作。完成淦中路南延、善政三路、南苑小區(qū)、城南新區(qū)A-04宗地（縣政府北邊）等房屋土地征收清零掃尾工作，確保項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)。

規(guī)范科學(xué)利用土地。加大土地報(bào)批力度，爭(zhēng)取向省市報(bào)批各類(lèi)項(xiàng)目用地3000畝，保障城東新區(qū)道路網(wǎng)架、城市生態(tài)性公益墓地、通用機(jī)場(chǎng)等重大工業(yè)、城建及民生工程項(xiàng)目的用地指標(biāo)。科學(xué)確定商住用地供應(yīng)節(jié)奏，2020年擬出讓商住用地400-500畝，解決群眾住房實(shí)際需求。

為落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，提高全縣土地利用效益，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，為貫徹《人民政府辦公廳關(guān)于提升土地利用質(zhì)量效益的指導(dǎo)意見(jiàn)》（冀政辦字〔2018〕114號(hào)）和《人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)提升土地利用質(zhì)量效益的實(shí)施方案的通知》（承市政辦字〔2019〕83號(hào)）文件精神，結(jié)合我縣實(shí)際，制定如下實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為統(tǒng)領(lǐng)，全面貫徹黨的精神，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展大局，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先原則，著眼土地粗放利用、土地資源投入產(chǎn)出效益低等問(wèn)題，按照“嚴(yán)控總量、做優(yōu)增量、盤(pán)活存量、提高質(zhì)量”的思路，完善土地利用和管理制度，推動(dòng)土地利用方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高單位面積土地投入和產(chǎn)出水平，全面提升土地資源綜合效益，為加快建設(shè)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣提供有力支撐。

（二）基本原則

1.堅(jiān)持嚴(yán)管?chē)?yán)控，節(jié)約優(yōu)先。強(qiáng)化節(jié)約集約用地意識(shí)，強(qiáng)化土地用途管制，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)利用管理。實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控，提高土地節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)用地強(qiáng)度和用地效益雙提升。

2.堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市場(chǎng)配置。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，健全建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同機(jī)制，完善監(jiān)管考核評(píng)價(jià)制度，激勵(lì)和約束機(jī)制并舉，推動(dòng)節(jié)約集約用地和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)土地資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用相統(tǒng)一。

作者：趙曉強(qiáng) 單位：中共吉林省委黨校法學(xué)教研部

從法律和政策上不難看出，國(guó)家對(duì)于包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度非常矛盾:(1)既希望承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，又限制承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。國(guó)家希望通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來(lái)提高農(nóng)民的收入，提高農(nóng)業(yè)效率，提高土地效能，但是又擔(dān)心這樣會(huì)危及農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的安全。特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是不可逆的流轉(zhuǎn)方式，一旦轉(zhuǎn)讓出去，農(nóng)民長(zhǎng)期失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而受讓方將長(zhǎng)期占有和使用土地，這不論是對(duì)農(nóng)民自身來(lái)講，還是對(duì)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展來(lái)講無(wú)疑是一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。(2)既以確保農(nóng)民的生活保障為基本價(jià)值目標(biāo)，又不遵循社會(huì)保障法的原則規(guī)則，而將承包土地使用權(quán)規(guī)定為物權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性和社會(huì)保障性是相互矛盾的。既要農(nóng)地承擔(dān)農(nóng)民社會(huì)保障責(zé)任，又要把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)為物權(quán)，這本身就是矛盾和沖突的。現(xiàn)行立法無(wú)視二者的根本差別，在同一社會(huì)關(guān)系的調(diào)整中，時(shí)而以保障性為基礎(chǔ)制定規(guī)則，時(shí)而依據(jù)物權(quán)屬性設(shè)計(jì)權(quán)利的運(yùn)行模式，使現(xiàn)行各種政策、法律規(guī)定頻頻產(chǎn)生明的或暗的、直接或間接的混亂與沖突［2］。

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干學(xué)說(shuō)

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制轉(zhuǎn)讓的學(xué)說(shuō)。囿于國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略考慮而導(dǎo)致的農(nóng)村土地用途嚴(yán)格管制，以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民安身立命的重要性，法律視閾中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上只是一種限制流通性權(quán)利［3］。綜合來(lái)看，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制說(shuō)的理由主要有三［4］:(1)土地保障說(shuō)。就中國(guó)而言，在城鄉(xiāng)剛性二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下，社會(huì)保障體系僅僅能覆蓋城鎮(zhèn)戶(hù)口人員，而占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民則長(zhǎng)期游離于規(guī)范的社會(huì)保障體系之外，土地便自然成為數(shù)億農(nóng)民仰賴(lài)的保障之源，兼具生存保障、就業(yè)保障、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的多重功能［5］。在中國(guó)，土地不僅僅是生產(chǎn)資料，而且具有社會(huì)保障功能，農(nóng)民的生老病死主要依賴(lài)土地。一旦允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民離開(kāi)了土地，社會(huì)又不能對(duì)農(nóng)民提供保障，這將會(huì)使農(nóng)民喪失基本的生活保障［6］。(2)防止兼并說(shuō)。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于放開(kāi)農(nóng)村土地制度的主張如果一旦成為法律現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民可能輕易喪失土地，造成大規(guī)模的土地兼并。在中國(guó)這樣一個(gè)擁有十多億農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，如果允許農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑒?shì)必重演歷史上農(nóng)村兩極分化，出現(xiàn)大批無(wú)地少地農(nóng)民的社會(huì)問(wèn)題［7］。(3)保護(hù)耕地說(shuō)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)開(kāi)發(fā)用地，不利于國(guó)計(jì)民生和中國(guó)自給自足的糧食安全戰(zhàn)略［4］。糧食生產(chǎn)與安全始終是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的大問(wèn)題，這也是中國(guó)毫不動(dòng)搖地通過(guò)法律制度嚴(yán)格管制農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)性用途的最根本的理由［3］。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的學(xué)說(shuō)。(1)法律性質(zhì)說(shuō)。轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的說(shuō)法與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性存在顯見(jiàn)的抵牾［8］。家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓“須經(jīng)發(fā)包方同意”與物權(quán)本質(zhì)上是一種支配權(quán)不相吻合［9］。(2)資源配置說(shuō)。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)“一人一畝三分地”的家庭作業(yè)模式不利于將資金、技術(shù)、知識(shí)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素吸引到農(nóng)業(yè)中來(lái)，與土地、勞動(dòng)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素進(jìn)行最優(yōu)化配置也不利于節(jié)省成本和開(kāi)支［4］。土地權(quán)利的自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)瓤纱_保土地資源的利用價(jià)值最大化，也可保障經(jīng)營(yíng)者收回投資。(3)城鎮(zhèn)化推進(jìn)說(shuō)。禁止或嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢⑹罐r(nóng)民欲成為城市居民必須放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不能保留權(quán)利或?qū)⒇?cái)產(chǎn)權(quán)利變現(xiàn)，客觀上促成農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份的消極性，影響城市化步伐［8］。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓若干學(xué)說(shuō)在制度中的體現(xiàn)及存在的問(wèn)題

1.關(guān)于土地保障說(shuō)。土地保障說(shuō)符合國(guó)家保障農(nóng)民基本生活的價(jià)值取向，體現(xiàn)在法律制度中具體表現(xiàn)為:一是轉(zhuǎn)讓方(原承包方)有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源;二是經(jīng)發(fā)包方同意。在制度設(shè)計(jì)上，即認(rèn)為如果農(nóng)民有了穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，也就是有了基本的生活保障，不會(huì)因?yàn)槭ネ恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)而生活無(wú)著。另一方面，對(duì)于發(fā)包方寄以重大希望，即希望發(fā)包方在審查土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的時(shí)候，對(duì)于承包方(轉(zhuǎn)讓方)是否具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源予以審查。但是，承包方(農(nóng)民)和發(fā)包方(集體經(jīng)濟(jì)組織)又如何去準(zhǔn)確地判斷呢?由于配套的制度建設(shè)滯后，這一判斷無(wú)疑非常困難。如農(nóng)民工問(wèn)題，大量在城里打工的農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)益無(wú)法保障，拖欠工資、工傷等問(wèn)題尤其突出，他們無(wú)法預(yù)見(jiàn)其工作的穩(wěn)定性;又如集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位，比較嚴(yán)重的是“組”這一層集體經(jīng)濟(jì)組織，由于種種原因，其權(quán)利往往由村來(lái)代行，又如何能承擔(dān)起判斷承包方生存保障的責(zé)任呢?可見(jiàn)，現(xiàn)有的制度安排無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的價(jià)值目標(biāo)。對(duì)此，在制度上有兩種選擇:一是制定更加確實(shí)可行的保障農(nóng)民生活的規(guī)定，如“轉(zhuǎn)讓方必須參加社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)”等;二是取消轉(zhuǎn)讓方(原承包方)“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”的限制。筆者贊同第二種選擇，理由如下:(1)嚴(yán)格地限定轉(zhuǎn)讓方必須取得其他方式的社會(huì)保障，在現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保障制度滯后的情況下，無(wú)疑會(huì)妨礙土地的流轉(zhuǎn);(2)由于農(nóng)村的土地調(diào)整政策即“增人不增地，減人不減地”的政策以及農(nóng)村土地征收已經(jīng)導(dǎo)致了大量無(wú)地和失地農(nóng)民，堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障價(jià)值已經(jīng)意義不大。

摘要：文章以太原市“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為例，結(jié)合工作實(shí)際，圍繞“三農(nóng)”工作，突出用地保障，提出通過(guò)統(tǒng)籌空間規(guī)劃、有效盤(pán)活存量、優(yōu)化審批流程、嚴(yán)格耕地保護(hù)、強(qiáng)化用地監(jiān)管等方式創(chuàng)新管理模式，大膽探索土地制度創(chuàng)新，充分利用好、發(fā)揮好農(nóng)村土地的功能作用，全力保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求，助力鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地管理；用地保障；助力鄉(xiāng)村振興

農(nóng)村土地是重要的自然資源和生產(chǎn)要素，有生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大重要功能，具有巨大的市場(chǎng)價(jià)[1]值和發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼耍浞掷貌l(fā)揮好其土地功能和作用，釋放其市場(chǎng)價(jià)值對(duì)鄉(xiāng)村振興顯得尤為重要。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要指示重要講話精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省、市政策，用好用活土地政策，創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地管理方式，助力鄉(xiāng)村振興。

1基本做法

1）用好用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》精神，鼓勵(lì)引導(dǎo)婁煩縣和陽(yáng)曲縣緊緊抓住政策窗口期，大力推進(jìn)土地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨市域、縣域交易，將節(jié)余指標(biāo)交易收益全部用于脫貧成效鞏固提升和鄉(xiāng)村振興。陽(yáng)曲縣和婁煩縣通過(guò)跨縣域交易增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)1000余畝，所得收益為鄉(xiāng)村振興提供了有力的資金支持。2）土地整治建設(shè)項(xiàng)目資金助力鄉(xiāng)村振興近年來(lái)，太原市在土地整治項(xiàng)目的安排和資金統(tǒng)籌方面進(jìn)一步向陽(yáng)曲縣和婁煩縣傾斜，通過(guò)土地整治，在提高耕地質(zhì)量的同時(shí)，增加產(chǎn)出和農(nóng)民收入。其中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)加大投向婁煩縣和陽(yáng)曲縣的力度，收購(gòu)?qiáng)錈┛h等轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)充耕地指標(biāo)3370畝，下達(dá)指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓費(fèi)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金進(jìn)一步助力鄉(xiāng)村振興。3）加大對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的支持力度在農(nóng)用地報(bào)批過(guò)程中，對(duì)列入國(guó)家、省、市重點(diǎn)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，做到了隨報(bào)隨用、應(yīng)保盡保。對(duì)陽(yáng)曲縣、婁煩縣等申報(bào)的用地申請(qǐng)做到了應(yīng)保盡保，確保鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的用地需求。

2面臨的困難和不足

2.1鄉(xiāng)村規(guī)劃缺位且急需覆蓋