摘要：目前的《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)中存在三個主要問題：理論教學(xué)課時占比大、理論教學(xué)與實踐環(huán)節(jié)脫節(jié)、規(guī)劃區(qū)域系統(tǒng)解讀能力薄弱。為有效解決這些問題，根據(jù)《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程改革的新要求，筆者提出了面向國土大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)對策：明確培養(yǎng)目標(biāo)，優(yōu)化課程大綱；補(bǔ)充教學(xué)資料，改進(jìn)教學(xué)手段；拓展實習(xí)平臺，提高規(guī)劃實踐能力；采取案例教學(xué)，培養(yǎng)區(qū)域規(guī)劃系統(tǒng)思維。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃學(xué)；大數(shù)據(jù)；教學(xué)改革

《土地利用規(guī)劃學(xué)》是土地資源管理專業(yè)學(xué)習(xí)理論知識、掌握工作程序的主干課程［1］。近年來，《土地利用規(guī)劃學(xué)》人才培養(yǎng)面臨著一系列社會變化的新情況：一是國土大數(shù)據(jù)迅速發(fā)展［2］，二是土地規(guī)劃理念不斷推陳出新，三是土地規(guī)劃技術(shù)層出不窮。這些新變化給《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)開展帶來了嚴(yán)峻的考驗［3］。如何改革傳統(tǒng)的授課方式、調(diào)整課程內(nèi)容與教學(xué)方法以適應(yīng)國家大數(shù)據(jù)發(fā)展，培養(yǎng)具有系統(tǒng)思維、能夠綜合運用國土數(shù)據(jù)的人才，成為《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)中急需解決的問題。

一、《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)中存在的問題

（一）理論教學(xué)課時占比過大

以某地方院校為例，《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程安排在第六學(xué)期開課，教學(xué)環(huán)節(jié)分為三部分即理論講授、上機(jī)操作和野外實踐，根據(jù)土地利用規(guī)劃學(xué)教學(xué)大綱的規(guī)定，《土地利用規(guī)劃學(xué)》總課時為64，其中，理論講授課時為48，上機(jī)課時為16。尤其是在講授課時方面，重點高校理論講授課時分別為38課時、40課時，而普通地方院校理論講授課時高達(dá)48課時，導(dǎo)致教學(xué)中出現(xiàn)了理論課時過多、知識晦澀難懂、學(xué)生學(xué)習(xí)興趣難以調(diào)動等問題。

（二）理論教學(xué)與實踐環(huán)節(jié)脫節(jié)

一、引言   土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價是對土地利用規(guī)劃方案實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評價，并在此基礎(chǔ)上從生態(tài)環(huán)境角度提出規(guī)劃的最佳方案及其調(diào)整建議，同時提出消除或減緩方案實施后可能產(chǎn)生不利生態(tài)環(huán)境影響的對策與措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。我國關(guān)于這方面的理論基礎(chǔ)研究已經(jīng)比較深入，但是在具體的操作方法研究方面還存在一定的缺陷。   二、國內(nèi)外研究動態(tài)   1．國內(nèi)研究進(jìn)展。我國土地利用環(huán)境影響評價制度的發(fā)展歷程主要分為初步探索、全面發(fā)展、逐步完善這三個階段。1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，我國開始正式實施環(huán)境影響評價制度。1998年，國務(wù)院頒布《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，規(guī)定開展區(qū)域性環(huán)境影響評價。2003年9月1日頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》標(biāo)志著我國規(guī)劃環(huán)境影響評價的研究將進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。自從土地利用環(huán)境影響評價制度開展以來，很多專家和學(xué)者就土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的內(nèi)容、如何建立評價指標(biāo)體系和土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的方法、評價指標(biāo)體和評價模型的建立等方面都做的深入的研究并取得了相應(yīng)的理論成果。但是在評價方法和指標(biāo)體系方面仍然存在著科學(xué)性、可操作性等方面的問題。   2．國外研究進(jìn)展。1969年，美國頒布的《國家環(huán)境政策法》首次在世界上建立了環(huán)境影響評價制度。目前，已有一百多個國家建立了環(huán)境影響評價制度并開展了環(huán)境影響評價工作。荷蘭1987年建立了法定的環(huán)境影響評價制度，要求對廢棄物管理、飲水供應(yīng)、能源與電力供應(yīng)、土地利用規(guī)劃等都進(jìn)行環(huán)境影響評價。1999年加拿大頒布了《政策、規(guī)劃和計劃建議的環(huán)境評價內(nèi)閣指令》，要求對所有提交內(nèi)閣和各部部長批準(zhǔn)，或在實施過程中可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的政策、規(guī)劃和計劃建議進(jìn)行環(huán)境評價。此外，澳大利亞、英國、芬蘭、日本、印尼、歐盟等國家和國際機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了環(huán)境影響評價立法。   三、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價方法   1．基于模糊綜合評價法的土地利用規(guī)劃環(huán)評。模糊綜合評價法是一種基于模糊數(shù)學(xué)的綜合評標(biāo)方法。該綜合評價法根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價，即用模糊數(shù)學(xué)對受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞龀鲆粋€總體的評價。   當(dāng)采用模糊綜合評價法對某個區(qū)域進(jìn)行環(huán)境影響評價時，由于各個區(qū)域所處的地理位置、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不同以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式上的地域差異，在確定體系的過程中，既要反映土地利用規(guī)劃環(huán)評的宏觀性要求，又要考慮到所選取的評價指標(biāo)在區(qū)域之間具有可比性和通用性。根據(jù)土地利用規(guī)劃環(huán)評的指標(biāo)體系，建立評價要素集和評價因子集。在土地利用規(guī)劃環(huán)評指標(biāo)確定以后，采用極差標(biāo)準(zhǔn)化方法進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。經(jīng)過處理后，所有指標(biāo)的實際值均轉(zhuǎn)換為無量綱化指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，對區(qū)域土地利用規(guī)劃的敏感程度進(jìn)行分析。在進(jìn)行綜合評價之前，首先需要采用變異系數(shù)法直接根據(jù)指標(biāo)實測值經(jīng)過一定數(shù)學(xué)處理后獲得權(quán)重，然后構(gòu)建隸屬度函數(shù)，確定評價矩陣，依據(jù)各評價矩陣和權(quán)重矩陣，綜合計算得到各評價要素集的分值矩陣，根據(jù)各評價要素集的分值矩陣和各要素集的權(quán)重矩陣，經(jīng)過模糊運算，即可得到各評價對象的綜合評價結(jié)果。   2．基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值理論的土地利用規(guī)劃環(huán)評。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值理論敘述了生態(tài)系統(tǒng)的各種服務(wù)功能及其價值的量化方法。   首先將選中地域按照不同的土地利用方式的不同來劃分生態(tài)系統(tǒng)的類型，將生態(tài)系統(tǒng)劃分為耕地、園地、林地、草地、居民點及工礦用地、交通用地、水體和其他用地生態(tài)系統(tǒng)。其中，水體的面積采用河流水面、湖泊水面、水利設(shè)施用地、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、葦?shù)亍┩亢娃r(nóng)田水利用地的面積總和；交通用地中加入了農(nóng)村道路的面積；剩余土地利用類型面積之和作為其他用地面積。根據(jù)土地利用規(guī)劃方案中各種土地利用類型的面積及其變化，得到相應(yīng)的各種土地利用生態(tài)系統(tǒng)的面積及其變化，然后對各種土地利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能單價進(jìn)行估算。一般來說，生物量越大，生態(tài)服務(wù)功能越強(qiáng)；反之亦然。   3．基于生態(tài)足跡法的土地利用規(guī)劃環(huán)評。生態(tài)足跡法是通過測算人類對自然生態(tài)服務(wù)的需求與自然所能夠提供的生態(tài)服務(wù)之間的差距，評價人類對自然資源的利用情況并較準(zhǔn)確地判定評價對象的可持續(xù)發(fā)展程度和狀況。   生態(tài)足跡的計算分為生物資源消費部分和能源足跡兩部分。生物資源消費可分為農(nóng)作物產(chǎn)品、動物產(chǎn)品、林產(chǎn)品、水果和木材等，采用聯(lián)合國糧農(nóng)組織有關(guān)生物資源某一年的世界平均產(chǎn)量資料來進(jìn)行生物資源生產(chǎn)面積折算。能源足跡部分包括原煤和電力兩種，數(shù)據(jù)以世界單位化石燃料生產(chǎn)土地面積平均發(fā)熱量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理，將當(dāng)?shù)啬茉聪M所消耗的熱量折算成一定的化石燃料土地面積和建筑用地面積，計算出某一區(qū)域的生態(tài)足跡。最后進(jìn)行將各類足跡的匯總計算，將各類生產(chǎn)性土地類型的人均生態(tài)足跡分別乘以相對的均衡因子，并對結(jié)果進(jìn)行求和。   四、結(jié)語   模糊數(shù)學(xué)評價法具有結(jié)果清晰，系統(tǒng)性強(qiáng)的特點，能較好地解決模糊的、難以量化的問題，適合各種非確定性問題的解決。但是仍會有個別區(qū)域的評價結(jié)果會與實際情況存在出入，存在一定的偏差，這可能是該區(qū)域評價指標(biāo)的特征數(shù)據(jù)與所采用的算法不相吻合的原因，可以根據(jù)實際情況適當(dāng)進(jìn)行修正，以確保結(jié)果的準(zhǔn)確性。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值理論已較為成熟，能夠更準(zhǔn)確地把握生態(tài)環(huán)境的變化。但是由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的核算是一項極其復(fù)雜和工作量很大的工作，而且對某些人工生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能價值的核算尚未有統(tǒng)一的和得到廣泛認(rèn)可的評價方法，計算結(jié)果較為理想化，使得其估算結(jié)果在不同區(qū)域之間的可比較性較小。其次，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法存在局限性，只能夠評價出土地利用結(jié)構(gòu)變化的環(huán)境影響。生態(tài)足跡法數(shù)據(jù)易于收集、操作簡單，在土地利用規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價方面效果明顯。但是目前的生態(tài)足跡法仍具有不少的缺點，首先精度不高，由于各地區(qū)的生產(chǎn)水平不一樣，這將導(dǎo)致產(chǎn)量因子與均衡因子不一樣。再次有局限性，它不涉及到具體的環(huán)境問題如大氣、水、固體廢棄物和土壤等問題。#p#分頁標(biāo)題#e#

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用的現(xiàn)狀

（一）征收集體土地，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地支持

我國實行土地國家和集體所有兩種制度，其歸屬狀態(tài)不能改變，城鎮(zhèn)建設(shè)必須使用國有土地。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，土地的需求逐年增加，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地嚴(yán)重緊缺。使用新增土地和利用城鎮(zhèn)原有的存量土地，是解決城鎮(zhèn)化發(fā)展土地瓶頸的兩種重要途徑，但城鎮(zhèn)存量土地的使用在實際執(zhí)行中面臨很多阻力，涉及到規(guī)劃、拆遷安置、補(bǔ)償?shù)龋枰?jīng)過漫長的談判，牽涉面廣、代價高、難度大，容易引起糾紛；而使用新增土地即征收集體土地，是以政府的名義進(jìn)行的，具有強(qiáng)制性，好規(guī)劃、成本低、難度小，易操作特點。故各地政府在解決建設(shè)用地不足時都將征收集體土地作為主要途徑，并一直依賴新增建設(shè)用地，頻頻征收集體土地甚至耕地，以緩和用地緊張的局面。

（二）占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，緩解土地利用緊張的局面

土地是不可再生資源，土地供給總量有限。城鎮(zhèn)建設(shè)單純依靠征收集體土地、占用耕地擴(kuò)張的方式難以為繼，且影響到糧食安全。為了解決13億人的吃飯問題，土地管理法第31條推出了耕地占補(bǔ)平衡政策，是針對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償措施，按照“占多少，墾多少”的原則，確保18億畝耕地紅線不被突破。實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的主要途徑是土地綜合整治，包括土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等可以增加耕地面積的項目。通過土地整治得到的新增耕地可用于城鎮(zhèn)建設(shè)需要，有利于統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)兩個目標(biāo)。但在城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地也在不斷增加，各地農(nóng)村存在人均建設(shè)用地超標(biāo)、空心村、村莊布局分散等粗放用地問題。城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩頭擠占耕地，造成農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)用地雙擴(kuò)的局面。為了改善這一局面，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，國土資源部在2004年推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，即“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。該政策是城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置的制度創(chuàng)新，通過減少農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展的土地空間，在建設(shè)用地總量不顯著增加的前提下，既實現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)，又保障建設(shè)用地的供給。具體做法是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將農(nóng)村居民點、空心村、農(nóng)村建設(shè)用地等進(jìn)行土地整理復(fù)墾為耕地，復(fù)墾出耕地所產(chǎn)生的周轉(zhuǎn)指標(biāo)可以用作城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，有效地優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用中存在的問題

上述措施的實施為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供土地支持，緩解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在諸多問題。

摘要：土地事業(yè)作為國家發(fā)展的核心內(nèi)容，必須加強(qiáng)科技的利用。基于GIS的土地利用總體規(guī)劃管理系統(tǒng)是目前重點努力對象，通過該系統(tǒng)可以對土地利用的數(shù)據(jù)、信息進(jìn)行有效搜集，在土地規(guī)劃過程中按照全局思想來完成，對于各項工作部署和應(yīng)對，都可以取得較好的成績。但是，基于GIS的土地利用總體規(guī)劃管理系統(tǒng)應(yīng)用、研究，必須不斷地創(chuàng)新，在系統(tǒng)功能上持續(xù)完善，否則容易造成相反的結(jié)果。文章針對“基于GIS的土地利用總體規(guī)劃管理系統(tǒng)”展開討論，并提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：GIS；土地利用；總體規(guī)劃

1.引言

從客觀角度分析，基于GIS的土地利用總體規(guī)劃管理系統(tǒng)，能夠在固有問題上提供較多的幫助和指引，對于不同地方的土地資源信息搜集以及土地未來的使用方向，包括土地的具體利用方式等，都給予較為權(quán)威的指引，這樣操作的好處在于，可以在土地資源利用效率、利用質(zhì)量上得到更好提升，為國家綜合實力的鞏固奠定堅實基礎(chǔ)。

2.基于GIS的土地利用總體規(guī)劃管理系統(tǒng)意義

現(xiàn)如今的國家建設(shè)力度不斷提升，同時對于行業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，都要積極地調(diào)整。在眾多的工作中，土地利用是非常敏感的內(nèi)容，同時也是特別核心的部分，任何工作離開土地以后都無法較好的開展[1]。本文認(rèn)為，基于GIS的土地利用總體規(guī)劃管理系統(tǒng)意義，主要是表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，該系統(tǒng)在操作過程中，能夠按照不同的分析手段來完成。例如，對于我國西北部地區(qū)通過GIS的土地利用總體規(guī)劃管理系統(tǒng)來進(jìn)行分析后，能夠結(jié)合四季變化情況，觀察土地利用過程中是否能夠加強(qiáng)有效治理，對于凍土的安排能否達(dá)到預(yù)期，各項巖土工程建設(shè)是否表現(xiàn)合理，從而促使土地事業(yè)進(jìn)步，得到更好的保障。第二，基于GIS的土地利用總體規(guī)劃管理系統(tǒng)，可以促使土地方面的信息變化，以及土地的具體使用數(shù)量、土地的庫存、土地的實際項目運作等，做出充分的了解，尤其是在土地污染的治理層面上，可以提供較多的指引，最大限度促使國內(nèi)的土地事業(yè)和資源保護(hù)，獲得較多的參考。

3.土地利用總體規(guī)劃管理問題

摘要：農(nóng)村土地利用直接關(guān)系到生態(tài)安全，就現(xiàn)階段而言，部分農(nóng)村地區(qū)在開發(fā)利用土地資源時，并沒有充分考慮環(huán)境保護(hù)方面的要求，導(dǎo)致植被減少、水土流失、土壤惡化等不良問題出現(xiàn)，對農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展造成了不利影響。面對這種情況，需將環(huán)境保護(hù)理念貫穿于農(nóng)村土地利用全過程中，在滿足農(nóng)村社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；利用問題；環(huán)境保護(hù)

近些年來，生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略得到深入實施。人與自然的高度和諧是生態(tài)文明的核心，這一理念要求人們對生態(tài)系統(tǒng)的健康與完整情況進(jìn)行密切關(guān)注，避免嚴(yán)重污染、破壞到生態(tài)環(huán)境。而農(nóng)村土地的利用會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接影響，如果利用模式不夠科學(xué)，生態(tài)安全將會受到威脅。眾所周知，土地資源具有不可再生的特征，關(guān)系到人類的生存與發(fā)展。但目前一些農(nóng)村地區(qū)在土地利用過程中并沒有充分關(guān)注生態(tài)效益，不僅造成諸多環(huán)境問題的出現(xiàn)，如土地退化、水土流失等，也對農(nóng)村社會的發(fā)展造成了不利影響。面對這種情況，需對農(nóng)村土地利用的環(huán)境建設(shè)工作進(jìn)行強(qiáng)化，切實提升民眾的環(huán)境保護(hù)意識。

1農(nóng)村土地利用與環(huán)境保護(hù)中的問題

為適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前農(nóng)村土地規(guī)劃利用工作深入推進(jìn)。但一些地區(qū)在土地利用時沒有統(tǒng)籌考慮環(huán)保要求，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的環(huán)境問題。其中，主要問題有這些：第一，可用地資源較少。現(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)的耕地開墾力度較大，甚至已經(jīng)達(dá)到極限狀態(tài)。部分耕地由于不具備良好的生態(tài)狀況，導(dǎo)致耕作價值逐步喪失。第二，植被減少明顯。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，大力實施公路建設(shè)等一系列工程，很多山野、林區(qū)遭到穿越，這樣就有土地空間重組現(xiàn)象產(chǎn)生，影響到生物的棲息與遷移。部分地塊的退化現(xiàn)象顯著，甚至有沙化問題產(chǎn)生。第三，水土流失問題嚴(yán)峻。土地利用結(jié)構(gòu)遭到改變后，也容易誘發(fā)土壤侵蝕等問題。比如，部分農(nóng)村地區(qū)將陡地開荒等活動大規(guī)模開展起來，導(dǎo)致有水土流失出現(xiàn)于多處地段。如果難以高效控制與治理，生態(tài)環(huán)境安全將會受到威脅。第四，降低動物多樣性。在農(nóng)村土地利用過程中，隨之減少自然植被和動物種類，威脅到生物多樣性。一些農(nóng)村河流的污染問題嚴(yán)重，也影響到魚類的生存，迅速減少生物多樣性，導(dǎo)致大自然生物鏈的平衡遭到破壞。第五，濕地功能退化。很多農(nóng)村地區(qū)具有豐富的濕地資源，但為滿足土地資源利用需求，一些人員以水產(chǎn)池塘、農(nóng)業(yè)用地等形式轉(zhuǎn)化濕地，顯著減少濕地面積。且在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，有大量污染物被排放到水體中，也在很大程度上污染到濕地生態(tài)系統(tǒng)[1]。第六，土壤質(zhì)量降低。農(nóng)村居民為促使土地附加值得到提高，擴(kuò)大糧食產(chǎn)量，顯著增大耕地利用強(qiáng)度，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐中大量使用農(nóng)藥化肥，這樣，土地的酸化、鹽漬化遭到加劇，降低了農(nóng)田土壤肥力，甚至改變土壤性質(zhì)，導(dǎo)致土壤生態(tài)環(huán)境惡化問題較為嚴(yán)重。第七，土地污染形勢嚴(yán)峻。部分農(nóng)村居民缺乏較強(qiáng)的環(huán)保意識，隨意排放生活污水、固體垃圾等。農(nóng)村及周圍的一些企業(yè)不能夠嚴(yán)格落實環(huán)保制度，向環(huán)境中排放不達(dá)標(biāo)的污水，或露天堆放廢棄物，導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題出現(xiàn)。

2農(nóng)村土地利用及環(huán)境保護(hù)問題的產(chǎn)生原因

2.1土地利用規(guī)劃滯后

作者：肖舜禎 單位：國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院

近幾年，我國城市林業(yè)建設(shè)取得了巨大成績，但在“規(guī)劃、管理、保護(hù)與利用”等深層次問題上面臨著諸多問題，其中城市林業(yè)空間布局、保護(hù)與利用以及部門間的用地機(jī)制是制約我國城市林業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵因素。本文以上海市松江區(qū)為例，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)總體規(guī)劃，就城市林用地業(yè)屬性進(jìn)行了劃分，對確保城市林業(yè)健康有序可持續(xù)的發(fā)展具有重要意義。

1城市林業(yè)用地屬性劃分的重要性

城市林業(yè)與非城市區(qū)域的林業(yè)有共性但也存在一定差異，其差異性主要在于①城市林業(yè)用地不僅僅是林地，還包含園地和綠地[1]；②城市林業(yè)用地穩(wěn)定性差，體現(xiàn)在城市林業(yè)用地的確權(quán)難度大，加上基本農(nóng)田保護(hù)政策的制約和經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對土地的需求，林地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的矛盾日益突出，城市林業(yè)用地的穩(wěn)定性面臨巨大壓力。此外，城市林業(yè)由于涉及到林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、城建、國土、交通等各部門，目前還未形成統(tǒng)一的管理體系。土地利用規(guī)劃則側(cè)重于土地利用方面的總量安排和結(jié)構(gòu)分布，更多關(guān)注資源保護(hù)、特別是對耕地保護(hù)，剛性要求更加突出；城市規(guī)劃則關(guān)注于城市空間未來發(fā)展、布局、形態(tài)優(yōu)化和項目安排；城市林業(yè)是社會公共產(chǎn)品，更加注重于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展未來和現(xiàn)實對生態(tài)環(huán)境、休閑旅游的需求。由于各自的具體目標(biāo)、工作職責(zé)、實施手段上存在差異，在一定程度上影響了城市林業(yè)綜合作用的共同發(fā)揮。當(dāng)前，資源緊約束條件已經(jīng)成為我國快速城市化發(fā)展階段的共同特征，如何保障以生態(tài)為主的城市林業(yè)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，已成為各部門的共同責(zé)任。為此，必須探索新的城市林業(yè)用地保護(hù)與利用模式，建立必要的機(jī)制，把城市林業(yè)建設(shè)納入土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)總體規(guī)劃之中，把綠化、園林等各部門和林業(yè)部門納入統(tǒng)一的管理平臺，確定林業(yè)用地的各類屬性，對建立現(xiàn)代城市林業(yè)空間發(fā)展模型和保護(hù)利用的管理機(jī)制具有極其重要的作用。

2城市林業(yè)用地屬性劃分的總體思路

林地保護(hù)利用規(guī)劃最重要基礎(chǔ)的工作是確定林地的基本屬性以及發(fā)展空間，對于山區(qū)，由于已經(jīng)進(jìn)行了確權(quán)發(fā)證工作，一般把林地的屬性分為規(guī)劃林地（有林權(quán)證）和非規(guī)劃林地（無林權(quán)證）。而對于城市來說，絕大多數(shù)未實施林地的確權(quán)發(fā)證工作。通過對城市用地的林地屬性劃分，從目標(biāo)上看，便于協(xié)調(diào)與各類相關(guān)規(guī)劃中的用地規(guī)劃的關(guān)系，如城市總體規(guī)劃，土地利用規(guī)劃等；便于將城市森林的功能使用、空間布局等落實到具體的地塊上；有助于林地保護(hù)利用規(guī)劃的基數(shù)落實。

2.1基本思路

生態(tài)文明作為一種新型文明形態(tài)，其理論精髓為人與自然的高度和諧。生態(tài)文化是生態(tài)文明的重要支撐，其“核心就是人類的環(huán)境意識，集中表現(xiàn)為人類社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。”［1］生態(tài)安全作為生態(tài)文化建設(shè)的重要落腳點和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，一直是學(xué)界關(guān)注的熱點，它是指“生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整情況，是人類在生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度。”［2］而農(nóng)村土地的開發(fā)利用正是生態(tài)安全至關(guān)重要的一環(huán)。土地是不可再生的重要自然環(huán)境資源，是人類賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)保障，“地者，萬物之本原，諸生之根菀也。”（《管子•水地》）“理民之道，地著為本。”（《漢書•食貨志上》）英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉•配第亦認(rèn)為“土地是財富之母”。土地利用直接影響著生態(tài)安全，是生態(tài)環(huán)境變化的“晴雨表”。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）和環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）專家認(rèn)為，環(huán)境退化很大程度上與對土地的不合理利用相關(guān)［3］。長期以來，安徽省一些農(nóng)村在土地利用中，由于急于追逐經(jīng)濟(jì)效益，不同程度地引發(fā)了水土流失、土地退化等多種問題，帶來生態(tài)環(huán)境狀況的惡化，也威脅著人們?nèi)粘Ｉ畹陌踩Ｒ虼耍訌?qiáng)農(nóng)村土地利用的環(huán)境生態(tài)建設(shè)，提高人們的生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展意識，對構(gòu)建和諧安徽、富強(qiáng)安徽，具有重要的現(xiàn)實意義。   一   安徽是一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口多，耕地面積少，是我國典型的人多地少的省份之一。據(jù)《安徽省（1997—2010）土地利用總體規(guī)劃》，2009年安徽省土地總面積14012579．20公頃，人均土地0．23公頃，分別居全國第22位和第24位。其中農(nóng)用地11053109．17公頃，占78．88％；建設(shè)用地2014504．33公頃，占14．38％。農(nóng)用地中，耕地面積為5971720．64公頃，園地面積為344875．62公頃，林地面積為3378719．61公頃，牧草地面積為43413．63公頃，水面面積為1314379．67公頃；建設(shè)用地中，居民點及獨立工礦用地面積為1262970．74公頃，交通用地面積為261456．05公頃，水利設(shè)施用地面積為490077．54公頃；未利用地中，面積為944965．70公頃［4］。土地利用上，對比《安徽統(tǒng)計年鑒（1995—2011）》中的相關(guān)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，十余年來，全省各類土地數(shù)量皆出現(xiàn)了不同程度的變化。農(nóng)用地中，耕地凈減少151265公頃；園地減少1937公頃；新增林地513231公頃。建設(shè)用地中，居民點及工礦用地增加了79038公頃，水利設(shè)施用地增加了4194公頃；交通用地面積減少154912公頃。未利用地減少1363693公頃。應(yīng)該說，近十余年來，全省在調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境上，確實取得了一定成績，但也不能忽視一些地區(qū)在土地利用方式上還明顯存在不能統(tǒng)籌兼顧，致使域內(nèi)水土流失嚴(yán)重，造成生態(tài)環(huán)境呈惡化態(tài)勢的現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)如下：   （一）可用地資源匱乏   據(jù)《安徽省（1997—2010）土地利用總體規(guī)劃》，全省土地開發(fā)利用程度較高，已達(dá)93．26％，比全國平均高出19．06個百分點。具體為土地墾殖率42．62％，復(fù)種指數(shù)達(dá)195．30％，水面利用率達(dá)到40．34％，森林覆蓋率25．60％，城市建筑總面積與用地面積之比為0．233：1。而未利用地僅占全省土地總面積7．74％，耕地后備資源所剩無幾。其中就平原區(qū)言，耕地開墾幾達(dá)極限，丘陵崗地部分宜農(nóng)荒地因水源限制，已難以再農(nóng)耕，而沿江沿淮湖泊和山區(qū)又不宜農(nóng)耕。全省耕地資源不僅緊張，而且即便在有限的耕地中，亦存在因生態(tài)狀況差而失去耕作價值的情況。   （二）植被減少迅速   我省人均耕地面積少，且分布極不平衡。據(jù)《安徽統(tǒng)計年鑒（2011）》，皖北平原區(qū)域耕地面積占全省總耕地面積56．2％；江淮丘陵和沿江平原地區(qū)占17．1％和14．4％；皖西大別山區(qū)和皖南山區(qū)占6．1％和6．2％。農(nóng)村土地利用中，“由于各種工程建設(shè)如高速公路、快速鐵路、公路的修建等占用了大量農(nóng)田，穿過未開發(fā)的山林區(qū)、山野、平原等，導(dǎo)致土地空間重組現(xiàn)象如河流山川等水路廊道被切斷，河流改道或暗渠化使生物生存、棲息與遷移空間受阻，”［5］致使全省每年皆有一定范圍的有林地逆轉(zhuǎn)為無林地、疏林地和灌木林地；一些天然成片草地正在不同程度地退化，甚至是沙化。   （三）水土流失加劇   隨著全省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人們在改變土地利用結(jié)構(gòu)的同時，也引發(fā)了土壤侵蝕的發(fā)生、發(fā)展和演變。如有的地方大規(guī)模地進(jìn)行開山采石取土、毀林造墳、陡坡開荒等活動，導(dǎo)致多處地段發(fā)生水土流失，甚至造成河床抬高，水庫、航道和港口淤塞，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。眾所周知，安徽山區(qū)面積較大，占全省總面積2／3以上，較平原地區(qū)，山區(qū)發(fā)生水土流失的幾率更大。據(jù)項思可先生考證：20世紀(jì)90年代初，全省水土流失面積占土地總面積21％，近年來平均每年治理面積約400萬公頃，平均每年新增水土流失面積達(dá)600萬公頃，且治理速度趕不上新增速度，水土流失有繼續(xù)惡化的趨勢［6］353。如此局面如不迅速加以控制，將極大地危害著生態(tài)環(huán)境安全。   （四）動物多樣性降低   由全省十余年的土地利用變化可知，不僅自然植被逐年減少，而且境內(nèi)的動物種類亦在減少，生物多樣性降低。而江河的水質(zhì)受到污染，許多魚類也因此失去生存的場所，導(dǎo)致局部魚類產(chǎn)量急劇下降，加快了生物多樣性的減少。顯然，這對維護(hù)全省大自然生物鏈的平衡極為不利。   （五）濕地功能退化   安徽濕地資源豐富，但是一些地方政府出于對土地資源的需求，往往變相地把濕地改作他用，如有的濕地被改為人工養(yǎng)殖的水產(chǎn)池塘，有的被改為農(nóng)業(yè)及工業(yè)用地，致使?jié)竦孛娣e減少。另一方面，隨著全省工業(yè)的快速發(fā)展、人口的增加，濕地以及流往濕地的溝壩常積聚有工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢水、居民生活污水及垃圾等，水體污染嚴(yán)重，如常年排入水中的COD、無機(jī)氮、無機(jī)磷、氨氮、石油類等主要污染物，對濕地生態(tài)環(huán)境造成污染。它們皆給濕地生態(tài)系統(tǒng)帶來了影響，使?jié)竦厣鷳B(tài)功能退化。#p#分頁標(biāo)題#e#   （六）土壤質(zhì)量滑坡   近些年來，安徽一些地方農(nóng)民為了能增加土地的附加值，使糧食連續(xù)增產(chǎn)，他們加大了對耕地的利用強(qiáng)度，不斷地增加農(nóng)藥和化肥的使用量，少用或不用任何農(nóng)家肥或有機(jī)肥。毫無疑問，如此做法，加劇了土地的酸化、鹽漬化，使農(nóng)田土壤肥力下降，引起土壤性質(zhì)的改變，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，最終使土壤生態(tài)環(huán)境逐步惡化。   （七）土地污染嚴(yán)重   在一些農(nóng)村地區(qū)，村民的生活污水及固體垃圾被直接排放，位于鄉(xiāng)村或周邊地域的一些企業(yè)排污也很難達(dá)標(biāo)，排出大量有害物質(zhì)。甚至一些企業(yè)的固體垃圾，如礦業(yè)開發(fā)產(chǎn)生的廢石、煤矸石等廢棄物因為長期露天堆放直接擠用了耕地，占用、損毀了大量的農(nóng)田，也造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。安徽農(nóng)村土地利用中的如上環(huán)境生態(tài)“痼疾”，已成為制約安徽經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的重要因素之一。考析其中原因，大體緣由如下：   其一，土地資源意識不強(qiáng)。土地是不可再生資源，必須進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)利用。然而一些地方政府的行政人員不能樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，對土地利用中的環(huán)境保護(hù)認(rèn)識不足。有的為了追求政績，片面追求GDP的快速增長，在土地開發(fā)利用上，不顧環(huán)境的承受能力，表現(xiàn)出較大的主觀隨意性，使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境受到不同程度的破壞。如盲目設(shè)立開發(fā)區(qū)、亂批濫占土地，在開發(fā)過程中，“把土地資源作為地方上‘原始積累’和政府消費的財源，通過土地‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’這種土地使用形式轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的巨大土地經(jīng)濟(jì)收益，大量獲取土地資本增值收益，卻加劇了對生態(tài)環(huán)境的索取，造成了生態(tài)環(huán)境破壞污染的問題。”［7］   其二，土地利用規(guī)劃滯后。安徽是一個以農(nóng)業(yè)為主的省份，人口基數(shù)大，對糧食的需求也較大。這就需要對有限的耕地加以高效利用。但現(xiàn)實情況是，有的地方政府長期缺乏有效的土地利用規(guī)劃，有的雖有規(guī)劃卻得不到實施，有的則規(guī)劃不合理。“有些地方編制土地利用規(guī)劃時，不顧本地的實際情況，片面追求‘高起點、高標(biāo)準(zhǔn)’，在沒有建立新的體制和培育新的經(jīng)濟(jì)增長點的情況下，盲目提高用地指標(biāo)，不重視甚至忽視對耕地的有力保護(hù)，致使耕地數(shù)量銳減，加劇了人多地少的矛盾。”［8］而在某些地區(qū)，人們?yōu)榱松娑竺娣e毀林開荒、開墾陡坡灘涂、開發(fā)荒地和濕地。不難想象，林地濕地面積的減少降低了環(huán)境質(zhì)量，陡坡開墾導(dǎo)致了嚴(yán)重的水土流失，灘涂開墾降低了湖泊的調(diào)蓄能力，容易誘發(fā)洪水災(zāi)害。   其三，相關(guān)法律法規(guī)不夠完善。農(nóng)村土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，雖然已有一些法律法規(guī)，但在實際執(zhí)行過程中，還存在著許多盲點。尤其是針對農(nóng)村土地利用中出現(xiàn)的新情況和暴露出的新問題，現(xiàn)有的法規(guī)條文存在著一定不足，不能為土地生態(tài)安全提供有力的支撐。如1998年的土地法因為與《水土保持法》沒有有效銜接，致使生態(tài)退耕地一直被視為耕地，無法獲得明確的法律地位，客觀上制約了耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作的開展［9］。目前在一些農(nóng)村，很多有關(guān)土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的辦法，多是由開發(fā)者在具體實踐中一邊探索一邊付諸實施的，缺乏法律上的約束。顯然，這些已經(jīng)無法保證土地利用中生態(tài)環(huán)境安全，亟待規(guī)范和完善。   其四，村民環(huán)保積極性不高。安徽農(nóng)村土地利用中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體是村民，就整體而言，他們的文化素質(zhì)不高，對生存環(huán)境的關(guān)注度較低，也缺乏一定的環(huán)保知識。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在時下的很多鄉(xiāng)村，居家的多是老人和未成年人，他們對周圍的一切都不太關(guān)心。同時，因為生活相對困窘，他們?nèi)粘５耐恋馗鳎嗍亲非蠖唐诘慕?jīng)濟(jì)效益，一切以是否能為其帶來收益為目標(biāo)，根本沒有意識去關(guān)注他們的行為是否破壞了自然生態(tài)環(huán)境。還有的村民，受傳統(tǒng)道德觀念、小農(nóng)意識的影響，“整體環(huán)保意識缺失，缺乏全局觀念，不了解個人行為與全球整體環(huán)境變化的關(guān)系，村民參與環(huán)境保護(hù)的程度低，尤其是當(dāng)環(huán)保活動給自身帶來一些不便或需放棄一些即得利益或要進(jìn)行一些必要投入時，大多數(shù)村民往往會選擇放棄。”［10］2010年，在安徽17個市92個鄉(xiāng)村開展的“安徽農(nóng)村生態(tài)調(diào)查”結(jié)果也說明了這一點，當(dāng)1124位被調(diào)查者被問及“如果有一種農(nóng)藥對莊稼的病蟲害很有效但屬于高度農(nóng)藥，你會用嗎”時，只有26．1％（293人）的農(nóng)民選擇了“不會使用”［11］。   其五，部門管理不嚴(yán)。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，部分農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，這是安徽乃至全國農(nóng)村土地利用中不得不面對的現(xiàn)狀。有的地方政府為了吸引外資，片面加大籌集建設(shè)用地，往往出現(xiàn)侵占耕地的情況，土地違規(guī)案件屢禁不止。甚至有些地方政府采取“先上車、后買票”的做法，先給一些項目用地大開綠燈，抱著“出問題再回頭來想解決辦法”的想法，形成惡性循環(huán)。   其六，土地生態(tài)建設(shè)基礎(chǔ)薄弱。就安徽農(nóng)村土地利用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，大多數(shù)農(nóng)村尚缺乏有效的管理機(jī)制，鄉(xiāng)村所在的地方政府對此也少有投入，缺少生態(tài)保護(hù)等專業(yè)的組織以及承擔(dān)環(huán)境保護(hù)宣傳的專業(yè)人員，難以開展環(huán)保宣傳、普及工作，無法對村民進(jìn)行生態(tài)、環(huán)境、土地資源與可持續(xù)發(fā)展等方面的教育。有的地方雖有相應(yīng)機(jī)構(gòu)及隊伍，但機(jī)構(gòu)松散，人員專業(yè)素質(zhì)也不高，宣傳得不到應(yīng)有效果，更談不上能與農(nóng)村土地利用中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新形勢、新任務(wù)相適應(yīng)。   二   為了解決安徽省農(nóng)村土地利用中生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在的上述問題，促使土地利用向合理化方向發(fā)展，逐步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，通過實地調(diào)研，建議如下。   （一）牢記“惜土”國策，科學(xué)合理規(guī)劃   安徽省人多地少，土地資源貧乏。思想上，必須要時時牢記“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護(hù)耕地”的基本國策，堅持科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀要求以人為本，實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。要依據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)相統(tǒng)一的發(fā)展原則來進(jìn)行土地利用中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，牢固樹立保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力理念，正確處理眼前與長遠(yuǎn)、局部與全局的關(guān)系，倡導(dǎo)人與自然和諧相處，互利共生。要樹立辯證的資源觀。土地開發(fā)利用中，要始終不忘生態(tài)保護(hù)，要合理利用自然資源，符合可持續(xù)發(fā)展的要求。對部分農(nóng)村因為掠奪性使用土地而導(dǎo)致土地質(zhì)量下降及水土流失等違背土地利用中生態(tài)規(guī)律的現(xiàn)象，一定要按照科學(xué)發(fā)展的原則加以解決，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。土地是一種不可替代的重要資源，是否可以合理地開發(fā)利用土地，將直接影響著經(jīng)濟(jì)社會能否可持續(xù)發(fā)展。安徽是一個人均土地資源相對匱乏的內(nèi)陸省份，農(nóng)用地的自然供給和經(jīng)濟(jì)供給極為有限。隨著中部崛起與皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)的不斷推進(jìn)，當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)社會和工業(yè)化的快速發(fā)展時期，人地矛盾和環(huán)境問題十分突出。因此，在農(nóng)村土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，必須要制定好具有超前性、科學(xué)性和可操作性的規(guī)劃。土地規(guī)劃是土地管理的“龍頭”和依法行政的基本依據(jù)，其目的就是為了合理、高效和永續(xù)地利用土地資源，提高土地生產(chǎn)力。要按照規(guī)劃對土地進(jìn)行綜合開發(fā)、利用、治理、保護(hù)和管理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件。否則，就很可能會引發(fā)上文已論及的諸多問題。尤其是安徽省能夠開發(fā)成耕地的后備土地資源本來就少，而一些尚未開發(fā)利用的土地資源大多質(zhì)量差，且開發(fā)難度大，有的因為主體功能區(qū)的限制也不宜開發(fā)。再說土地開發(fā)利用本身就具有兩重性，開發(fā)得不好，就會破壞生態(tài)環(huán)境。故“要吸收歷史上土地開發(fā)的經(jīng)驗教訓(xùn)，制定土地整理、開發(fā)利用的專項規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的土地利用活動；要根據(jù)土地適宜性評價和土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途；要以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防洪、防災(zāi)、防水土流失為前提，適度開發(fā)，不能違背自然規(guī)律搞過度開發(fā)。”［6］353要充分發(fā)揮規(guī)劃的約束和控制作用，在提高土地利用效率的同時，實現(xiàn)好生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。#p#分頁標(biāo)題#e#   （二）加強(qiáng)理論研究，保障村民權(quán)益   在安徽農(nóng)村土地開發(fā)利用的過程中，要維護(hù)好生態(tài)環(huán)境安全，規(guī)劃固然重要，但對相關(guān)論題的理論研究也必不可少，理論指導(dǎo)實踐。當(dāng)前，首先要加強(qiáng)對農(nóng)村土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)理論體系建設(shè)和基礎(chǔ)開發(fā)的研究，尤其要關(guān)注生態(tài)理論的含義、地位與作用、建設(shè)的重點和基本框架等方面的研究。其次，要針對土地開發(fā)利用中保護(hù)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新情況、面臨的新問題，結(jié)合具體實際展開創(chuàng)新性地研究工作，并努力將相關(guān)實踐上升為理論，為指導(dǎo)和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)土地生態(tài)環(huán)境體系建設(shè)打下堅實的理論基礎(chǔ)。同時，在安徽農(nóng)村土地開發(fā)利用過程中強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還應(yīng)充分尊重村民的合法權(quán)益，保護(hù)好他們的切身利益。具體來說，農(nóng)村土地使用首先要征得全體村民的同意，決不能“暗箱操作”，做違背村民意愿之事。要充分尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)，土地利用過程中要時時考慮農(nóng)民的一些現(xiàn)實、具體困難和長久生計問題。村民作為土地的使用者，理應(yīng)參與土地收益的分配。根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，在必須征收村民土地的前提下，一定要綜合考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、等級、區(qū)位等多種因素，給農(nóng)民支付足額補(bǔ)償金，任何單位或部門決不可隨意或變相克扣。還可創(chuàng)新方式，探索其他分配途徑，如可以用“土地?fù)Q社保”。村民所承包的土地，本就是他們就業(yè)、生活、養(yǎng)老等保障的可靠依托，他們手中有地心里不慌，可以說，“土地是農(nóng)民最大的社會保障”［12］。因此，在征地的同時，要建立相應(yīng)的社會保障制度，尤其是醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度，消除失地農(nóng)民的后顧之憂。一些基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村，可以創(chuàng)造條件，鼓勵農(nóng)民把土地使用權(quán)變成股權(quán)，讓他們通過土地入股的形式獲得股權(quán)收益。此外，地方政府還要預(yù)留一部分土地出讓金，定期地對失地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，并在勞動就業(yè)方面給予必要的指導(dǎo)，如提供就業(yè)信息、組織勞務(wù)輸出等，鼓勵他們自謀職業(yè)。   （三）創(chuàng)新工作機(jī)制，實行部門協(xié)調(diào)   安徽農(nóng)村的土地利用，工作機(jī)制上要不斷創(chuàng)新。首先要建立農(nóng)村土地利用信息傳遞機(jī)制。一定意義上，信息的搜集、處理、加工、傳遞和控制，是保證農(nóng)村土地科學(xué)開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)。各地要結(jié)合土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，應(yīng)用3S等現(xiàn)代技術(shù)手段，獲取真實、詳細(xì)、準(zhǔn)確的土地數(shù)據(jù)和圖件，建立起開發(fā)利用所需的各類用地數(shù)據(jù)分析的信息平臺。鑒于土地利用變化情況的不斷變化，為了能及時有效地加強(qiáng)對農(nóng)村土地的管理，還需對土地利用狀況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，并對變化情況的數(shù)據(jù)適時更新，以便準(zhǔn)確地了解不同時期土地利用的變化情況。然后再通過分析監(jiān)測的數(shù)據(jù)，隨時找出農(nóng)村土地利用中可能影響到生態(tài)環(huán)境等方面的問題或隱患，實現(xiàn)對農(nóng)村土地資源的優(yōu)化利用。其次要引入土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價機(jī)制。依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，對土地利用過程中可能造成的環(huán)境影響因素進(jìn)行識別、分析、預(yù)測和評價。當(dāng)前，要重點關(guān)注“調(diào)查土地生態(tài)環(huán)境問題，分析土地利用對生態(tài)環(huán)境的影響，提出環(huán)境友好型土地利用模式的建議，提出進(jìn)行土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)分區(qū)、確定管制規(guī)則，提出重點區(qū)域的土地利用調(diào)控指標(biāo)建議，提出生態(tài)改善目標(biāo)和生態(tài)建設(shè)用地安排的建議”［13］等方面，從源頭上減少不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可能性。最后還應(yīng)引入風(fēng)險預(yù)防機(jī)制。將風(fēng)險預(yù)防機(jī)制落實到土地的開發(fā)利用之中十分必要。當(dāng)下，要重點運用經(jīng)濟(jì)刺激手段，要求相關(guān)部門和企業(yè)繳納風(fēng)險保證金，作出承諾，以確保他們的所作所為不會對土地環(huán)境生態(tài)資源造成負(fù)面影響。特別是對一些大項目，則要求有關(guān)法人在土地利用前，必須提交土地開發(fā)報告和土地環(huán)境影響評價方案，強(qiáng)化他們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。誠然，以上機(jī)制的落實，離不開各部門的齊抓共管。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些農(nóng)村的土地開發(fā)利用過程中，存在著政出多門、職責(zé)不明、執(zhí)法不一等問題。因此，要加強(qiáng)部門間的交流與合作，在科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)下沖破行業(yè)壁壘。國土部門要加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、規(guī)劃等部門的工作對接，盡快制定并不斷完善評價土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，處理好耕地保護(hù)與工業(yè)建設(shè)等方面的關(guān)系，促進(jìn)土地資源合理利用。此外，土地部門還需積極與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府密切溝通，在確保耕地總量不減、質(zhì)量不降的前提下，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)布局規(guī)劃等與土地利用規(guī)劃優(yōu)化配置，以便使土地利用中生態(tài)環(huán)境保護(hù)落到實處。   （四）加強(qiáng)生態(tài)教育，優(yōu)化宣傳手段   提高安徽農(nóng)村土地利用的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量，必須對全民實施生態(tài)意識、資源知識、可持續(xù)發(fā)展等方面的教育，全面提高公眾的生態(tài)文化素養(yǎng)。具體到教育內(nèi)容，要圍繞“為人類的發(fā)展而協(xié)調(diào)自然和社會”這一主題，以生態(tài)基本知識和生態(tài)協(xié)調(diào)和諧思想等為主要抓手。教育對象上，首先要加強(qiáng)對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)保知識教育，要讓他們充分了解本地的生態(tài)環(huán)境狀況，認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的重要性和必要性，改變唯GDP至上的發(fā)展觀；強(qiáng)化他們?yōu)檎环剑旄Ｒ黄膱?zhí)政理念，不能以犧牲環(huán)境為代價來推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，要把生態(tài)教育作為中小學(xué)生素質(zhì)教育的一項重要內(nèi)容。采取多種形式，對中小學(xué)生進(jìn)行較為系統(tǒng)的環(huán)保科普及環(huán)境道德倫理教育，提高他們的生態(tài)意識和生態(tài)倫理水平。教育方式上，鑒于生態(tài)教育是一種終身的、持續(xù)的教育，需要各方面持久共同的努力。學(xué)校應(yīng)首先擔(dān)負(fù)起教育重任，將生態(tài)文化作為學(xué)生必修的教育內(nèi)容。同時，還需要爭取各環(huán)保團(tuán)體及其他社會組織的有力支持，學(xué)用結(jié)合，同心共力。   在加強(qiáng)教育的基礎(chǔ)上，還要注重對有關(guān)人員的培訓(xùn)。第一，加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等方面的知識培訓(xùn)，不僅使他們充分認(rèn)識保護(hù)生態(tài)的重要性，也要使他們能夠掌握一定的環(huán)保知識。第二，加強(qiáng)對企業(yè)法人代表、各級環(huán)境管理部門干部的生態(tài)保護(hù)的崗位和技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)要突出實用知識及技能，能夠切實有效地指導(dǎo)其工作實踐。當(dāng)前，尤其要不斷推動和加強(qiáng)國土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊伍建設(shè)，完善土地規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格制度。要明確土地規(guī)劃師工作中的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，提高其工作積極性和社會責(zé)任感；要“把國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍納入巡察序列，落實人員在崗到位，真正擁有一支政治思想過硬、業(yè)務(wù)熟練的國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍，保障農(nóng)村土地利用規(guī)劃管理制度的順利實施。”［14］加強(qiáng)生態(tài)宣傳，營造良好的社會氛圍，也是生態(tài)教育不可或缺的重要內(nèi)容。生態(tài)宣傳的目的是提高全民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，要讓大眾尤其是廣大農(nóng)民認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性、必要性和緊迫性，增強(qiáng)憂患感。在宣傳主體上，可依靠宣傳、文化、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、教育部門等機(jī)構(gòu)或社會團(tuán)體，廣造輿論，使生態(tài)保護(hù)理念深入人心。在宣傳載體上，可創(chuàng)新渠道，通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、影視、廣告、輿論、講座、演出等多種宣傳形式，還可“通過在社區(qū)便利店設(shè)立綠色產(chǎn)品專柜、放置分類垃圾桶和家用電器以舊換新等措施鼓勵居民形成綠色生活方式。充分發(fā)揮主題活動的作用，在文學(xué)創(chuàng)作、書畫攝影、廣播電視等領(lǐng)域積極創(chuàng)作貼近百姓生活的生態(tài)保護(hù)題材的作品”［15］等，普及生態(tài)文化知識，增強(qiáng)全民的生態(tài)責(zé)任感。在宣傳手段上，可首先積極引導(dǎo)成立村內(nèi)民間生態(tài)環(huán)境協(xié)會或組織，可在村域經(jīng)濟(jì)中每年列入專項資金，組織民間環(huán)保公益活動，監(jiān)督村內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作。#p#分頁標(biāo)題#e#   其次可充分發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境的榜樣示范作用，大力宣傳一些組織和個人在土地利用過程中的成功做法。再次，結(jié)合“世界環(huán)境日”、“土地日”等重要紀(jì)念日，組織形式多樣的宣傳活動，積極倡導(dǎo)“綠色消費”，讓全民了解到注重生態(tài)保護(hù)和節(jié)約土地資源的重要性。同時，要把生態(tài)宣傳與計劃生育宣傳教育結(jié)合起來，嚴(yán)格控制人口數(shù)量，優(yōu)化人口布局，提高人口素質(zhì)。最后，構(gòu)建通暢、便捷的信息和意見反饋渠道與機(jī)制，利用農(nóng)村的廣播站、群眾性演出活動、路邊的墻體、人群較為集中之處的電子宣傳欄等，設(shè)立開放的公眾信息平臺，切實有效地提高村民的環(huán)境保護(hù)意識。   （五）嚴(yán)守法律法規(guī)，激發(fā)全民參與   農(nóng)村土地利用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，離不開相關(guān)法律的強(qiáng)力支撐。近些年來，國家出臺了《土地法》、《森林法》、《野生動物保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《水法》、《環(huán)保條例》等一系列政策法規(guī)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了強(qiáng)有力的法制保障。當(dāng)前，在加大這些法律法規(guī)宣傳力度的同時，還要從守法和執(zhí)法兩個層面強(qiáng)化宣傳效果。實際工作中，首先要守住耕地“紅線”，劃定基本農(nóng)田糧田保護(hù)區(qū)，任何單位和個人不得擅自改變耕地的用途，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量保護(hù)。其次要始終把土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)緊密結(jié)合起來。土地開發(fā)過程中，要根據(jù)其類型，遵循客觀規(guī)律，采取綜合措施，提高土地資源抗御自然災(zāi)害的能力，增強(qiáng)土地的生態(tài)功能。鑒于安徽山地丘陵區(qū)較多，要特別加強(qiáng)對水土流失的防治。把治理與開發(fā)結(jié)合起來，加強(qiáng)水土流失防治的科學(xué)研究和先進(jìn)適用技術(shù)的推廣，改善土地生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，切實解決危及這些地域的生態(tài)環(huán)境的難題。守法及執(zhí)法的同時，也要注意調(diào)動廣大村民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。只有全民的主動參與，構(gòu)建環(huán)境友好型的生態(tài)社會才能真正落到實處。首先要激勵村民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自覺性、主動性及創(chuàng)造性。如日常生活中，要求他們每天的生活垃圾盡可能做到定點分類堆放；定期或不定期地參與各類“培綠”活動；要求他們參加環(huán)保問題聽證會并鼓勵他們積極發(fā)言等。其次要加大公眾參與土地管理的力度。土地利用過程中，必須構(gòu)建完善的信息公開系統(tǒng)，保障公眾的知情權(quán)。“土地職能等部門要將土地政策、土地生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)、土地執(zhí)法進(jìn)程盡可能公開，并且對其中技術(shù)含量較高的內(nèi)容向公眾解釋；同時，可能對土地生態(tài)造成影響的企業(yè)應(yīng)定期向公眾出示與周邊環(huán)境密切相關(guān)的文件，并對污染處理和土地保護(hù)措施做出說明，以便公眾進(jìn)行了解和監(jiān)督。”［16］   （六）積極尋求方略，嚴(yán)格土地管理   安徽農(nóng)村土地利用中，如何能使生態(tài)環(huán)境得到切實保護(hù)，預(yù)防是前提。開發(fā)過程中，一定要從源頭切斷可能對農(nóng)用地產(chǎn)生污染的諸多物品，如各種農(nóng)藥、化肥，以及生活及工業(yè)垃圾；而對于那些已經(jīng)遭到污染的田地，要注重其環(huán)境生態(tài)的修復(fù)。根據(jù)土地的類型和污染的程度，可綜合利用工程、生物學(xué)及物理化學(xué)等方法。安徽省要緊抓皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等歷史機(jī)遇，繼續(xù)大力推進(jìn)退耕還林還草工程，恢復(fù)植被，狠抓造林質(zhì)量，確保栽一片樹，成一片林。耕地上減少無機(jī)肥用量，增施農(nóng)家肥、草木灰等有機(jī)肥，避免土壤板結(jié)，改良土地理化性狀。注重提高土地效益，實行經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益的統(tǒng)一。其次要改善基礎(chǔ)設(shè)施，興修農(nóng)田水利。各地方政府每年都應(yīng)安排適量資金改善基礎(chǔ)設(shè)施，興修水利。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是改造中低產(chǎn)田的基礎(chǔ)。農(nóng)民一旦家里有糧和其他收益時，就會自覺地投入到改善生態(tài)環(huán)境的活動之中。最后要加強(qiáng)與農(nóng)林院校和科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)合作，依靠科技進(jìn)步，全面提升耕地的產(chǎn)值。具體說，要加強(qiáng)耕地保護(hù)的科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，重點開發(fā)保護(hù)性耕作、地力培肥、中低產(chǎn)田改造、退化耕地修復(fù)等技術(shù)，在已有耕地上加大科技含量，提高單位糧油棉等產(chǎn)量及質(zhì)量；完善耕地保護(hù)的預(yù)警、預(yù)報、評估技術(shù)體系，提高耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行力。   農(nóng)村土地修復(fù)和整治過程中，更應(yīng)嚴(yán)格管理。科學(xué)而嚴(yán)格的管理是最終實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、自然資源可持續(xù)利用的重要條件。首先要嚴(yán)格定額審批制度。國家和省里下達(dá)的用地指標(biāo)，地方任何單位或個人都不得突破。中小城市、城鎮(zhèn)新建或擴(kuò)建，應(yīng)本著小而精的原則，制止強(qiáng)占耕地和盲目擴(kuò)建等行為。各地要嚴(yán)格執(zhí)行年度土地利用計劃，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，“對于農(nóng)民住宅、工礦企業(yè)等建設(shè)項目，要嚴(yán)格審批，能用非耕地的不用耕地；要搞好土地開發(fā)管理，鼓勵農(nóng)戶、集體組織、土地開發(fā)公司有計劃地開墾一部分質(zhì)量較好的宜農(nóng)荒地，充分利用坡地、灘地，村旁、路旁的零散地來彌補(bǔ)耕地的不足；搞好土地復(fù)墾。”［17］其次要建立獎罰分明的制度，完善土地利用中生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制。對那些在土地利用中環(huán)境保護(hù)方面做得好的企業(yè)或個人，要給予精神和物質(zhì)獎勵；而對于一些盲目開發(fā)土地，造成生態(tài)環(huán)境污染的的企業(yè)主或個人，則要令其向地方政府交納一定量的罰金。各級土地管理部門應(yīng)落實各級耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制度。同時，每年還要將土地利用、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)任務(wù)進(jìn)行層層分解，將環(huán)保工作成績列入地方行政領(lǐng)導(dǎo)工作實績考核的有機(jī)內(nèi)容，與政績考核掛鉤，作為其升降職位的重要依據(jù)，以保證其在土地開發(fā)利用中時刻不忘保護(hù)生態(tài)的理念。

[摘要]在新型城鎮(zhèn)化要求節(jié)約集約利用土地資源的宏觀背景下，梳理過去快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由于土地行政管理工作不到位導(dǎo)致的糧食安全、生態(tài)安全、社會和諧、土地粗放利用等一系列問題，在此基礎(chǔ)上，研究和探索土地行政管理應(yīng)采取的對策。

[關(guān)鍵詞]土地行政管理;新型城鎮(zhèn)化;土地征收;土地資源管理

1引言

過去20年間中國經(jīng)歷了前所未有的最大規(guī)模、最快速度的城鎮(zhèn)化過程。從1978年改革開放至2016年，中國城鎮(zhèn)化率由19.4%提高了37.95%，達(dá)到57.35%。然而中國城鎮(zhèn)化在不少地區(qū)都存在“冒進(jìn)式”和“攤大餅式”的發(fā)展現(xiàn)象，導(dǎo)致了外表繁華而內(nèi)里不安全、不舒適的虛假城市化。另外，由于中國在發(fā)展過程中明顯的“重城輕鎮(zhèn)”、“重大城輕小城”的政策，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸突出、大小城鎮(zhèn)差距拉大。針對上述嚴(yán)峻問題，中共十八大提出要擺脫傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，并針對土地資源利用現(xiàn)狀，提出要樹立資源節(jié)約型的城鎮(zhèn)化新思路、走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。土地行政管理是指為了當(dāng)前和未來的社會整體利益，以政府作為管理者對土地進(jìn)行有效配置和持續(xù)利用。在此新背景下，土地行政管理任務(wù)十分繁重，在面臨新的挑戰(zhàn)與發(fā)展機(jī)遇的同時，必須要抓重點解決突出問題：把“保資源、保權(quán)益、保生態(tài)”作為新的使命，破解目前土地資源供給與需求之間的矛盾、兩類所有權(quán)不平等的矛盾、行政管理者缺乏監(jiān)督機(jī)制等影響社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的問題。與此同時，政府作為土地行政管理者在行政過程中的無作為、錯作為導(dǎo)致了更加嚴(yán)重的問題和更加激烈的矛盾，例如低價征收農(nóng)民土地后高價出讓土地使農(nóng)民利益受損、土地尋租現(xiàn)象層出不窮等。綜上所述，總結(jié)在城鎮(zhèn)化過程中政府作為土地行政管理者出現(xiàn)過的問題，在新型土地利用要求下，完善土地行政管理制度，改正行政管理錯誤行為。

2新型城鎮(zhèn)化對政府提出的要求

新型城鎮(zhèn)化是以發(fā)展集約型經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，以民生、可持續(xù)發(fā)展和追求質(zhì)量為內(nèi)涵，尋求大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局合理、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的模式。而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的過程之中，土地行政管理行為則存在當(dāng)官的“一言堂”、拍腦子就想出來的規(guī)劃、違規(guī)賣地等以及層出不窮的土地尋租等問題，這與我國的可持續(xù)發(fā)展以及健康發(fā)展要求背道而馳，因此新型城鎮(zhèn)化對土地行政管理者提出了新要求。

2.1以人為本