基于畜禽產品生產加工環節和流通銷售環節分段監管的體制，畜牧獸醫主管部門和市場監管部門如何強化監管，解決彼此間的執法權限沖突。本文以注水肉的監管處罰為例，從法律層面分析了兩部門的執法權范圍邊界，認為對法律條文的認識分歧是造成現實中執法權沖突的主要原因，進而從確立違法行為人發現推定的規則和執法機關間的協作、配合機制等方面提出了解決執法權沖突的對策措施。

1執法監管權的現實沖突

“三聚氰胺”“瘦肉精”“蘇丹紅”等具有影響性的非法添加劑事件，以及注水肉在市場上的屢禁不止，使得畜禽產品的質量安全一次次成為社會公眾關注的熱點。拒絕行政不作為，加強執法監管，維護老百姓“舌尖上的安全”理所當然地被提及，矛頭似乎都指向了畜牧獸醫主管部門。但是，上述產品同時具有“動物產品”“農產品”“食品”等多重屬性，往往涉及到多部監管法律，不同法律規定的執法主體不盡相同，而且在屠宰加工、流通銷售等不同的環節，監管主體也會有所不同，執法職能權限交叉不可避免。“群龍治水”雖然可能存在管轄權爭搶的問題，但在關系民生的食品安全領域，更值得注意的是管轄權推諉的問題。以注水肉的監管為例，對于市場上查處的注水肉，市場監管部門覺得是在屠宰環節甚至之前被注水，畜牧獸醫主管部門覺得不排除出場后注水的可能，兩部門如果都認為不歸自己管的話則不可避免地存在監管盲區，對注水肉頂多是銷毀處理，對違法行為人無法給予行政處罰，起不到震懾和預防違法行為再次發生的作用，就會出現媒體所稱的注水肉背后的“注水監管”問題。因此，妥善處理好不同執法主體間的職權沖突，是執法實踐中的現實問題，唯有如此，才能實現監管“到位”不“失位”和“越位”的良好效果。

2不同主體執法權邊界的法律審視

（1）執法權沖突是部門間權力分工的結果，從法律上明確相關執法主體的權力邊界，是正確處理職權沖突的前提和基礎。由于注水肉監管案例具有典型性，本文對于執法權沖突的分析論證均是圍繞著畜牧獸醫主管部門和市場監管部門的職權交叉展開，結論可適用于其他部門間的職權沖突。對于動物源產品的加工，首先《動物防疫法》第五十八條規定，動物衛生監督機構對動物飼養、屠宰、經營，隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏、運輸等活動中的動物防疫實施監督管理。《生豬屠宰管理條例》第二條規定，國家實行生豬定點屠宰、集中檢疫制度，第二十七條對生豬注水或注入其他物質的行為，規定由畜牧獸醫主管部門進行處罰，第二十九條對銷售、使用注水或注入其他物質的生豬的行為，規定由食品藥品監管部門(現市場監管部門)進行處罰。只有《食品安全法》第一百二十三條規定，經營未按規定進行檢疫或檢疫不合格的肉類，或者生產經營未經檢驗或檢驗不合格的肉類制品的，由食品安全監督管理部門(現市場監管部門)進行處罰。（2）通覽以上法律規定，大部分具有一致性，即對于屠宰、生產環節的違法行為，由畜牧獸醫主管部門進行處罰，對進入流通銷售環節的違法行為，由市場監管部門進行處罰。筆者認為，這種根據生產和銷售不同環節分段監管的體制，符合兩部門各自在技術管理層面的專業優勢以及長期以來形成的監管實際，應當予以堅持并作為處理執法主體間權限沖突的基礎。惟一例外的是《食品安全法》對生產環節發生的違法行為，亦規定由市場監管部門進行處罰，該法與《生豬屠宰管理條例》的規定不一致，對此有人認為，根據法律的層級和修訂的新舊，應適用《食品安全法》而不適用《生豬屠宰管理條例》。筆者對此持不同意見，《生豬屠宰管理條例》是唯一在法條中明確規定對注水肉進行處罰的法規，屬于規范屠宰方面的特別法，特別法優于普通法是法律適用的通常規則；而且對于動物產品的生產環節，市場監管部門無監管傳統亦無執法優勢，缺乏執法積極性；綜合以上兩點，對于注水肉的監管，《生豬屠宰管理條例》應當予以適用。當然，對于《食品安全法》生產環節執法主體的特殊規定，我們可以視為行為人的一個違法行為同時觸犯了兩個不同的法條。對于法條競合的處理，因其觸犯了不同管理領域的法律規范，法定的執法主體也不相同，行政執法原理認可兩個執法機關(畜牧獸醫主管部門和市場監管部門)均有權對其作出處罰，只不過應受“一事不二罰”原則的限制，后處理的機關發現已經有其他機關對違法行為作出處罰的，則不應再立案處罰。

3彌合執法監管權沖突的對策

區分不同環節的違法行為分段監管的執法體制，既有相關法律法規的明確授權，亦符合原農業部、食品藥品監管總局職權劃分的文件(農質發[2014]14號文)規定，嚴格遵照上述規定執行，執法監管沖突本不易發生，至少不會出現無人監管的問題。然而，執法實踐的復雜性在于即使對于法律規定明確的情形也會因為對法律條文的不同理解而出現分歧，本文所探討的畜產品監管即是如此，即法定的監管部門均認為違法行為發生在其他環節，應由其他機關監管，權限交叉的區域反而成為無人監管的地帶。解決這種管轄推諉的權限沖突，整合執法力量，實施單一機關的綜合執法無疑是一種有效的措施，這也是《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發[2008]17號文)和《國務院關于加強法治政府建設的意見》(國發[2010]33號文)確定的行政執法的發展方向。但是，綜合執法從決策到現實還需要磨合和時間，目前即使在農業執法領域也只是處于試點階段，并未全面推開，更遑論全領域的綜合執法。因此，尋求在現行體制框架內的解決措施無疑是更為可行和現實的對策，筆者提出如下建議：

根據《市場監督管理局關于印發今冬明春火災防控工作實施方案的通知》（榕市監綜〔2019〕494號）及《人民政府安全生產委員會辦公室關于加強全縣今冬明春火災防控工作的通知》（梅安辦〔2019〕37號），為加強本系統今冬明春火災防控工作，共同營造良好的經濟發展環境，現結合市場監管部門職責，制定本方案。

一、工作目標

各單位要認真貫徹落實關于防范化解重大風險的重要指示精神，堅持政府主導、單位主責、綜合治理、群防群治的原則，充分認識今冬明春火災隱患潛在的風險，牢固樹立“黨政同責、一崗雙責”“誰主管、誰負責”的責任意識，把安全生產擺上重要議事日程。要立足市場監管職能，落實監管責任，重點檢查火災高危單位和消防安全薄弱區域，及時發現和解決監管不到位、工作不落實等問題，切實維護人民群眾生命財產安全和社會穩定。

二、時間安排

（一）組織實施階段（即日起至2020年全國“兩會”結束）。印發方案、明確工作職責、細化工作措施，組織開展風險隱患排查，強化落實監管執法措施。

（二）總結驗收階段（2020年全國“兩會”結束后3日內）。總結經驗做法，完善相關工作長效機制。

三、工作重點

第一章  規劃背景

第一節  “十三五”時期取得的成就

“十三五”時期是全區市場監管系統體制改革期、效能提升期。全區市場監管系統在自治區黨委和政府的領導下，在國家市場監管總局的有力指導下，不斷加強市場監管工作，市場監管體制改革任務基本完成，“放管服”改革不斷深化，市場監管制度創新成效逐步顯現，服務全區經濟社會發展的作用進一步凸顯。

    ——市場監管新體制基本建立。市場監管體制實現歷史性變革，完成市場監管領域綜合執法改革，實現部門分權設置向整體性設置轉變，職能配置由分段、分事項監管向統一監管轉變，監管方式由傳統手段向信息化、智能化轉變，基本實現一類事項由一個部門統籌、一件事情由一個部門負責，市場監管機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同、監管更加有力、運行更加高效。

    ——新型市場監管機制基本建立。厘清政府和市場的關系，簡政放權深入推進，以清單管理模式厘清行政執法職責邊界，大幅減少不必要的監管執法事項。推進大數據、互聯網、信息技術與監管業務的進一步融合，建立涉企信息統一歸集公示及聯合懲戒機制，提高了信用風險預測預警和動態監測能力。以“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制初步建立。企業自治、行業自律、社會監督、政府監管的共治格局正在形成。全面落實行政執法“三項制度”，依法行政的法治基礎進一步夯實。

——市場安全監管基礎性制度基本建立。食品藥品安全全過程監管體系基本形成，食品藥品檢驗檢測能力不斷提高，食品抽檢合格率達到98%以上，藥品抽檢合格率達到97.4%以上，人民群眾飲食用藥安全得到保障。持續推進食品生產經營企業落實主體責任，建立了生產經營企業負責人培訓全覆蓋機制，督促企業完成風險點自查，落實企業風險管控責任。建成覆蓋全區市場監管高風險領域的風險管控系統，全面落實企業主體責任和各級市場監管部門監管責任。

——營商環境更加優化。深化商事制度改革，實施“多證合一”“一照一碼”、住所（經營場所）、簡易注銷、“證照分離”、外資企業單一窗口辦理等登記制度改革。推行全程電子化登記和電子營業執照，全面實行名稱自主申報，推進“政銀合作”，將辦照服務延伸到銀行網點。建設企業開辦“一網通”服務平臺，不斷提升登記注冊便利化水平，將企業開辦時間進一步壓縮至3個工作日；市場監管系統首批17項政務服務事項實現“跨省通辦”。“十三五”期間，全區新登記各類市場主體121.82萬戶，總量達到226.50萬戶。開通企業注銷“一網通”服務平臺，將簡易注銷公告時間由45天壓至20天。完善“雙隨機、一公開”監管機制，開展部門聯合雙隨機抽查；深入開展打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣行為，市場環境進一步凈化。

為全面貫徹落實省政府、市政府關于在市場監管領域全面推行“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管，深化“放管服”改革、加快政府職能轉變，減輕企業負擔、優化營商環境的部署和要求，根據《人民政府關于在市場監管領域全面推行“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管的意見》（閩政〔2019〕6號）、《人民政府辦公室關于在市場監管領域全面推行“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管的實施意見》（漳政辦〔2019〕100號）等文件精神及有關要求，結合我縣實際，就我縣在市場監管領域全面推行“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管制定如下實施意見。

一、總體要求

以新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的和二中、三中、四中全會精神，認真落實省委、省政府、市委、市政府和縣委、縣政府有關全面深化改革重要決策部署，在市場監管領域建立健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制,著力為各類所有制企業營造公平、透明、法治的發展環境，更好推動高質量發展。

堅持全面覆蓋。將“雙隨機、一公開”作為市場監管的基本手段和方式，與專項、重點檢查有機銜接，推動不同檢查方式整合和統一部署，形成部門合力,避免多頭重復檢查。對抽查發現的問題線索一查到底、依法處罰，并將處罰結果記于相應市場主體名下，形成對違法失信行為的長效制約。

堅持規范透明。形成科學規范、公平公正、公開透明的工作機制，除法律法規明確規定外，抽查事項、抽查計劃、抽查結果都要及時、準確、規范向社會公開，實現陽光監管。

堅持問題導向。實施企業信用風險監管，科學研判社會市場問題隱患，針對突出問題和風險開展抽查，提高監管精準性，切實減少對市場主體正常生產經營活動的干預。對投訴舉報、轉辦交辦、數據監測、其他檢查等發現的具體問題進行有針對性的檢查，發現問題線索依法處理。

堅持協同推進。落實地方政府和部門監管責任，建立健全工作機制，全面推行“雙隨機、一公開”部門聯合監管。建立雙隨機抽查結果部門間共享互認機制。

11月5日公布的《市場監管總局關于加強網絡直播營銷活動監管的指導意見》（國市監廣〔2020〕175號，以下簡稱《指導意見》），對網絡直播營銷關鍵主體的法律責任、網絡直播營銷的重點規范領域及網絡直播營銷重點違法行為進行了梳理重申，結束了網絡直播營銷引發的種種爭議。

從理論上講，網絡直播營銷完全具備營銷性、媒介性、自愿性三大商業廣告的核心特征，符合《廣告法》“在中華人民共和國境內，商品經營者或者服務提供者通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者服務的商業廣告活動，適用本法”的調整適用范圍，這也是此前不少學者專家主張依照《廣告法》調整網絡直播營銷的主要依據。后于《廣告法》出臺的《電子商務法》則規定“本法所稱電子商務，是指通過互聯網等信息網絡銷售商品或者提供服務的經營活動”。網絡直播營銷是電子商務從業者所采取的銷售商品（服務）的一種模式或一個環節，和電子商務密切關聯，是電子商務從平面靜態發展升級為視頻動態的結果。電子商務活動嚴重依賴網絡這個媒介，因此如果簡單判斷網絡直播營銷這一新興電子商務模式（環節）是商業廣告的話，必將遏制電子商務的升級發展。

正是出于對新興商業模式業態的包容審慎監管考量，國家沒有急于出臺新的管制措施。《指導意見》的出臺，終止了當前關于網絡直播營銷屬性的爭論，明確了網絡直播營銷的性質——不是簡單的廣告非廣告問題，而是兼具“電子商務+宣傳促銷+導購賣貨”等特點的互聯網電子商務的新業態。基于其模式新、主體多、法律關系復雜，一個主體或行為可能涉及多部法律、法規，在不同模式下主體或行為的法律責任和法律性質也不相同。《指導意見》抓住了網絡直播營銷活動中網絡平臺、商品經營者、網絡主播這三類關鍵主體，進一步明晰了他們的法律責任，特別是明確直播營銷活動中網絡平臺和網絡直播者的法律責任和義務，對監管執法和行業規范具有十分重要的指引作用。同時，根據調研結果，指出法律適用方向，明確重點監管領域與重點查處事項，給接下來的網絡直播營銷監管執法亮明了路徑與武器。這種沒有急于立新法規制，而是利用既有法律規范資源綜合規制監管的模式，也是一種監管執法的創新，更是監管理念的進步，不僅節約了立法資源，更將大大提升既有法律規范的執行效益。

《指導意見》來源于實踐，也將付之于實踐。網絡監管執法不同于線下的監管執法，沒有網絡監管工具上不了網，就只能望網興嘆。故此，接下來最為重要的是亟須開發建設具有網絡監測、同步固證、指揮協調功能的綜合性市場監管網絡監管執法系統，鏈接市場監管部門的各條業務線，同時打通市場監管部門與網信辦、公安局、廣播電視監管機關等網絡安全監管機關，網絡視頻節目監管機關，網絡違法犯罪執法機關的信息傳輸合作通路，共同提高網絡違法信息處置應對效率。

對于市場監管部門而言，更需要抓緊協調好內部各業務條線的協同監管機制，從規范網絡直播營銷主體的營銷范圍、廣告審查、保障消費者知情權和選擇權入手，共同做好電子商務違法、侵犯消費者合法權益、不正當競爭、產品質量違法、侵犯知識產權、食品安全違法、廣告違法、價格違法等重點違法行為的監管執法。要通過查處案件，凈化網絡直播營銷市場環境，促進網絡直播營銷健康發展，營造公平有序的競爭環境、安全放心的消費環境。

作者:謝旭陽 單位:浙江省溫州市市場監管局

摘要:在市場經濟體制改革不斷深入的條件下，政府部門的管理服務職能不斷轉變，工商行政管理部門的管理服務職能從過去的市場監管、打擊制售假冒偽劣產品、維護消費者權益逐漸轉變到專門從事市場監督管理的服務上來，社會職能更專業、更精準，與食品藥品監督部門、質量技術監督部門形成三位一體的打擊制售假冒偽類產品、維護市場健康和保護消費者合法權益不受侵害的行政執法服務體系。本文以適應改革創新的發展思路，對新形勢下工商管理的改革方向、現狀優化和務實服務等進行了探討研究。

關鍵詞：經濟形勢；工商管理；現狀；發展方向

一、經濟發展力促工商管理必須改革創新

隨著市場經濟改革的不斷深入發展和全球經濟一體化進程不斷加快，世界市場交流日趨緊密，尤其是大數據網絡技術在人們生產生中的廣泛應用，淘寶、網購、微商的發展，世界各地的有形市場和虛擬的無形市場，在經濟活動中起伏多變，市場監督管理面臨許多新的挑戰。因此，工商管理必須立足本職，放眼世界，盯緊市場，圍繞市場主體經濟活動的轉變，強化監督管理職能，開拓進取，創新改革，才能確保消費者利益不受侵害。

二、工商管理的面臨的困難和現狀

1.工商管理缺乏專業能力較強的人才

從社會職能上來講，工商管理主要是搞好市場監管，既保障市場發育體系，打擊假冒偽劣產品在市場的流通，有效的維護消費者的合法權益不受侵害。尤其是互聯網計算機技術廣泛普及應用，智能手機的發展，網絡市場呈現爆炸式的發展，商品的流通過程隱秘性較大，網店、微商等沒有在工商部門辦理實名登記，對眾多的消費者的投訴，工商管理部門愛莫能助，主要原因是工商部門缺乏網店、微商等信息技術條件下的市場運行有效監測的專門人才，對市場監管有經驗的老同志，計算機應用技術水平較低，不專業；計算機水平較高的年輕同志，缺乏市場監管經驗，因此，新形勢下，具有較高專業能力的工商管理的人才非常缺乏，制約著工商管理工作水平的快速提高。

一、2019年工作總結

2019年，市場監管工作以新時代中國特色社會主義思想為統領，以開展“不忘初心、牢記使命”主題教育和“三深化、三提升”活動為動力，強化市場監管，推進高質量發展，守護人民群眾食品、藥品和特種設備使用安全，強化綜合執法，加強企業事中事后監管，營造公平競爭環境，努力提高消費維權水平，為建設新時代活力之城幸福做出了應有的貢獻。

（一）強化市場監管，著力創建公平有序的市場環境。

1.突出重點，加大反不正當競爭執法力度。一是開展了整治保健市場亂象百日行動，檢查保健品經營單位330家，關停保健品經營戶15家，注銷保健品經營商戶22家。二是開展了“合同行政監管”專項行動，對通訊器材市場、交通工具市場進行了專項整治。三是以清理“住改商”、老城區臨街商戶無照經營行為及危害嚴重的無照經營為重點，開展了兩次無照經營專項整治行動，立案查處無照經營案件46件，收繳罰沒款72980元。四是查處違反物價法規案件49起，對機關企事業單位內部停車場濫收費現象進行了專項治理。五是以集貿市場、商場超市、城鄉結合部、農村社區為重點區域，開展了打傳排查，端掉黑茶傳銷窩點2個，驅散傳銷人員40余人。

2.加強企業信用監管，認真開展2018年度企業年報工作，為9000余戶市場主體提供了年報指導。截止2019年10月，完成企業申報公示10309戶，申報比例為87.51%。加強企業“事中事后”監管。完成兩次省局派發的“雙隨機”抽查，共抽查企業372戶，其中145戶企業被列入異常名錄；區本級個體工商戶“雙隨機”抽查345戶。組織“雙隨機”跨部門聯合抽查2次，將49戶住所無法聯系的投資公司依法載入企業經營異常名錄。截止10月底，全區移出異常企業296戶，恢復個體異常狀態398戶。3870戶企業載入異常名錄，14543戶個體工商戶標記為異常狀態。

3.扎實開展整治虛假違法廣告專項行動和知識產權執法“鐵拳”行動，查辦商標侵權、假冒專利案件各1件，商標權投訴、舉報5件。推進了互聯網廣告整治，約談了網絡技術公司負責人。嚴格先審查、后原則，加強了醫療廣告監管。對都市婦科醫院、九洲醫院虛假違法廣告行為給予了行政處罰。

4.強化服務和消費領域監管。一是聯合市局消保科、市消協，“3.15”國際消費者權益日在市中心廣場開展了消費維權宣傳活動，在廣播電臺開辦了“信用讓消費更放心”專題講座。二是開展“品質消費教育鄉村行”系列活動，培育省級消費教育基地1家。10月份啟動了“美麗·誠信商家”放心消費創建活動，預計年底前在全區創建消費文明示范單位25家。民用品維修行業“星級服務示范店”創建有序進行。三是開展了12315護民生專項行動，全年共接待消費者咨詢140余人次，受理調解來訪投訴舉報80件，為消費者挽回經濟損失近14萬元；12315、12331、12345、961890平臺受理分派消費者投訴舉報3430件，受理辦結率均達到100%。查處案件14件，涉案案值21萬元。四是扎扎實實開展流通領域商品、食品質量抽檢工作，1至10月份，完成了18類989個批次的商品、食品抽檢，收繳罰沒款40萬元。

一、工商管理的歷史發展

市場經濟是伴隨著經濟發展產生的，是經濟發展的必然結果，隨著商品交換而產生。工商管理也是在市場經濟發展的狀況下誕生的，在歷史上重農抑商的時期，工商管理起到了維護市場穩定，維護政權，發展經濟的重要作用。在這個發展階段，中國的各個朝代對手工業者，集市交易，小商小販的管理非常重視，早在周朝就設了專門司管理國家的市場經濟活動。工商管理起到了市場的基礎性管理作用。后來到了清朝，更加注重健全工商管理，形成了一定的管理規模。逐步完善了法律法規。如《商標法》、《公司條例》》、《公司注冊規格》等法律法規。

二、工商管理的職能

工商管理在經濟發展中，充當了特殊角色，其主要職能是：積極的市場監管是的工商管理的基本職能。此外，工商管理還具有經濟調節職能、社會管理職能、公共服務職能。工商管理的主要職能是負責企業的市場競爭準入退出，企業的公平競爭，具有綜合管理職能。

三、工商管理的特點

工商管理的特點，具體包括：積極營造公平競爭環境，做好監管服務，維護消費者利益。

1.積極營造公平競爭環境