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摘要：發(fā)展普惠性民辦幼兒園旨在解決“入園難”和“入園貴”問題，推進(jìn)教育公平。普惠性民辦幼兒園發(fā)展中面臨三個困境，即公益性和逐利性矛盾、賦權(quán)尺度與監(jiān)管力度失衡、保教質(zhì)量和師資缺乏之間的矛盾。我們可以從立法角度，采取措施平衡公益性和逐利性之間的矛盾、構(gòu)建完整的檢測和保障體系、集多方力量平衡師資匱乏與保教需求之間矛盾，化解普惠性民辦幼兒園發(fā)展的困境，以推進(jìn)普惠性幼兒園的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；普惠性；民辦幼兒園

一、普惠性民辦幼兒園概念明晰與基本特征

《說文解字》中‘普’本意為“日無色也”，后引申廣、博之意，‘慧’則“仁也”。“普惠”一詞最早源于經(jīng)濟(jì)學(xué)“普惠制”即“普遍優(yōu)惠制，具有普遍、非歧視和非互惠三個基本特征”［1］，是教育公平性和公益性的延續(xù)。把普惠這一概念運(yùn)用于學(xué)前教育領(lǐng)域，使教育普遍的恩惠與每一位兒童有助于改變幼兒教育事業(yè)發(fā)展水平。［2］在我國《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（簡稱民辦教育促進(jìn)法）第十九條：民辦學(xué)校的舉辦者可自主選擇是否設(shè)立營利性學(xué)校，但普惠園是公共資金舉辦，面向社會大眾的公共學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。［3］普惠性民辦幼兒園（簡稱普惠民辦園）應(yīng)是國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或個人利用非國家財政性經(jīng)費(fèi)面向社會舉辦的“非營利性民辦教育機(jī)構(gòu)”。［4］從園所看基本特征應(yīng)是，辦園主體為資質(zhì)合格的公益性組織且收費(fèi)合理面向社會服務(wù)，也可獲政府優(yōu)惠政策或資金扶持；［5］對于幼兒家庭具有“便利性、有質(zhì)量、低價位、多樣性、公平性”等特點(diǎn)。［6］其中教育質(zhì)量是衡量高低普惠園的標(biāo)準(zhǔn)，即幼兒園教育活動（廣義）是否滿足幼兒身心健康發(fā)展需要及滿足程度的高低都直接影響著幼兒身心發(fā)展的水平。［7］園所教育教學(xué)活動符合幼兒程度越高，則說明教育質(zhì)量越高，反之則亦然。

二、普惠性民辦幼兒園發(fā)展困境

為解決學(xué)前兒童“入園難入園貴”問題，我國2010年頒布《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出：堅(jiān)持公益性和普惠性為主積極扶持民辦幼兒園；保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育。在保障入園率同時如何保證“幼兒入好園，入物美價廉的園”［8］成為當(dāng)前普惠民辦園的發(fā)展難題。

（一）公益性與逐利性之間的矛盾

《中華人民共和國教育法》第二十五條規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。針對這一法律條文的不同理解使某些民辦機(jī)構(gòu)鉆了“法律的文字空”。例如：規(guī)定“不得以營利為目的”與實(shí)質(zhì)上“不能營利”的區(qū)別。在現(xiàn)實(shí)民辦學(xué)前教育開展中未曾有一家教育機(jī)構(gòu)承認(rèn)自己有任何盈利目的，但通過開設(shè)特色課、興趣班等變向收取高昂課程費(fèi)用來牟取額外收益。幼兒園的辦園主體包含企業(yè)或公民個體，“這種以公民個體或股份制辦園為主，具有一定的營利性”，［9］隨著社會對高質(zhì)量的學(xué)前教育呼聲增高，幼兒園與家長之間存在著價值關(guān)系，即客體園所特征與主體家長需要之間滿足與被滿足的關(guān)系。［10］某些園所通過開設(shè)具有高昂課時費(fèi)的特色課吸引家長從而獲得更多生源，數(shù)學(xué)、英語、漢字和書寫的學(xué)習(xí)內(nèi)容過多，而社會認(rèn)知的內(nèi)容過少，［11］忽視教育的公益性忽視幼兒身心發(fā)展規(guī)律。為了在激烈的民辦教育機(jī)構(gòu)中生存，高水平普惠園通過高薪聘師、精裝園所符合社會及家長對幼兒園的基本要求，在幼兒園辦學(xué)成本中包括經(jīng)常性成本和基礎(chǔ)建設(shè)成本，即幼兒園維持日常運(yùn)行的成本和基礎(chǔ)建設(shè)成本。［12］園所通過降低保育員工資、幼兒玩教具費(fèi)、教師培訓(xùn)公務(wù)費(fèi)和業(yè)務(wù)費(fèi)、園所修繕費(fèi)、幼兒園場地的租金等手段牟取辦學(xué)結(jié)余。

（二）政府放權(quán)力度與監(jiān)管制度的失衡

在我國2010年頒布的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（簡稱“國十條”）中明確提出：“積極扶持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠民辦園發(fā)展。新增教育經(jīng)費(fèi)要向?qū)W前教育傾斜。保證合理用地、減免稅費(fèi)、派駐公辦教師等方式，支持社會力量辦園。”而且幼兒園的定價標(biāo)準(zhǔn)由幼兒園根據(jù)辦學(xué)成本確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，報主管部門備案，具有自主性，［13］充分表現(xiàn)民辦幼兒園具有高度辦學(xué)自主權(quán)以及接受國家政策支持的權(quán)利。但長期以來我國對此種“自由權(quán)”采取的“監(jiān)管制度”是：地方負(fù)責(zé)、分級管理、有關(guān)部門分工合作，監(jiān)管權(quán)力直接下放到各級地方政府。并且，國家未出臺綱領(lǐng)性引導(dǎo)文件，普惠性幼兒園教師準(zhǔn)入資格、教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)管與評估、園所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、財政支持力度等全靠當(dāng)?shù)卣饬浚瑢?dǎo)致權(quán)力過度監(jiān)管不全。例如在幼兒園所擁有的自主權(quán)中，接受財政支持的普惠性幼兒園是否可以開設(shè)“特色課”（寫字、學(xué)英語），課程完全依據(jù)幼兒身心發(fā)展規(guī)律但得不到家長青睞導(dǎo)致生源不好的幼兒園是否應(yīng)繼續(xù)放權(quán)，普惠性幼兒園是否可以開分校以及其分校是否應(yīng)繼續(xù)納入普惠性幼兒園標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行財政補(bǔ)助。

（三）優(yōu)質(zhì)保教服務(wù)與師資匱乏之間的矛盾

教師的資歷、教學(xué)本領(lǐng)、專業(yè)知識［14］以及提供優(yōu)質(zhì)保育和教育服務(wù)需要的相對充裕的資金、專業(yè)的保教人員等［15］是滿足“國十條”提出的科學(xué)保教的前提。但現(xiàn)實(shí)情況表明普惠民辦園由于辦學(xué)質(zhì)量不高、待遇低導(dǎo)致教師數(shù)量不足。［16］接受高等教育的學(xué)前畢業(yè)生對比普通或非師范專業(yè)的畢業(yè)生在進(jìn)行擇業(yè)時，更少選擇繼續(xù)留任學(xué)前教育行業(yè)。高水平的保教服務(wù)只能為少數(shù)家庭服務(wù)，如二三線城市中每月?lián)碛休^高收入（1－2萬）的家庭，這些家長追求高質(zhì)量幼兒園、高學(xué)歷幼兒教師、高標(biāo)準(zhǔn)的辦園環(huán)境。為滿足這部分需求，某國際私立幼兒教育機(jī)構(gòu)通過高薪、優(yōu)厚的福利待遇霸占高層次教師，為其創(chuàng)造源源不斷的生源，獲得的辦學(xué)結(jié)余一部分進(jìn)入個人腰包另一部分通過開辦分園牟取更大的利益。相反受政府財政支持的普惠性幼兒園，面向大眾，收費(fèi)較低，滿足中低收入家庭或外來務(wù)工人員的子女，因沒有高昂的教職工資無法吸引年輕高學(xué)歷教師。即使獲得政府支持面向社會招聘，但入職后的大批年輕教師，由于個人經(jīng)濟(jì)或個人成家等問題都未能長期任教，導(dǎo)致普惠民辦園不得不降低準(zhǔn)入門檻，面向社會各年齡、教育階層廣泛招募，無論是否具備專業(yè)的教師資格證書、專業(yè)的學(xué)前教育理論，只要能照看幼兒保證基本的健康就可以。

三、加快學(xué)前教育立法是破解普惠性民辦幼兒園發(fā)展困境的主要對策

近年來，世界各國為了保障本國學(xué)前教育事業(yè)的快速發(fā)展，紛紛采取“學(xué)前教育立法、頒布相關(guān)法令條款、以及出臺相關(guān)政策”［17］等形式，明確學(xué)前教育的性質(zhì)特點(diǎn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、價值取向、政府職責(zé)等，為學(xué)前教育的開展提供剛性依據(jù)和切實(shí)保障。現(xiàn)針對我國普惠性民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀，提出以下對策。

（一）平衡公益性與逐利性之間矛盾

首先普惠民辦園具有公益性，是面向社會招生的非營利性民辦機(jī)構(gòu)，且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在大部分群眾可承受的范圍內(nèi)，學(xué)校辦學(xué)結(jié)余全部用于教學(xué)建設(shè)。從辦園主體看，低水平普惠民辦的師資力量薄弱、教學(xué)資源短缺、教學(xué)環(huán)境較差，為了維持園所正常運(yùn)轉(zhuǎn)不得不通過開設(shè)特色課吸引家長保證園所正常運(yùn)營。鑒于此政府應(yīng)承認(rèn)舉辦者的營利需求，增加企業(yè)或個體辦園動機(jī)。還要建立幼兒園財政監(jiān)管第三方評估體系，控制其營利在微利水平，盈利以供維持園所基本運(yùn)轉(zhuǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，而不是使舉辦者牟取“暴利”。［18］采取收費(fèi)公示制度，確保普惠民辦園的財政收入在滿足園所日常開銷、教師開支后的剩余盈利用在幼兒園環(huán)境創(chuàng)設(shè)或課程研發(fā)當(dāng)中。其次，促進(jìn)低普惠性幼兒園向高普惠階段發(fā)展。使教育質(zhì)量成為低普惠民辦園的生存方式，而不是通過降低價格、節(jié)省教師開銷。最后借鑒與我國具有相似學(xué)前教育性質(zhì)：準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)與普遍繳費(fèi)模式—日本的政策：保育所方面，國家、都道府縣和市町村各自按照一定比例分擔(dān)保育所的經(jīng)費(fèi)，由市町村設(shè)立和管理的保育所，國家負(fù)擔(dān)80％，都道府縣和市町村各負(fù)擔(dān)10％。［19］作為發(fā)展中的大國，想要實(shí)現(xiàn)中國夢就需要教育為各行業(yè)不斷輸送人才，應(yīng)加大國家財政投資力度。通過赫克曼的研究證明，幼兒期投入的一美元所產(chǎn)生的收益比日后任何時期投入同等金額所獲得的回報大得多，也有學(xué)者提出，投資幼兒保育和教育比投資任何其他階段的教育都擁有更大的回報，［20］20也可以吸引社會關(guān)注，呼吁社會各界人士捐款建園，將全民的熱情投入到引導(dǎo)學(xué)前教育事業(yè)中。

（二）確定政府職責(zé)———構(gòu)建完整監(jiān)測與保障體系

幼兒期是人生發(fā)展的關(guān)鍵期，是一個不可復(fù)制的過程，投資幼兒教育擁有更大的回報，但同樣沒有質(zhì)量的數(shù)量增長，學(xué)前教育的“公益性”和“普惠性”也將無法實(shí)現(xiàn)。［21］為此，政府應(yīng)采取何種有效的監(jiān)管制度才不會制約普惠民辦園的發(fā)展？可借鑒的評估工具有哪些？1．確定普惠性幼兒園認(rèn)定工作認(rèn)定條件從人民利益出發(fā)，符合人民需要的教育就是好教育，［22］其次明確民辦幼兒園的非營利性質(zhì)，明確普惠性幼兒園基本特征，篩選符合普惠性標(biāo)準(zhǔn)的民辦幼兒園。包括農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園及其直接指導(dǎo)和輻射的村園或班；城市平價幼兒園，主要服務(wù)對象為城鎮(zhèn)中包括外來務(wù)工家庭的低收入家庭幼兒。［23］借鑒我國各地區(qū)已采取的認(rèn)定辦法，例如2015年10月8日，四川省印發(fā)的《關(guān)于普惠民辦園認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》，2016年石家莊市普惠民辦園認(rèn)定及財政扶持管理實(shí)施辦法（試行）等，具體包含：確定認(rèn)定主體由誰來做認(rèn)定工作的責(zé)任主體；具體認(rèn)定條件符合當(dāng)?shù)亟逃?guī)劃、招生范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、教育目標(biāo)等；認(rèn)定程序公開透明；享受財政支持與其他扶持政策；公開管理部門與監(jiān)督部門增加群眾參與性；2．普惠性民辦幼兒園質(zhì)量評估與監(jiān)管普惠民辦園要確保每一個學(xué)前兒童特別是弱勢兒童都能夠接受高質(zhì)量的具有發(fā)展適宜性的學(xué)前教育項(xiàng)目，［24］政府首先應(yīng)對幼兒園進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控，其中備受大家關(guān)注的五大質(zhì)量要素包含環(huán)境設(shè)備質(zhì)量、課程達(dá)標(biāo)程度、教學(xué)觀念、師幼互動以及社區(qū)參與程度。［25］我國劉占蘭學(xué)者提出：“絕大部分地區(qū)缺少有針對性的、具有可操作性的幼兒園教育質(zhì)量評價工具，是目前對幼兒園進(jìn)行業(yè)務(wù)評估的主要困難。［26］為此，近幾年我國學(xué)者在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合我國教學(xué)實(shí)際，開發(fā)的《幼兒園教育環(huán)境質(zhì)量評價量表》具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和可操作性，能夠有效區(qū)分幼兒園教育環(huán)境質(zhì)量的高低，為幼兒園教育質(zhì)量評價提供切實(shí)有效的工具。［27］評測幼兒園教育活動是否滿足促進(jìn)幼兒身心健康發(fā)展，可采用學(xué)前兒童環(huán)境評估量表、學(xué)前教育質(zhì)量評估；針對幼兒園教育教學(xué)過程中師幼互動質(zhì)量的評估，可以采取“課堂互動評估系統(tǒng)。

（三）集多方力量平衡師資匱乏與保教需求之間矛盾

隨著社會發(fā)展，社會對人才的需要與家長對高質(zhì)量教育的要求逐漸提升，但“幼兒保育和教育政策仍處于國家和部門發(fā)展戰(zhàn)略的次要地位”。［29］幼兒教師的地位與自我職業(yè)認(rèn)同感都處于較低水平。為了使幼兒教師成為人人都羨慕的職業(yè)，平衡師資匱乏與保教需求的矛盾國家應(yīng)加快學(xué)前教育立法進(jìn)度，規(guī)定各地政府職責(zé)；其次轉(zhuǎn)變幼兒家長將教育的責(zé)任全盤托付于教師的教育理念，降低幼兒教師壓力。一方面國家要加快學(xué)前教育立法進(jìn)程，借鑒地級市已實(shí)行的較為健全的條例，制定嚴(yán)格地可行制度。另一方面各地區(qū)政府，要嚴(yán)格控制幼兒園教師準(zhǔn)入制度，認(rèn)識到專業(yè)的教師隊(duì)伍是提升質(zhì)量的基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙τ變罕＝痰男枨螅贫ǚ袭?dāng)?shù)厍闆r的辦園標(biāo)準(zhǔn)，指派督查小組定期排查幼兒園教師資格，利用互聯(lián)網(wǎng)等手段對幼兒園實(shí)行跟蹤式監(jiān)管。采取公辦對民辦的“幫扶制”，提高普惠民辦園教育質(zhì)量，促進(jìn)低水平普惠向高水平普惠過渡，派骨干教師輪流到民辦園工作提高民辦園整體水平帶動教師發(fā)展，或?qū)⒚褶k幼兒教師工資待遇向公辦園教師看齊。也可借鑒各省份采取的政策例如：浙江省、四川省采取增加幼兒教師編制、加強(qiáng)培訓(xùn)等措施來穩(wěn)定幼兒教師隊(duì)伍；寧夏回族自治區(qū)建立幼兒教師互動交流機(jī)制。［30］高校層面，加強(qiáng)幼兒教師師德建設(shè)。在師范生培養(yǎng)計(jì)劃中加強(qiáng)社會主義核心價值觀培養(yǎng)以及終身為教育事業(yè)服務(wù)的思想，發(fā)揮高校教師對學(xué)生的示范作用增強(qiáng)敬業(yè)奉獻(xiàn)精神、重視高校課堂的隱形作用［31］；家長層面，轉(zhuǎn)變家長教育理念，使家長更深刻的認(rèn)識到幼兒的教育是終身的教育，而且教育不是教師的特權(quán)，父母和家庭對幼兒的教育一樣重要。園所的顯性課程要與家庭的隱性教育共同發(fā)揮作用。通過育兒教育經(jīng)驗(yàn)交流會、微信公眾號或園所舉辦的家長會等手段，深刻的理解幼兒成長規(guī)律，配合園所教育課程共同促進(jìn)幼兒成長。幼兒是發(fā)展中的人，具有主動性難以用成人的方式控制其行為，家長作為幼兒教育的受益者要理解、寬容教育的付出者———幼兒教師。最后，呼吁各界人士不要夸大學(xué)前教師錯誤，警戒媒體輿論壓力，由于幼兒年齡的特殊性教師不會面面俱到的黏到幼兒身上，多給予學(xué)前教師一些體諒。

作者:邵媛 李朝輝 單位:吉林師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院