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［摘要］

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)城市規(guī)劃已經(jīng)不能符合現(xiàn)代社會發(fā)展的需求，通過對傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位存在的問題及其原因進行分析，基于公共管理及城市規(guī)劃職能，給予公共管理視角下城市規(guī)劃中的計劃、組織、領導等職能新定義。

［關鍵詞］

公共管理;城市規(guī)劃;職能定義

一、公共管理及城市規(guī)劃職能

(一)公共管理

管理是促進人類協(xié)作勞動、維持和諧生活的重要手段。管理工作在社會生產(chǎn)以及生活的各方面均有表現(xiàn)。在現(xiàn)代社會中，公共領域與非公共領域是社會生活的基本構(gòu)成。公共領域主要是指社會公共利益，政府和非政府公共組織是其主要組織形式，承擔著處理社會公共事務的職責，并且遵循社會公共生活的制度和規(guī)則。

(二)城市規(guī)劃職能

城市規(guī)劃的主要目的是為了對城市發(fā)展進行計劃與控制，城市規(guī)劃通過確定城市發(fā)展的方向，從而制定實現(xiàn)規(guī)劃目標的戰(zhàn)略、途徑、方法以及行動綱要，并通過引導社會實踐以及干預城市各方面的發(fā)展。社會的穩(wěn)定與發(fā)展需要依靠一定的可操作手段，其需要在社會不同范疇以及層次實施。城市規(guī)劃在經(jīng)歷不同經(jīng)濟體制的影響后，特別是在市場經(jīng)濟體制中，已經(jīng)成為國家管理以及宏觀調(diào)控中的重要工具。在城市化趨勢不斷加深以及社會轉(zhuǎn)型時期，城市規(guī)劃將具備越來越重要的作用，對社會發(fā)展起到越來越重要的影響。

二、傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位中存在的問題及成因

傳統(tǒng)城市規(guī)劃中對城市規(guī)劃的定義就是為了實現(xiàn)一段時間內(nèi)城市經(jīng)濟以及社會發(fā)展目標，對城市性質(zhì)、規(guī)劃以及發(fā)展方向進行明確，從而合理開發(fā)城市資源，科學劃分城市空間并且實現(xiàn)各種公關基礎社會的部署與建設。這一觀念是對我國過去城市規(guī)劃理論及實踐目標進行總結(jié)歸納而得出的。我們從中可以看到，傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位存在不完善、不科學、不主動等問題，主要表現(xiàn)為:一是傳統(tǒng)城市規(guī)劃缺乏創(chuàng)新精神，城市規(guī)劃既然是以城市經(jīng)濟以及社會發(fā)展為目標，那么就應該有效掌握城市發(fā)展的潛在規(guī)律和特點，而在傳統(tǒng)城市規(guī)劃中，沒有明確和預測城市性質(zhì)、規(guī)模以及發(fā)展方向，這就使城市發(fā)展受到嚴重影響，二是傳統(tǒng)城市規(guī)劃的內(nèi)容以及手段比較單一，只考慮對城市土地以及空間的規(guī)劃，行政手段使用的頻率比較多，出現(xiàn)了“重規(guī)劃，輕管理”的局面，三是傳統(tǒng)城市規(guī)劃中，對各項建設進行規(guī)劃和安排后，沒有強力的監(jiān)督與管理部門，無法發(fā)揮保障作用，導致城市規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)許多問題。這些問題的出現(xiàn)，與我國過去長期實施計劃管理體制有一定的關系。在實施計劃經(jīng)濟制度時期，國家財政是城市建設投資的唯一主體，既是創(chuàng)業(yè)者，又是投資者，能夠根據(jù)城市發(fā)展的需求不斷修正城市發(fā)展規(guī)則，但城市規(guī)劃僅僅對城市各行業(yè)發(fā)展以及建設的需求進行空間布局。城市建設中沒有對立的利益沖突，城市規(guī)劃的作用以及矛盾被隱藏起來，城市規(guī)劃職能定位的偏差所產(chǎn)生的影響也不是非常顯著。改革開放后，城市各項資源由市場進行調(diào)配，許多市場主體進入城市建設領域，導致各方面的利益沖突越發(fā)激烈，城市規(guī)劃的重要性以及自身存在的問題逐漸凸現(xiàn)出來，傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位中存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。

三、公共管理視角下的城市規(guī)劃職能定位

(一)城市規(guī)劃中的計劃職能

城市規(guī)劃的側(cè)重點在于對城市土地以及空間的利用，計劃職能是城市規(guī)劃中的主要職能。因此，首先要確定規(guī)劃目標。城市規(guī)劃的目標可細分為三方面，其一是基礎目標，即城市規(guī)劃需要滿足城市的可持續(xù)發(fā)展以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，最大程度滿足城市居民物質(zhì)、精神生活的需求;其二是現(xiàn)實目標，即城市社會及經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實目標;其三是理想目標，即區(qū)域城市發(fā)展戰(zhàn)略及城市化發(fā)展水平、城市性質(zhì)、發(fā)展方向、規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、城市發(fā)展規(guī)模、規(guī)劃技術經(jīng)濟指標、城市近遠期發(fā)展目標以及五年建設目標等。其次，要編制科學的規(guī)劃方案，在此過程中，確定目標并按照法定程序批準后，規(guī)劃單位需要按照相關規(guī)劃綱要進行細節(jié)規(guī)劃。最后要進行決策和審批，不同地區(qū)有不同的審批主體，需要根據(jù)實際情況向政府或主管部門進行審批。

(二)城市規(guī)劃中的組織職能

政府是典型的公共組織，在社會生活中，政府承擔著提供公共服務的職責，政府的行政管理是其進行公共管理的主要表現(xiàn)。公共管理是以公共組織為基礎，合理使用公共權(quán)力，從而實現(xiàn)公共利益而開展的管理活動。城市規(guī)劃中的組織機構(gòu)可細分為政府、人大常委會、行政主管部門、規(guī)劃設計院等機構(gòu)。為了加強城市規(guī)劃中的民主與法制，城市規(guī)劃協(xié)會、城市規(guī)劃委員會以及城市規(guī)劃藝術委員會成為各城市開展城市規(guī)劃活動的正式結(jié)構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟機制的確立，越來越多市場主體進入城市規(guī)劃建設中，因此，需要加強規(guī)劃協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃作為公共管理的一部分，既要維護各方面的合法權(quán)益，又要保護群眾的利益，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會與環(huán)境的共同發(fā)展，要遵循“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理規(guī)劃、確立方向、因地制宜、統(tǒng)籌兼顧”的城市發(fā)展原則，正確認識近期建設與遠期利益、局部規(guī)劃與整體統(tǒng)籌、現(xiàn)代化建設以及傳統(tǒng)文化保護等方面的關系。

(三)城市規(guī)劃的領導職能

城市規(guī)劃的領導職能是指通過合理行駛權(quán)力，協(xié)調(diào)和引導各方面。城市規(guī)劃主管部門需要依靠法律及上級組織賦予的權(quán)利，使用多樣化手段，采取多種方式進行城市規(guī)劃的編制、城市土地使用以及各項工程的建設。在使用權(quán)利的過程中不能針對個體實施命令、指示等強制性方法，而是通過建立一套普遍使用的規(guī)范體系，使得城市建設主體能夠平等地參與到城市建設中，提高城市規(guī)劃的公眾參與度和民主性。

作者：王鍇 單位：浙江警察學院治安系

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