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一、《管理?xiàng)l例》出臺(tái)的背景

(一)鐵路企業(yè)科學(xué)發(fā)展需要法律規(guī)范

隨著鐵路企業(yè)不斷發(fā)展，中國(guó)鐵路翻開了新的歷史篇章，截止2013年底止，中國(guó)高鐵通車?yán)锍虨?1152km。鐵路企業(yè)的不斷發(fā)展?jié)M足了人們運(yùn)用現(xiàn)代化交通工具安全、快速、便捷的出行需求，同時(shí)帶來(lái)了鐵路安全施工、維護(hù)、信息技術(shù)等技術(shù)難題，對(duì)鐵路企業(yè)提出了新要求。要想破解這些難題的就需要法律制度的保障。然而過去的《安保條例》并未對(duì)高鐵建設(shè)、技術(shù)、安全等進(jìn)行規(guī)定，不能滿足高鐵發(fā)展和人們出行需求的結(jié)構(gòu)性變化。因此，如何進(jìn)一步規(guī)范鐵路建設(shè)施工，如何進(jìn)一步提高鐵路安全系數(shù)，如何為人民群眾提供更好的服務(wù)進(jìn)而滿足人們出行需求的多樣化，這都需要遵循客觀規(guī)律，運(yùn)用法律規(guī)范，保障人民群眾的人身財(cái)產(chǎn)安全，確保鐵路企業(yè)健康長(zhǎng)久發(fā)展。因此，《管理?xiàng)l例》的頒布具有里程碑的意義。

(二)鐵路實(shí)際工作需要法律規(guī)范

歷史唯物主義告訴我們，事物的發(fā)展不是一帆風(fēng)順，而是曲折前進(jìn)。近年來(lái)，《安保條例》在保障鐵路運(yùn)輸安全的過程中起到積極作用，但是，隨著鐵路改革不斷深入，市場(chǎng)環(huán)境不斷變化，人民群眾對(duì)點(diǎn)到點(diǎn)的鐵路運(yùn)輸?shù)囊笞優(yōu)槎嘣倪\(yùn)輸需求，正如馬克思主義基本原理指出:社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過程表現(xiàn)出來(lái)的是供給與需求被滿足的客觀過程。因此，我們發(fā)現(xiàn)《安保條例》對(duì)鐵路線路與營(yíng)運(yùn)安全保護(hù)不足，對(duì)鐵路建設(shè)、設(shè)備質(zhì)量規(guī)定不明等問題日漸突出，它已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前鐵路運(yùn)輸發(fā)展的新形勢(shì)。可見，這就需要一部操作性強(qiáng)的法律來(lái)嚴(yán)格把控鐵路建設(shè)發(fā)展諸多環(huán)節(jié)中容易凸顯的問題，為鐵路發(fā)展保駕護(hù)航，因此《管理?xiàng)l例》應(yīng)運(yùn)而生。

二、《管理?xiàng)l例》修改的主要內(nèi)容

(一)關(guān)于責(zé)任主體相關(guān)方面的修改內(nèi)容

政企分開必然帶來(lái)權(quán)職責(zé)的分離，形成了權(quán)、職、責(zé)相統(tǒng)一。此次的《管理?xiàng)l例》取消了《安保條例》中設(shè)定的部分行政許可項(xiàng)目，如:設(shè)置或者拓寬鐵路道口、人行過道審批，鐵路運(yùn)輸管理信息系統(tǒng)認(rèn)定，鐵路危險(xiǎn)貨物承運(yùn)人資質(zhì)許可，鐵路危險(xiǎn)貨物托運(yùn)人資質(zhì)許可，超限、超長(zhǎng)、超重、集重貨物承運(yùn)審批等。《管理?xiàng)l例》在法律責(zé)任一章，明確了進(jìn)行行政處罰的主體:鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)也就是國(guó)家鐵路總局和7個(gè)鐵路監(jiān)管分局等部門;同時(shí)，作為企業(yè)，各個(gè)鐵路局會(huì)以市場(chǎng)主體，即法人的身份出現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的民事權(quán)利義務(wù)。此外，《管理?xiàng)l例》進(jìn)一步規(guī)定了社會(huì)公眾的權(quán)利義務(wù)等。

(二)關(guān)于規(guī)范質(zhì)量安全相關(guān)方面的修改內(nèi)容

安全是鐵路的飯碗工程，機(jī)車在線路上運(yùn)行離不開安全。《管理?xiàng)l例》共八章108條，其中涉及安全字眼169處之多，可見，安全在《管理?xiàng)l例》中的重要地位。首先從劃分的章節(jié)來(lái)看，安全包括了鐵路建設(shè)質(zhì)量安全、鐵路專用設(shè)備質(zhì)量安全、鐵路線路安全、鐵路運(yùn)營(yíng)安全等。特別值得注意的是:首先，此次《管理?xiàng)l例》增加了關(guān)于鐵路建設(shè)質(zhì)量安全的一章，增加了召回、許可、認(rèn)可制度等，為鐵路建設(shè)提供了法律保障;其次從保障安全主體劃分來(lái)看，明確提出與鐵路安全相關(guān)的主體。一方面包含了鐵路施工建設(shè)者，鐵路運(yùn)營(yíng)維護(hù)者，另一方面包括了乘車旅客、貨主、利益相關(guān)人等;再次從管理維護(hù)安全行為上劃分，《管理?xiàng)l例》規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)、鐵路企業(yè)和乘客、貨主以及利益相關(guān)人應(yīng)該遵循的行為尺度。可見，此次《管理?xiàng)l例》與之前的《安保條例》相比，突出了重者恒重的安全理念，為鐵路安全提供法律上的保障。

(三)關(guān)于規(guī)定公眾義務(wù)相關(guān)方面的修改內(nèi)容

保障鐵路安全不是鐵路企業(yè)單方面的行為，而是社會(huì)公眾合力作為的結(jié)果。在鐵路運(yùn)輸?shù)倪^程中，不僅需要鐵路企業(yè)擔(dān)當(dāng)起安全的責(zé)任，而且也需要政府部門和廣大旅客、貨主和鐵路運(yùn)輸參與人的通力合作。此次《管理?xiàng)l例》保留修改了有些《安保條例》中關(guān)于鐵路運(yùn)輸參與人的權(quán)利和義務(wù)，增加了列車內(nèi)吸煙、火車票實(shí)名購(gòu)買查驗(yàn)制度，對(duì)干擾鐵路運(yùn)用指揮調(diào)度無(wú)線電頻率的行為作出了禁止性規(guī)定，明確了違反《管理?xiàng)l例》行為的責(zé)任。同時(shí)出臺(tái)了《違反＜鐵路安全管理?xiàng)l例＞行政處罰實(shí)施辦法》，增強(qiáng)了《管理?xiàng)l例》的約束力。

三、落實(shí)《管理?xiàng)l例》規(guī)范行為安全

(一)質(zhì)量安全意識(shí)先導(dǎo)

行為決定意識(shí)，意識(shí)反作用于行為。意識(shí)是人們關(guān)于客觀行為在腦海里的反應(yīng)，正確的安全意識(shí)反映出安全的行為方式。《管理?xiàng)l例》中第五十八條明確規(guī)定:提高鐵路專業(yè)技術(shù)崗位和主要行車工種崗位從業(yè)人員安全意識(shí)。縱觀整部《管理?xiàng)l例》，我們知道，形成正確的安全意識(shí)，一方面要了解靜態(tài)設(shè)備的安全管理和動(dòng)態(tài)的鐵路營(yíng)運(yùn)安全管理，規(guī)范鐵路安全行為，形成正確的安全意識(shí)，另一方面，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，運(yùn)用法治思維解決糾紛矛盾，樹立法律意識(shí)，規(guī)范市場(chǎng)行為。近年來(lái)，鄭州局以“安全大檢查”、“安全大家談”等活動(dòng)為載體，大力發(fā)展鐵路企業(yè)安全文化建設(shè)，增強(qiáng)職工安全意識(shí)，使職工實(shí)現(xiàn)“要我安全”到“我要安全”的轉(zhuǎn)變，保障了鐵路運(yùn)輸安全，恰恰用實(shí)踐證明了這一點(diǎn)。

(二)研判風(fēng)險(xiǎn)樹牢安全

樹牢安全的重點(diǎn)就是要研判風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是要明析研判風(fēng)險(xiǎn)、樹牢安全的思路。從整體來(lái)看，《管理?xiàng)l例》是以安全風(fēng)險(xiǎn)管理的辯證思維為基礎(chǔ)，找出安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出安全風(fēng)險(xiǎn)存在于安全風(fēng)險(xiǎn)管理的整個(gè)過程，明確了安全風(fēng)險(xiǎn)管理的最底線，強(qiáng)調(diào)了靜態(tài)安全與動(dòng)態(tài)安全相結(jié)合，將鐵路安全風(fēng)險(xiǎn)管理以法律的形式固化，形成安全風(fēng)險(xiǎn)管理工作的辯證思維模式，確保鐵力安全暢通。近年來(lái)，鄭州局樹立“安全大如天”的理念，結(jié)合《管理?xiàng)l例》的具體規(guī)定，一方面從安全風(fēng)險(xiǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)理論出發(fā)，找出安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，例如設(shè)備質(zhì)量、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)安全等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，杜絕安全事故的發(fā)生，另一方面，從辯證思維出發(fā)，在遵循安全風(fēng)險(xiǎn)的客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，擺正影響安全因素之間的關(guān)系，確保鐵路運(yùn)行的安全因素大于風(fēng)險(xiǎn)因素，把控安全風(fēng)險(xiǎn)，保障鐵路運(yùn)輸安全。因此，《管理?xiàng)l例》為研判安全風(fēng)險(xiǎn)提供了思路，為鐵路通常有序的運(yùn)營(yíng)、樹牢安全提供了強(qiáng)有力的法律保障。

(三)規(guī)范行為和諧出行

行為規(guī)范是社會(huì)群體或個(gè)人在參與社會(huì)活動(dòng)中按照一定規(guī)則、準(zhǔn)則而表現(xiàn)出來(lái)的外部活動(dòng)。規(guī)范行為是和諧出行的基礎(chǔ)，和諧出行是規(guī)范行為的目標(biāo)。近幾年，鐵路部門一面為了解決群眾買票難的問題，優(yōu)化售票方式，實(shí)行網(wǎng)上售票，鐵路部門為了遏制不法份子倒賣車票，相繼出臺(tái)了實(shí)名制購(gòu)票、實(shí)名制退票等一系列措施，同時(shí)，鄭州局實(shí)行送票上門、開通“雙微”平臺(tái)等服務(wù)措施，受到社會(huì)各界的高度贊許;另一方面，鐵路企業(yè)將《管理?xiàng)l例》與具體工作相結(jié)合，精心組織旅客乘降、規(guī)范鐵路運(yùn)輸企業(yè)服務(wù)人員的行為，為旅客出行打造了更加溫馨、和諧的出行環(huán)境。和諧出行不僅僅是鐵路企業(yè)或政府單方面事情，也需要鐵路運(yùn)輸?shù)膮⑴c者的配合，共同遵守鐵路運(yùn)輸安全的規(guī)定，主動(dòng)規(guī)范自己的行為，才能營(yíng)造出一個(gè)和諧出行的環(huán)境。

作者：李寧 單位：鄭州鐵路局黨校基本理論教研室