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摘要：

村級財務管理工作直接關系到農(nóng)牧民的核心權益，做好村級財務管理工作同時也是新農(nóng)村建設的中心內容，也維護農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的基石。通過查閱權威文獻，本文梳理了從九十年代開始新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)村級財務管理體制的沿革，通過對比分析、定量分析等方法對新疆自治區(qū)村級財務管理水平進行區(qū)域分析，得出區(qū)域發(fā)展不平衡的結論。本文結合現(xiàn)有學術理論和自治區(qū)農(nóng)村實際情況，提出了自治區(qū)村級財務管理模式存在的問題、財務管理職能發(fā)揮上的局限以及內部監(jiān)督機制的缺乏，并提出了一部分解決對策，以期能夠對完善和改進自治區(qū)村級財務管理工作提供學術上的建議。

關鍵詞：

自治區(qū)；村級財務管理；“村賬鄉(xiāng)管”模式

眾所周知，村級財務管理是村級事務管理工作的核心和重要環(huán)節(jié)，有效的村級財務管理能夠維護農(nóng)牧民的“知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權”，提高和促進農(nóng)村事務管理民主化，能調動農(nóng)牧民群眾積極性和創(chuàng)造性，保障農(nóng)牧民經(jīng)濟利益和政治利益，進而提高農(nóng)區(qū)和牧區(qū)治理水平。新疆維吾爾自治區(qū)（以下簡稱新疆）地處西北邊陲，是西部大開發(fā)重要省份和“一帶一路”建設的核心輻射區(qū)，但是新疆經(jīng)濟發(fā)展相對內地落后，并且農(nóng)牧區(qū)人口比重較大，農(nóng)牧區(qū)村級財務管理水平相對較低，因此大力提高農(nóng)牧區(qū)村級財務管理的水平應該成為自治區(qū)農(nóng)村和農(nóng)牧區(qū)建設的當務之急。農(nóng)村和農(nóng)牧區(qū)工作是自治區(qū)一切工作的重中之重，因此，自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)村級財務管理水平的提升將會對自治區(qū)在“十三五”期間順利完成各項規(guī)劃具有重要作用。

一、新疆農(nóng)牧區(qū)村級財務管理體制概況

（一）新疆農(nóng)牧區(qū)村級財務管理體制沿革

新疆維吾爾族自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)村級財務管理制度由來已久，其具體形式隨著國家農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式的變化而不斷豐富。據(jù)文獻記載，從上世紀90年代開始，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和牧區(qū)經(jīng)濟體制改革的實行，自治區(qū)全面實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和以“統(tǒng)分結合”為特征的雙層經(jīng)營體制，自治區(qū)政府也同時開展農(nóng)牧區(qū)審計工作，審計內容從財務收支審計發(fā)展到農(nóng)業(yè)和牧業(yè)承包合同、財產(chǎn)物資、結算資金、固定資產(chǎn)管理、村(組)干部離任、農(nóng)牧民負擔、農(nóng)田水利基本建設等多項審計。可以說，最早自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)村級財務管理的主要內容就是來自外部的自上而下的財務監(jiān)督。針對農(nóng)牧區(qū)財務混亂現(xiàn)象，1997年自治區(qū)各級農(nóng)經(jīng)部門結合貫徹執(zhí)行新的財會制度,相繼實施清產(chǎn)核資工作、“兩公開一監(jiān)督”和“雙代管”制度、憑證上崗制度、以及會計工作日制度，有效地遏制了農(nóng)牧民上訪的趨勢，得到了農(nóng)牧民的擁護。1998年5月5日，自治區(qū)黨委辦公廳以及自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)了《關于在農(nóng)牧區(qū)全面推行村務公開和民主管理制度的實施意見》，新疆各地區(qū)政府部門根據(jù)有關政策和法律法規(guī)及本地實際情況，制定了《農(nóng)村財務管理辦法》、《集體資金管理辦法》、《農(nóng)牧民承包土地管理辦法》、《農(nóng)村財務審計制度》、《村干部誤工補貼管理規(guī)定》等相關制度和規(guī)章，為全面實行村務公開制度以及民主管理建設打下了夯實的基礎。村級財務管理中農(nóng)牧民參與最深入和廣泛的兩項制度——村務公開制度和民主管理制度由此開始建立。2000年部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了“村賬鄉(xiāng)管”的管理制度，村賬村管的村也建立了會計集中辦公制度，提高了財務公開的實際效果，規(guī)范了村組財務，有效地防止了村組干部貪污侵占集體資產(chǎn)的行為。2001年部分縣(市)逐步開展農(nóng)村會計電算化工作,提高了財務公開的實際效果，規(guī)范了村財務管理,有效地防止了村組干部貪污侵占集體財產(chǎn)的行為。2004年，自治區(qū)政府結合農(nóng)村稅費改革，公開村范圍內“一事一議”籌資情況;新疆政府各部門結合清理涉農(nóng)收費項目工作，對農(nóng)牧區(qū)涉農(nóng)收費進行公示；結合整頓鄉(xiāng)村債務，公開村級債務債權狀況，逐步實施和實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟事務的全方位公開。2006年，自治區(qū)開始開展村干部任期和離任、農(nóng)村“一事一議”、以及土地補償費管理使用等專項審計,對群眾反映強烈的熱點問題重點審計，豐富了村級審計監(jiān)督途徑，村級財務外部監(jiān)督作用得到加強。2011年，自治區(qū)開始加強農(nóng)村“三資”管理工作。8月19日，自治區(qū)紀委在特克斯縣召開全疆加強農(nóng)村集體“三資”管理工作現(xiàn)場會，總結特克斯縣的先進工作經(jīng)驗，自治區(qū)開始全面推進農(nóng)村“三資”管理工作。截至2015年底，自治區(qū)實行財務公開村數(shù)8500個以上，占全區(qū)總村數(shù)的97%以上。建立村民主理財小組的村8000個以上，占總村數(shù)的九成以上;實行“村賬鄉(xiāng)管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)接近700個，占全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的80%以上。綜上所述，自治區(qū)自治區(qū)的村級財務管理制度是隨著農(nóng)村和農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟制度變遷而不斷豐富和完善的，從最初單一的來自外部的財務監(jiān)督發(fā)展到對農(nóng)牧區(qū)集體經(jīng)濟活動全過程的控制和監(jiān)督，制度上包括村級財務公開、民主理財小組、“村賬鄉(xiāng)管”、專項審計和重點審計等內容，人員管理上實施財會人員培訓持證上崗制度，科技領域推進會計電算化制度等，這一系列措施在制度上、人事上、設備上豐富和發(fā)展了村級財務管理內涵，一定程度上適應了自治區(qū)新農(nóng)村建設的需要，對自治區(qū)的經(jīng)濟快速發(fā)展起到了重要的推動作用。

（二）各農(nóng)牧區(qū)村級財務管理體制水平測度分析

目前學術領域公認的是，村級財務管理是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此，村級財務管理水平的高低與農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展程度相關。由于生產(chǎn)力發(fā)展水平和當?shù)卣块T重視程度不同，自治區(qū)不同地區(qū)財務管理水平差異很大，這些差異主要表現(xiàn)在村級財務公開和“村賬鄉(xiāng)管”以及村財務監(jiān)督上這幾個方面上。

1.部分地區(qū)實現(xiàn)完全的村級財務公開和“村賬鄉(xiāng)管”模式

從村級財務公開程度上和“村賬鄉(xiāng)管”實施的程度上看，截至2013年底，只有克拉瑪依、吐魯番、哈密、昌吉、阿克蘇等地州實現(xiàn)完全的村級財務公開。截至2013年底，克拉瑪依市、博爾塔拉州、阿克蘇地區(qū)等地實行完全的“村賬鄉(xiāng)管”模式。

2.不同地區(qū)村級財務監(jiān)督水平差異較大

從村級財務監(jiān)督內容上來看，來自上級的外部財務審計監(jiān)督是村級財務監(jiān)督的主要內容。阿克蘇、和田、阿勒泰等地州村級財務管理外部監(jiān)督實行的比較到位。阿克蘇、和田和阿勒泰地區(qū)在2009年以來較全面較及時地實行了村級財務管理審計監(jiān)督，審計監(jiān)督內容包括村干部專項審計、農(nóng)村集體經(jīng)濟常規(guī)審計和村資金項目清查三類審計工作。其中阿克蘇和阿勒泰地區(qū)率先實施村干部任期內專項審計工作。從村級財務監(jiān)督效率上來，外部村級財務審計監(jiān)督結果作為村級財務監(jiān)督效率的重要衡量指標，可以反映出不同地區(qū)村級財務監(jiān)督效率不同。本文選擇阿克蘇和和田作為對比地區(qū)，由于不同地區(qū)實施外部監(jiān)督的時間不同，再加上資料不完全的原因，和田地區(qū)選擇2010、2011和2012年份三年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，阿勒泰地區(qū)只有2013年、2011年和2009年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)以作對比。雖然年份不完全相同，但是考慮到年份差異只有一年，且不同地區(qū)村級財務管理工作具有慣性，短時間村級財務管理水平不會發(fā)生較大變大，所以認為差異造成的影響可以接受，不會影響對比結論。對比結果顯示，和田地區(qū)違紀金額占審計金額比例遠高于阿克蘇地區(qū)。和田地區(qū)違紀金額比例三年來看每年均大于百分之一，而阿克蘇地區(qū)最高的違紀比例不到千分之三，因此可以看出，一方面，和田地區(qū)外部監(jiān)督效率很高，查出許多違法違紀行為，有效地抑制住了村干部腐敗、填補了財務漏洞，一定程度上維護了村民合法權益；另一方面，違法違紀金額比例較高也間接反映出和田地區(qū)村級財務監(jiān)督有很多漏洞，監(jiān)督機制仍需要改善。綜上所述，大體上看，阿克蘇地區(qū)和自治區(qū)北部農(nóng)牧區(qū)村級財務管理水平較高，其他地區(qū)農(nóng)牧區(qū)村級財務管理水平相對落后。

二、自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)村級財務管理存在的主要問題

（一）“村賬鄉(xiāng)管”模式存在的缺陷

“村賬鄉(xiāng)管”模式是我國較為普遍的村會計模式，有助于規(guī)范農(nóng)村財務收支行為，有效遏制村干部腐敗，是加強基層黨風廉政建設的一項重要舉措。但是必須認識到，“村賬鄉(xiāng)管”模式在新疆維吾爾族自治區(qū)的實施仍然存在很多需要改進的問題。這些問題體現(xiàn)在財務成本、會計信息質量和村民自治權利的行使這三個方面上。

1.村組織與鄉(xiāng)機構路途遠造成鄉(xiāng)成本增加

首先，新疆維吾爾族自治區(qū)由于地處干旱地帶，面積廣大但是人口數(shù)量少，村落分布相對分散不集中，這就導致村組織與鄉(xiāng)機構之間的地理距離較大，再加上路途遙遠，交通工具相對落后，這會很大程度上造成財務管理工作上的延遲滯后。在村會計制的背景下，會計費用由自治區(qū)村委會和村民承擔，因此地理距離的不便會加大會計的成本，進而增添村委會和村民的經(jīng)濟負擔。

2.會計信息真實性和及時性被削弱

其次，不可否認的是，由于機構只是村級財務會計業(yè)務，就相當于市場上的“代賬公司”，機構的財會人員對村里發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務并不十分熟悉，大多時候不知道整個經(jīng)濟業(yè)務的來龍去脈，這也使得財務會計在進行會計職業(yè)判斷時會受到困擾，無法判斷經(jīng)濟業(yè)務的真實性，進而使得“村賬鄉(xiāng)管”在監(jiān)督和財務管理上的作用無法發(fā)揮。會計原始憑證的取得和入賬存在時間和空間的人為分離，這就使得機構不能第一時間獲得準確的會計信息，導致村委會用會計信息進行管理決策的時間不得不發(fā)生延遲，進而影響了會計信息的及時性。

3.村民自治權利的行使受到限制

“村賬鄉(xiāng)管”在一定程度上與現(xiàn)行的法律、法規(guī)相抵觸。1998年我國施行《村民委員會組織法》，《組織法》規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。而“村賬鄉(xiāng)管”模式將村級財務分離，會計記賬權利轉移到鄉(xiāng)級，這就不同程度地干預了依法屬于村民自治范圍的事項。使得村民自治權利的的行使受到一定約束。

（二）村級財務管理職能的發(fā)揮受到限制

廣義上的財務管理是組織企業(yè)財務活動，處理財務關系的一項經(jīng)濟管理工作。財務管理目標是企業(yè)價值最大化，財務管理的作用除了體現(xiàn)在對財務活動的控制和監(jiān)督作用外，還有財務預算、資本運營和財務決算的職能。村級財務管理與企業(yè)財務管理有許多相似之處。第一，村民相當于企業(yè)的股東，擁有村集體財產(chǎn)的所有權。第二，村委會類似于企業(yè)的管理層，負責村集體財產(chǎn)的經(jīng)營和管理。第三，村級財務管理與企業(yè)財務管理產(chǎn)生的理論基礎都是理論，由于村資產(chǎn)的所有權和經(jīng)營權的分離導致信息不對稱，進而導致所有者需要借助財務管理這種手段來進行行為監(jiān)督，以防止自身利益受損。以上分析可以看出，村級財務管理與企業(yè)層面上的財務管理有許多相似之處，從組織形式到理論基礎都有共性。因此，村級財務管理除了對村財務活動具有監(jiān)督和控制的作用外，村委會還可以利用村級財務管理進行項目的投融資決策，利用財務管理知識進行村財務預算和決算，以及從財務管理的角度對項目進行評估等財務活動，從而幫助提升村集體財產(chǎn)的價值。遺憾的是，目前自治區(qū)村級財務管理的主要作用只體現(xiàn)在監(jiān)督和控制農(nóng)村經(jīng)濟活動、保證農(nóng)村經(jīng)濟業(yè)務合法合規(guī)上面，村級財務管理其他方面的作用未得到有效的利用和發(fā)揮。再加上新疆維吾爾族自治區(qū)村級財務管理起步較晚，大部分地區(qū)仍未實現(xiàn)100%的村級財務公開和“村賬鄉(xiāng)管”，因此，政府把資源主要投入在建立村級財務管理基本制度上，對于更高層次的財務管理職能的發(fā)揮并未投入資源，從而導致自治區(qū)村級財務管理難以再上一個臺階。

（三）村級財務的監(jiān)督力度較弱

新疆維吾爾族自治區(qū)村級財務管理監(jiān)督主要來自外部監(jiān)督。外部監(jiān)督主體是縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)經(jīng)部門，由農(nóng)經(jīng)部門組織審計人員到農(nóng)村財務審計。這種監(jiān)督主要來自外部，自上而下發(fā)起的監(jiān)督，這就會導致村級財務人員和農(nóng)牧民缺乏主動監(jiān)督意識，過分依賴外部組織的監(jiān)督。外部監(jiān)督還具有一定的局限性。外部監(jiān)督不可避免地具有時滯性，因為監(jiān)督的主體和客體分屬于兩個組織范圍：主體是農(nóng)經(jīng)部門，是村委會的上級組織；客體是村級財務管理，本質上是村委會自治范圍內的事務。審計的主體和客體空間的分離使得當財務問題發(fā)生時，村民沒有辦法要求外部審計部門立刻來對問題進行核查，使得不良影響無法得到立即遏制，這就減弱了監(jiān)督的效力。其次，農(nóng)經(jīng)部門派出的審計監(jiān)督人員只對農(nóng)經(jīng)部門負責，不對村民負責，這就使得審計監(jiān)督難以完全從保障村民合法權益的角度出發(fā)。審計監(jiān)督人員有可能會偏袒責任人來達到以權謀私的目的。由于沒有建立起行之有效的內部監(jiān)督制度，使得村民無法及時地行使審計監(jiān)督的權力，這是新疆自治區(qū)村級財務管理有一大問題。

三、完善新疆農(nóng)牧區(qū)村級財務管理的建議

（一）提高村級財務管理的重視程度

新疆自治區(qū)政府應充分了解村級財務管理的重要意義，持續(xù)提高財政支持力度，不斷改進自治區(qū)村級財務管理軟硬件設施，重視完善通信網(wǎng)絡設備，擴大互聯(lián)網(wǎng)和通信信號覆蓋率，并對電子設備及時進行更新?lián)Q代；調動各相關部門對村級財務管理的改進進行嚴格督導，并且從法規(guī)制度上為村級財務管理的提高提供法律依據(jù)和法律保障。

（二）提升村級財務人員的業(yè)務能力

新疆自治區(qū)有關部門應該定期對村級財務人員進行業(yè)務培訓，重點進行財務管理的相關知識的培訓，使其除了知曉財務的基本流程外，還應該學會利用財務管理進行村項目投融資決策以及財務預算和決算等財務活動，以充分發(fā)揮財務管理在資金保值增值上的作用，提高村集體資金的利用率，力圖最大限度發(fā)揮財務管理的職能。

（三）健全財務監(jiān)督機制

除了來自外部的監(jiān)督外，村委會還應該制定合理有效的內部監(jiān)督機制。村委會應通過全體村民共同決策的方式制定具體措施，賦予村民進行內部監(jiān)督的權力。這樣做可以最大限度地充分調動村民的積極性，擴大村級財務管理監(jiān)督范圍，豐富村級財務管理控制手段，以此來保障農(nóng)牧民村級財務知情權，并且降低信息不對稱帶來的危害。

（四）繼續(xù)推進村務公開

村務公開是保障村民知情權的重要舉措，新疆自治區(qū)政府應該繼續(xù)推進村級財務公開，力求盡快在全疆范圍內實現(xiàn)村級財務全公開。特別是在村級財務管理相對較弱的南疆地區(qū)，更要加快實施村務公開，促進社會發(fā)展。

作者：姚天竹 單位：新疆財經(jīng)大學會計學院

參考文獻：

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