2014年，全市財政法制宣傳教育工作要以黨的十八屆三中全會和市委四屆四次全體（擴(kuò)大）會議精神為指引，以服務(wù)改革發(fā)展、保障和改善民生、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，將財政法制宣傳教育與黨的群眾路線教育實踐活動相結(jié)合，深入開展形式多樣的宣傳教育活動，為財政改革與發(fā)展提供有力的法制保障。

一、強(qiáng)化財政政策法規(guī)宣傳，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

（一）大力開展“財政宣傳月”活動。繼續(xù)做強(qiáng)做優(yōu)“財政宣傳月”這一普法品牌，與黨的群眾路線教育實踐活動相結(jié)合，市縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級聯(lián)動，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)、企業(yè)、高校，現(xiàn)場宣傳轉(zhuǎn)型升級、科技創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及保障和改善民生的各項財政惠民、惠企政策，集中開展系列法規(guī)政策宣傳服務(wù)活動，努力使社會各界更加了解、支持財政，推動各項財政政策的有效落實。充分調(diào)動局處（科）室的積極性，將各項財政惠民、惠企政策宣傳到位、落實到位。

（二）積極開展日常財政法制宣傳教育。緊密結(jié)合日常業(yè)務(wù)工作，拓展宣傳陣地。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展熱點問題和新頒法律法規(guī)，充分利用報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等傳媒，利用“12.4”法制宣傳日等時機(jī)，通過普法專欄、廣場咨詢、法律知識競賽等多種形式，有組織、有計劃、有重點地開展生動活潑、寓教于樂的法制宣傳教育系列活動，大力宣傳財政法律知識，弘揚(yáng)財政法治精神。

（三）創(chuàng)新開展特色普法。充分發(fā)揮傳統(tǒng)宣傳媒體和現(xiàn)代宣傳媒體的特點，創(chuàng)新普法方式，通過微博、微信、微電影等現(xiàn)代媒體，開展各具特色的普法活動，拓寬財政普法受眾。

二、加強(qiáng)財政干部法制培訓(xùn)，提升財政干部法治素養(yǎng)

（一）強(qiáng)化財政干部法治思維養(yǎng)成。繼續(xù)堅持和落實黨組中心組集體學(xué)法、法制講座、法制培訓(xùn)、領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律知識考試等制度和做法，努力推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法經(jīng)常化、制度化。市財政局計劃邀請市政府法制辦、市委黨校專家舉行專題講座，同時不定期開展依法理財能力測試，促進(jìn)全局干部法治思維養(yǎng)成。各縣（區(qū)）財政部門也要加大對干部職工的培訓(xùn)力度，開展依法理財能力測試，增強(qiáng)依法決策、依法管理的意識。

財稅法律制度構(gòu)建的基石在于公共財政。公共財政的確立對于我國財稅法律制度的構(gòu)建具有重要的現(xiàn)實價值。本文擬就我國轉(zhuǎn)型期和諧社會建設(shè)中公共財政與財稅法律制度完善問題談點基本認(rèn)識。   一、公共財政是財稅法律制度構(gòu)建的基石   財政法律制度是一國的基本經(jīng)濟(jì)制度，在國家經(jīng)濟(jì)生活中最直接的表現(xiàn)是政府收支規(guī)模。政府的收支范圍反映了國家對經(jīng)濟(jì)生活的介入程度。公共財政作為矯正市場失靈的財政干預(yù)制度，在某種意義上又強(qiáng)化了財政職能的公共性。由于市場是通過體制轉(zhuǎn)換而建立，轉(zhuǎn)型期政府管理經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變將推動公共財政的構(gòu)建。我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期有其自身特點，如財政職能界定不明，導(dǎo)致財政在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上的收支結(jié)構(gòu)和范圍方面仍不盡合理，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展構(gòu)成體制性的約束。當(dāng)然，所有問題的根源皆在于我國對公共財政的界定存在模糊性。   (一)公共財政與國家的職能   在西方財政理論的歷史演進(jìn)中，公共財政包括了法治、有限政府，以及對個體的平等關(guān)懷與尊重等憲政內(nèi)容，也包含了公共品、公共選擇等理論的擴(kuò)展和延伸。在我國較長的時期內(nèi)，對財政的基本界定是停留在“國家分配論”上，直至1998年全國財政工作會議才提出構(gòu)建公共財政基本框架的設(shè)想。厘清公共財政理論是我國財政體制改革和財政轉(zhuǎn)型的起點。公共財政的關(guān)鍵是公共性，那么，何謂公共性呢?或者說公共性是否在理論上有一個確定的可量化的標(biāo)準(zhǔn)，且這種標(biāo)準(zhǔn)在實踐中是否具有可操作性和可檢驗性呢?由于公共性本身即具有價值判斷的屬性，故對于公共性和公共財政只能從范圍上進(jìn)行界定。如有的學(xué)者就認(rèn)為，財政的公共性決定其應(yīng)以滿足社會公共需要作為基本目標(biāo)和工作重心，提供市場不能有效提供的公共品和公共服務(wù)，輔之以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范性公共選擇機(jī)制，形成具有公開性、透明度，事前決定可嚴(yán)格執(zhí)行，并可進(jìn)行有效的績效評價和問責(zé)的現(xiàn)代預(yù)算制度。［1］   簡言之，公共財政，即為取眾人之財，為眾人之用。目前，雖然我國理論界和實務(wù)界未能就公共財政的具體內(nèi)涵和外延達(dá)成一致，但毋庸置疑，公共財政的概念本身就包含著對財政職能的范圍界定，財政的公共性決定著財政職能的公共性。美國學(xué)者馬斯格雷夫就認(rèn)為，財政的基本職能應(yīng)當(dāng)是提供公共品，實現(xiàn)分配正義，實施宏觀政策。［2］P22－37從財政收入的角度看，財政收入的范圍則體現(xiàn)政府對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和調(diào)節(jié)程度;從財政支出的角度看，財政支出的方向體現(xiàn)著國家對社會公共需要的滿足，是財政職能的具體化。換言之，財政的收與支應(yīng)體現(xiàn)公共性之要求從財政收支安排即財政職能的角度探討財政公共性的程度，也可以成為我們理解公共財政內(nèi)容及其范圍的一個有益嘗試。財政職能決定著財政的規(guī)模，或者說是影響財政規(guī)模的重要因素，財政規(guī)模則反映了財政職能的實現(xiàn)程度。從理論上看，政府與市場之間同時存在著替代性與互補(bǔ)性，前者表現(xiàn)為政府職能逐漸收縮為提供公共服務(wù)，后者則體現(xiàn)了政府作為增進(jìn)市場效率和矯正市場缺陷的工具而存在。［3］   財政規(guī)模的大小反映了政府與市場的邊界。隨著經(jīng)濟(jì)和法治的發(fā)展，財政規(guī)模的變化體現(xiàn)著對政府與市場之間替代程度的呼應(yīng)。這種替代本身就是一個演進(jìn)的過程，對于財政職能的反映，更多地體現(xiàn)為一種實然，其對應(yīng)然的滿足也不存在一個統(tǒng)一的模式。   從國際組織對政府財政的統(tǒng)計口徑來看，較寬的統(tǒng)計口徑實際上為不發(fā)達(dá)國家的財政轉(zhuǎn)型提供了一個參考的路徑和模式。同時，即使在內(nèi)容上予以限定，對各種收支類別的劃分規(guī)范明確，國際貨幣基金組織在界定這些具體科目時也存在著諸多例外的情形。從影響財政規(guī)模的因素來看，財政規(guī)模與財政職能不是對理論上的呼應(yīng)，而是更多地對經(jīng)濟(jì)生活的呼應(yīng)。因此，筆者認(rèn)為，并不存在一個國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)可以準(zhǔn)確地界定公共財政，公共財政作為理論上的概念，體現(xiàn)了良好的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和價值追求。作為演進(jìn)中的制度，公共財政也曾經(jīng)歷了從國防、行政管理等守夜人職能到大量的政府投資、公共品的生產(chǎn)，再到以福利化為導(dǎo)向的社會保障特征。［4］因此，公共財政運行本身存在階段性和程度上的區(qū)分，并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從公共財政與財政職能到之間的關(guān)聯(lián)度看，對制度的檢驗，正向的作用效果可以從反向的經(jīng)驗事實進(jìn)行驗證。   (二)財稅法律制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以公共財政為基石   財政是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，作為國家的唯一經(jīng)濟(jì)來源，財政不僅是政府經(jīng)濟(jì)收入與支出的反映，更體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源在國家和公民之間的分配，涉及到一國基本的政治決定過程。公共財政則是我國財政體制改革的基本目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，構(gòu)建公共財政的要求也日益明確:黨的十六屆三中全會提出要“健全公共財政體制”;十六屆六中全會提出要“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”;黨的十七大提出要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系。”公共財政，既要求財政收支決策過程的民主與公開，又要求財政收支在于實現(xiàn)以滿足社會公共需要為目的。公共財政的核心，是滿足社會公共需要，其本質(zhì)要求是納稅人在國家經(jīng)濟(jì)活動中有權(quán)參與決策、參與管理、參與監(jiān)督。具體而言，公共財政具有以下特征:   1．法治性。所謂法治性是指財政收支活動要受法律法規(guī)約束。這種法治性主要體現(xiàn)在要依法治稅、依法理財上，即財政的收支及管理活動，都要以法律法規(guī)或法律性文件的形式予以規(guī)范。   2．公共性。要求財政以滿足社會公共需要為目的，為社會提供公共品和公共服務(wù)。尤其對于財政支出，必須體現(xiàn)民生之需求，不可將有限的財政收入挪作他用。   3．公平性。在稅收上，我國對不同所有制企業(yè)都要“一視同仁”，使經(jīng)濟(jì)條件相同的納稅人能夠享受同樣的稅收政策，實現(xiàn)稅收的橫向公平;使經(jīng)濟(jì)條件不同的納稅人能夠享受不同的稅收政策，實現(xiàn)稅收的縱向公平。更重要的公平是，向社會提供的公共品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)是公平公正的，以平等、非歧視和規(guī)范的制度和方式，為全體社會成員提供公共品和服務(wù)，而不因區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異使得納稅人在基本公共品的獲得方面有所差異。#p#分頁標(biāo)題#e# 4．非營利性。所謂非營利性就是不以營利為目標(biāo)，而是以追求社會利益最大化為準(zhǔn)則。政府作為社會管理者，其職責(zé)是以社會利益為目標(biāo)，通過滿足社會公共需要的活動，為市場有序運轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。在公共財政四個特征中，法治性是聯(lián)系著形式與實質(zhì)的最重要特征。從形式上看，財政是一國政府得以生存的經(jīng)濟(jì)支柱，其經(jīng)濟(jì)來源是建立在對納稅人私有財產(chǎn)合法剝奪基礎(chǔ)之上的，這種對公有領(lǐng)域和私有領(lǐng)域的劃分，無疑應(yīng)當(dāng)取得利益受損方的認(rèn)可，即實現(xiàn)公共財政形式上的主權(quán)在民，唯此，才能實現(xiàn)和維持國家行為的合法性。從實質(zhì)上看，這種通過代議制形式確定下的對國家財政收支管理的決策，以及對財政決策執(zhí)行的監(jiān)督，可以最大限度地在源頭上承認(rèn)、保護(hù)和實現(xiàn)納稅人的權(quán)利。因此，公共財政的法治性，通過民主程序?qū)崿F(xiàn)了對法律的尊重，使政府的財政行為不僅獲得了合法性依據(jù)，并被納入憲政的規(guī)范軌道。公共財政為各項具體財稅法律制度的構(gòu)建提出了最基本的要求。   從支出制度看，公共財政要求以公共需要定位財政支出。一般說來，財政支出是國家通過財政收入將集中起來的財政資金進(jìn)行有計劃的分配以滿足社會公共需要，是財政職能的具體化，服務(wù)于政府職能。基于公共品理論的分析，既然市場無法有效提供，那么財政支出就是全部公共品(包括全部純公共品和部分準(zhǔn)公共品)，只有滿足公共需要的事務(wù)，財政才應(yīng)提供資金支持。偏離公共品的政府財政分配行為本質(zhì)上不能反映公民對公共品的偏好，不能被視作合法合憲的財政行為。因此，在財政支出方面，公共財政在形式上主要反映為人民對政府開支的權(quán)力制約和政府經(jīng)濟(jì)職能執(zhí)行的協(xié)調(diào)和平衡。從收入制度看，公共財政要求以公共權(quán)力定位財政收入。財政收入是政府為履行公共職能，滿足公共服務(wù)要求的財政支出需要，依據(jù)一定的權(quán)力原則，通過國家籌措的所有貨幣資金的總和，一般包括:稅收、規(guī)費、國有資產(chǎn)收益、公債以及罰沒等其他形式收入。國家獲取財政收入憑借的是公權(quán)力，即由立法機(jī)關(guān)賦予公共部門代表公眾行使的強(qiáng)制性的權(quán)力。這種強(qiáng)制性權(quán)力是在分散決策基礎(chǔ)上集體選擇的結(jié)果，用來解決分散決策難以解決的各種問題。   二、構(gòu)建財稅法律制度的基本原則   從財稅法律制度的視角看，財政法定是財稅法律制度的形式要素，著眼于財稅的法律形式，保障財政民主的制度實現(xiàn);財政健全是財稅法律制度的功能目標(biāo)，著眼于財政的安全穩(wěn)健，確保財政運行不偏離安全穩(wěn)健的目標(biāo);財政平等是財稅法律制度的價值追求，著眼于財政的公平合理，保障通過民主機(jī)制和法律程序制定的財稅法符合正義公平;財政民主則是上述三者有機(jī)結(jié)合的制度保障，著眼于財政的民主基礎(chǔ)。在我國轉(zhuǎn)型期，構(gòu)建財稅法律制度，必須重視財政民主、財政法定、財政平等、財政健全四個基本原則。   (一)財政民主原則   財政民主要求的是人民通過一定的方式對重大財政事項擁有決定權(quán)，其直接的要求是重大財政事項必須經(jīng)過人民代表大會或議會等代議機(jī)關(guān)的同意才能付諸實施。財政民主是憲法人民主權(quán)理論在財稅法領(lǐng)域的落實和體現(xiàn)，財政收入取之于民，用之于民，則人民對于收取和支配資金，理應(yīng)享有最后決定權(quán)。財政民主是現(xiàn)代財稅法關(guān)注的核心，是整個財稅法的立法基礎(chǔ)，［5］P36－37如果排斥財政民主，拒絕人民對重大財政事項的參與決策，則與民主憲政的理念沖突無疑，而偏離了財政民主，偏離了人民對財政的決定權(quán)，無論怎樣強(qiáng)調(diào)財政的公共性都是難以實現(xiàn)的。   財政民主有著訴求和目標(biāo)。財政民主是社會民主法制的重要環(huán)節(jié)，財政民主的貫徹，其目標(biāo)在于更好地保障公民權(quán)利。由人民決定國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)，是尊重人民主體地位，保障人民權(quán)益的必然選擇。財政不僅是經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)的重要推進(jìn)器，還是政治、文化活動活動和社會事業(yè)發(fā)展的主要資金來源，財稅領(lǐng)域的財權(quán)分配、預(yù)算管理、財力平衡、稅收征管、國債發(fā)行、財政監(jiān)督等十分重要。從政治民主的角度看，應(yīng)當(dāng)由人民行使最后的決定權(quán)，對于公民的政治權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)也是至關(guān)重要的。充分尊重人民主體地位，保障人民權(quán)益的過程，就是充分發(fā)揮財政民主，保障人民對重大財政事項最后決定權(quán)的過程。   完善和推進(jìn)財政民主制度，需要在民主決策、民主參與、民主程序、民主監(jiān)督等方面著力施為。具體要求:第一，由人民代表大會決定重大財政事項，從基本法律的制定到重大事項的決定，從政府財政權(quán)力的劃分到人民財政權(quán)利的救濟(jì)，都需要由各級人民代表大會決定。第二，政府在職責(zé)權(quán)限范圍之內(nèi)行使財政權(quán)力時，也要注重人民的參與，通過一定的形式向社會征求意見，廣泛采取聽證會、專家討論會等收集人民意見和建議。第三，重視民主程序，無論財政的立法、執(zhí)法、司法實踐中，都要強(qiáng)調(diào)程序、公開、公平、公正，保障人民的知情權(quán)等各項權(quán)益。第四，強(qiáng)調(diào)公民對財政事項的民主監(jiān)督，通過人民代表大會監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、申訴檢舉控告等各種方式，對重大財政事項行使監(jiān)督權(quán)，保障公共財政用于公共事務(wù)、服務(wù)公共利益。   (二)財政法定原則   財政法定，是財政民主的具體體現(xiàn)，以財政民主為基礎(chǔ)，它要求將一切財政權(quán)力納入法治的軌道，實現(xiàn)財政權(quán)利(權(quán)力)法定、財政義務(wù)法定、財政程序法定、財政責(zé)任法定，避免權(quán)力運用的任意性和隨意性，保障公民對國家財政行為的可預(yù)見性。財政法定，首先是財政憲定，關(guān)鍵在于依法治稅、依法理財。所謂財政憲定，就是將公民生存發(fā)展所依存的財產(chǎn)權(quán)利和國家履行職能所需的財政權(quán)力均在憲法中明確規(guī)定，且為保證國家財政權(quán)力服務(wù)于公民財產(chǎn)權(quán)利和其他自由權(quán)利，規(guī)范、限制或控制國家財政權(quán)力的行使。   依法治稅、依法理財?shù)那疤嵩谟冢敹惙审w系的健全，特別是財稅領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)有一大批支架性法律的制定。財政憲定，依法理財，通過公民財產(chǎn)權(quán)和征稅的民主同意權(quán)監(jiān)督政府財政收支服務(wù)于公共利益，服務(wù)于納稅人之所需，是在財稅領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的法治保障。以法律形式體現(xiàn)的財稅法律，制定程序更嚴(yán)謹(jǐn)，人民參與度更高，內(nèi)容更規(guī)范和穩(wěn)健，體現(xiàn)民主意志，體現(xiàn)穩(wěn)定性，容易為納稅人所遵從，并且可以最大程度地發(fā)揮法律規(guī)范對行政權(quán)力或自由裁量權(quán)的規(guī)制。符合科學(xué)發(fā)展的財稅法治，應(yīng)當(dāng)是公權(quán)力被有效規(guī)制的財稅法治。既需要在理念上確立公民基本權(quán)利本位，更需要在制度上切實保障這種理念之實現(xiàn)，而這種制度的選擇只能是財政立憲，其規(guī)范形式應(yīng)盡可能是財稅法律。在當(dāng)前的財稅法制建設(shè)中，推進(jìn)財政立憲，應(yīng)以《財政基本法》、《稅法通則》為突破口，完善財稅領(lǐng)域憲法性法律的制定，從而解決財產(chǎn)權(quán)利與財政權(quán)力的邊界，中央與地方財權(quán)事權(quán)劃分和財力平衡以及公民財政知情權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保障等問題。繼續(xù)提升財稅法律規(guī)范的剛性，及時提升收費、國債、國有資產(chǎn)、轉(zhuǎn)移支付、社會保障、財政監(jiān)督和具體稅種的立法層次，將大量的財稅行政法規(guī)，根據(jù)立法和執(zhí)法實踐，適時制定法律。#p#分頁標(biāo)題#e#   (三)財政平等原則   財政平等，是確保財政符合正義公平的法律理念，是確保公民基本人權(quán)的重要法則。財政平等包含著對正義的價值追求，在制度上體現(xiàn)為平等對待。財政平等也可以理解為財政公平，既包括形式公平，又包括實質(zhì)公平;既體現(xiàn)在財政收入領(lǐng)域，也體現(xiàn)在財政支出領(lǐng)域;同時，還表現(xiàn)為中央和地方財力的平衡與協(xié)調(diào)。公平正義是推進(jìn)財稅法治的重要依據(jù)和有效準(zhǔn)則。堅持公平正義，就必須給每個納稅人公平的機(jī)會，讓每個納稅人都有維護(hù)自己權(quán)益的能力;同時必須協(xié)調(diào)各方的利益，使公民與國家、納稅人與征稅機(jī)關(guān)、中央與地方等利益群體的法定權(quán)利(權(quán)力)平等受到保護(hù)，將憲法平等權(quán)在財政領(lǐng)域獲得充分的尊重和實施。目前，在我國城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距越來越大的社會背景下，財政平等的確立和有效發(fā)揮作用，有助于將社會的矛盾控制在人民心理承受能力以內(nèi)，并創(chuàng)造一種平等和諧的競爭環(huán)境，從而保障最低人權(quán)，保障公民的民主權(quán)利。財政平等，就是在財政經(jīng)濟(jì)的源頭上對公平正義的追求。財產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，量能課稅、實現(xiàn)稅負(fù)公平，以公共財政實現(xiàn)全體公民獲取公共服務(wù)和基本社會保障，對弱勢群體進(jìn)行財政傾斜，通過轉(zhuǎn)移支付支持西部和老少邊窮地區(qū)等政策措施，正是公平正義在財稅領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。   堅持財政平等:一是應(yīng)該在財力平衡上進(jìn)行突破，通過制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》實現(xiàn)中央地方財力與事權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，確保不同區(qū)域的公民都能夠平等地享受到基本公共服務(wù)，在地區(qū)間財政關(guān)系方面保障最低限度的財政均衡，保障每一個公民的生存權(quán)、受教育權(quán)等基本人權(quán)。二是推進(jìn)實質(zhì)公平。在財政支出方面，調(diào)整財政支出的比例，改革相關(guān)稅收政策法規(guī)，加大對農(nóng)村、弱勢群體、落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)支出和財政投資力度，實現(xiàn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等社會保障和公共服務(wù)的相對均衡度;在稅收方面，根據(jù)納稅人稅負(fù)能力的大小設(shè)計稅制，體現(xiàn)量能課稅，并根據(jù)受益關(guān)聯(lián)程度推進(jìn)稅費改革。例如個人所得稅逐步實行綜合所得征稅，從而實現(xiàn)稅負(fù)公平;再如從有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變出發(fā)，堅持以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主的企業(yè)所得稅優(yōu)惠制度，實現(xiàn)環(huán)境公平;在社會階層財政關(guān)系和基本人權(quán)保護(hù)方面，保障機(jī)會平等和無制度性歧視。   (四)財政健全原則   財政健全本質(zhì)上是財政民主和財政法定的延伸，財政健全關(guān)注的是財政運行的安全穩(wěn)健，核心則在于財政風(fēng)險的防控。財政風(fēng)險的防控，主要體現(xiàn)在財政收支結(jié)構(gòu)的合理組合、財政重大事項的科學(xué)決策、財政違法行為的救濟(jì)與追責(zé)等方面。財政風(fēng)險的防控，既有積極的防控，設(shè)定合理的尺度，設(shè)定保障決策科學(xué)的程序與規(guī)則;又有消極的防控，如設(shè)立禁止性的標(biāo)準(zhǔn)，明確違規(guī)的責(zé)任與懲罰等。只有安全穩(wěn)健的財政運行，才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速增長，實現(xiàn)又好又快的發(fā)展;才能保障充足的財政資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會文化投入，提供保障公民權(quán)利所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)。赤字高筑，財政運行不穩(wěn)，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不和諧，也容易導(dǎo)致各類市場主體無法準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)信息和發(fā)展形勢，難以制定相應(yīng)的應(yīng)對措施。財政民主和法治的缺失，嚴(yán)重的還會引發(fā)財政危機(jī)，損害公民的基本權(quán)利。近年來，我國財政赤字規(guī)模越發(fā)擴(kuò)大，如果將地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)、國有企業(yè)的債務(wù)、社會保障費用的缺口、銀行的不良資產(chǎn)等隱性負(fù)債納入進(jìn)來，我國財政風(fēng)險已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)驚人的程度。而令人擔(dān)憂的是，我國的國債、收費、財政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域，幾乎都沒有制定專門的法律，財政監(jiān)督法律的缺失使得財政風(fēng)險的防控面臨法律依據(jù)缺乏，甚至?xí)萑胴斦`法案件中的追究責(zé)任和補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制都無法解決的困境。   財政運行應(yīng)當(dāng)是經(jīng)常性收支平衡、財政赤字水平合理可控、公債和收費用于特定目的并受到有效的法律規(guī)制，財政運行獲得有效監(jiān)督和究責(zé)救濟(jì)順暢有序的狀態(tài)。因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)抓緊修訂預(yù)算法，制定國債法，使國債發(fā)行規(guī)模和結(jié)構(gòu)得以法律控制，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。   三、我國財稅法律制度的發(fā)展趨向   財稅法治是建立在完備的財稅法律體系基礎(chǔ)上。法治是財政的基本表現(xiàn)形式，是財政事業(yè)健康發(fā)展的客觀需要。財稅法律內(nèi)容的協(xié)調(diào)，重在建立健全涵蓋財政收支平衡、財政預(yù)算、財政收入、財政支出、財政監(jiān)督在內(nèi)的實體法與程序法的協(xié)調(diào)，在于建立一個稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化、稅負(fù)合理、征管配套的稅收法律體系。財稅法律形式的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于對憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的合理組合與科學(xué)搭配。無疑，財稅法律制度的完善，要依靠先進(jìn)的財稅法理念和制度創(chuàng)新，財稅法改革與實踐的廣泛推行。   (一)完備的財稅法律制度   完備的財稅法律體系是實現(xiàn)財稅法治的基本前提。應(yīng)當(dāng)看到，改革開放以來，我國的財稅法制進(jìn)程加快，一大批財稅領(lǐng)域的法律、法規(guī)和規(guī)章應(yīng)運而生，初步形成了財稅實體法和財稅程序法為構(gòu)成的財稅法律體。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，我國財稅基本性法律缺失的問題仍然較為突出，具體表現(xiàn)在:   1．財稅法律體系不健全。財政基本法主要涉及財政法的基本制度、基本原則、權(quán)力分配、政府間財政關(guān)系、收支形式與重要收支制度、財政平衡、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等。我國憲法缺乏對財政制度系統(tǒng)的規(guī)定，為保證財稅法律的統(tǒng)一實施，制定財政基本法是最佳選擇。我國雖然制定了《預(yù)算法》，但是其剛性不足、預(yù)算形式不科學(xué)、部門預(yù)算與專項預(yù)算不協(xié)調(diào)、預(yù)算科目不合理等問題突出。在財政收入法中，除了稅法具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模之外，國債、費用等領(lǐng)域，尚且沒明確的法律來規(guī)范。從財稅法治的角度看，獲取財政收入是公權(quán)力最容易侵犯公民財產(chǎn)權(quán)利領(lǐng)域。財政支出法涉及財政轉(zhuǎn)移支付、財政采購、財政投融資等內(nèi)容，我國目前除了《政府采購法》之外，其余領(lǐng)域都明顯缺乏法律的深度調(diào)整，財政權(quán)力具有較大的自由裁量空間。財政收入法主要包括稅收實體法、國債法、行政收費法和特別財產(chǎn)收益法等。財政監(jiān)督法是對財政違法行為追究責(zé)任和財政侵權(quán)行為進(jìn)行救濟(jì)的主要依據(jù)，也是保障納稅人民主權(quán)利的重要環(huán)節(jié)，但是我國除了《審計法》之外，財政監(jiān)督法律并不完備。#p#分頁標(biāo)題#e#   2．地方財稅立法權(quán)的缺失，主要是稅收立法權(quán)的缺失。從我國目前的實際情況來看，稅收立法權(quán)基本都由中央行使，地方除了享有屠宰稅、筵席稅等立法權(quán)外，沒有更多的立法權(quán)力，而多數(shù)省(區(qū)治區(qū)、直轄市)實際上并沒有征收上述兩個稅。可見，地方僅有的稅收立法權(quán)也未盡其用，這反映了我國財稅體制的不完善，稅制的滯后和稅收規(guī)模與結(jié)構(gòu)的不合理。從調(diào)動地方積極性，增強(qiáng)地方政府有效管理，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的角度出發(fā)，賦予地方一定的財稅立法權(quán)，也能夠有效地遏制地方政府違反法律法規(guī)尋求不正常的法律突破。地方稅制改革應(yīng)當(dāng)以提高財力配置的有效性，增加地方財力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為目標(biāo)，改進(jìn)管理體制，統(tǒng)籌稅權(quán)劃分、非稅收入改革、預(yù)算改革等，確定合理的地方財政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)。   3．稅收實體法的結(jié)構(gòu)與稅種設(shè)計不協(xié)調(diào)。總體上說，應(yīng)當(dāng)通過權(quán)衡稅制改革的目標(biāo)，協(xié)調(diào)稅收實體法的作用，在合理設(shè)置稅種的前提下實現(xiàn)稅制的簡化。1994年的稅制改革以來，稅制結(jié)構(gòu)在趨于合理和簡化的同時，稅種重復(fù)、交叉、缺位的現(xiàn)象仍然存在。例如，社會保障稅、環(huán)保稅的缺失;有些特定的稅種，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅已經(jīng)逐漸失去存在的意義;稅種之間的比例也不盡合理，直接稅與間接稅比例失衡。稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，需要合并重復(fù)設(shè)置的稅種;需要調(diào)整性質(zhì)相近征收交叉的稅種，例如城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅與資源稅和房地產(chǎn)稅的交叉，煙葉稅與消費稅的交叉;需要調(diào)整特定目的稅，例如具有特殊所得性質(zhì)的土地增值稅與個人所得稅和房產(chǎn)稅的整合等。直接稅與間接稅的比例的調(diào)整，不能簡單地通過存量此消彼長去實現(xiàn)，而應(yīng)該從總體稅負(fù)調(diào)整的角度出發(fā)，通過增量安排，輔以非稅收入轉(zhuǎn)入稅收收入等綜合考量。   完善的財稅法律體系，應(yīng)當(dāng)是一個具有完整的內(nèi)容結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體，形成一個以財政基本法為統(tǒng)領(lǐng)的，以財稅實體法和財稅程序法為骨干的，包括財政收入法、財政支出法、財政管理法、財政監(jiān)督法等內(nèi)容的，各組成部分層次分明、結(jié)構(gòu)完整、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。從規(guī)范內(nèi)容上看，財稅法律應(yīng)當(dāng)著力明確授權(quán)性規(guī)范、完善行為規(guī)范、健全法律責(zé)任等，規(guī)范財政主體的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力職責(zé)，設(shè)定相應(yīng)的行為規(guī)范，促進(jìn)財稅法律內(nèi)容的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。   (二)財稅法律制度形式的協(xié)調(diào)發(fā)展   財稅法律形式的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于對憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件這些財稅法律淵源形式的合理組合與科學(xué)搭配。當(dāng)前我國財稅法律制度形式協(xié)調(diào)方面存在的突出問題就是，財稅法律偏少，也就是財稅法律體系效力層級低下，因此，需要強(qiáng)化財政法定主義。財稅法律制度涉及納稅人的基本權(quán)利義務(wù)，財政法定是實現(xiàn)財稅法律制度以人為本的必然途徑。和諧社會的建設(shè)需要強(qiáng)調(diào)對納稅人的尊重，對人權(quán)特別是納稅人基本生存權(quán)的保障。納稅人、用稅人基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，是對國家財政權(quán)力與納稅人財產(chǎn)權(quán)之間的利益平衡，體現(xiàn)著對納稅人基本生存權(quán)利的保障，也蘊(yùn)含著對納稅人公平正義的追求。財政法定是民主和法治原則等現(xiàn)代憲法原則在財稅法領(lǐng)域的體現(xiàn)，對保障人權(quán)、維護(hù)國家利益和社會公益舉足輕重。   各國在財稅立法中恪守財政法定原則，根本原因在于財政密切關(guān)系著納稅人的財產(chǎn)權(quán)益，稅收是對納稅人財產(chǎn)權(quán)的一種合法侵犯，如果由行政機(jī)關(guān)來決定，很容易導(dǎo)致侵犯納稅人、用稅人權(quán)利。出于對納稅人的權(quán)益的尊重和保障，由人民的代表機(jī)關(guān)來決定財稅制度的設(shè)計當(dāng)然具有合法性，更為普通民眾所接受。歸根結(jié)底，財稅法律制定的權(quán)力應(yīng)當(dāng)歸屬于納稅人全體，在代議制民主和現(xiàn)代法治語境下，也就是財稅立法權(quán)應(yīng)由代表納稅人全體的立法機(jī)關(guān)來行使。財稅領(lǐng)域的每一個制度，都關(guān)系千家萬戶的經(jīng)濟(jì)利益，都涉及各種主體的利益訴求，只有法律的形式，才能更充分、有效地保障以人為本的理念。財稅法律制度涉及社會、政治、經(jīng)濟(jì)生活的各個方面，其實就是各種主體之間的利益訴求的全面考慮與充分協(xié)調(diào)。從總體上講，法本身就是調(diào)整利益關(guān)系，表達(dá)利益要求，平衡利益沖突的規(guī)范;而利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)和核心，恰恰就是制度的協(xié)調(diào)。確立一種制度，最有效和最權(quán)威的方式，就是立法，在所有的立法中，憲法和法律的制定又最為嚴(yán)謹(jǐn)、權(quán)威。因此，實現(xiàn)制度協(xié)調(diào)并進(jìn)而實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的最好方式，就是通過法律確立相應(yīng)的制度，調(diào)整規(guī)范相應(yīng)的社會關(guān)系。從財稅領(lǐng)域來說，協(xié)調(diào)多方利益更是其基本特征，財稅法律制度的設(shè)計，必須為利益協(xié)調(diào)提供合適的平臺，為實現(xiàn)多方利益的充分博弈提供條件，從而將多數(shù)人的利益反映到制度和規(guī)則的設(shè)計中，并且充分考慮和不損害少數(shù)人利益。沒有利益協(xié)調(diào)，也就難以實現(xiàn)社會公平、正義的追求，難以實現(xiàn)社會和諧的目標(biāo)。立法通過確定利益主體的范圍、分配各主體的權(quán)利義務(wù)，確立一系列的原則和制度來協(xié)調(diào)利益關(guān)系。［6］法律作為一種定型的社會規(guī)范和準(zhǔn)則體系在諸種社會利益調(diào)控機(jī)制中具有獨特的優(yōu)勢，也能更有效地實現(xiàn)財稅領(lǐng)域各主體利益之間的全面協(xié)調(diào)。   法律制度的構(gòu)建就是要求法律規(guī)范設(shè)定具有可預(yù)期性與穩(wěn)定性。財稅法律制度建構(gòu)，對可預(yù)期性和穩(wěn)定性的訴求更為明顯且迫切。社會經(jīng)濟(jì)主體需要穩(wěn)定而明確的財稅法律制度，從而合適地安排經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化;公民也依賴于穩(wěn)定而明確的財稅法律制度，從而實現(xiàn)對自己財產(chǎn)權(quán)利的另一種方式的保障。財稅法律制度對私有財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的價值，就在于防范國家權(quán)力的任意行使，維護(hù)和保障公民在市民社會生活中的經(jīng)濟(jì)自由。充分實現(xiàn)財稅法律制度的可預(yù)期性和穩(wěn)定性，最好的形式無疑是法律。因為，財稅法律的制定程序更為嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)定的內(nèi)容更為基礎(chǔ)，對納稅人財產(chǎn)權(quán)利和社會經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)自治的保護(hù)也就更為充分和有效。   對財政法定主義的強(qiáng)調(diào)，在于財政法定主義自身的重要意義。財政法定，首先并不是作為一種先驗的政治理念或法律原則而提出來的，而是人類憲政民主政治運動的一項現(xiàn)實訴求。不過，隨著人類社會現(xiàn)代化進(jìn)程的演進(jìn)，財政法定性逐漸變成了在當(dāng)代各國的財稅立法實踐中一項不斷完善的民主政治原則。財政法定主義，尤其表現(xiàn)在對稅收法定原則的追求上。   #p#分頁標(biāo)題#e# 財政法定理念，最早就體現(xiàn)為17和18世紀(jì)西方“未經(jīng)人民自己或其代表的同意不納稅”這一樸素的追求，長期的發(fā)展才逐步成為現(xiàn)代民主政治的基石。英國通過《大憲章》、《權(quán)利請愿書》、《權(quán)利法案》等一系列的法律文件，確定了稅收法定的基本原則;美國的憲政民主，更是圍繞限制政府稅收權(quán)展開;法國《人權(quán)和公民權(quán)宣言》更是在第14條明確了“公民都有權(quán)親身或由其代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認(rèn)可，注意其用途，決定稅額、稅率、客體、征收方式和時期”。民主政治建設(shè)的歷程，總與財政制度特別是稅收制度的變革緊密關(guān)聯(lián)，正因為如此，我國《立法法》才將財政法定確立為一項重要原則。《立法法》第7條規(guī)定，全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定基本法律以外的其他法律;而第8條第8項則將稅收方面的基本制度列入只能制定法律的范圍。在財稅領(lǐng)域堅持法定原則，不僅僅是現(xiàn)實的一種需要，也是《立法法》相關(guān)規(guī)定的具體實施。   從稅收立法的角度看，有必要對現(xiàn)有的非法律位階的稅種法(行政法規(guī))進(jìn)行修改，然后經(jīng)過施行實踐的檢驗，通過適當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦驅(qū)⒅仙秊榉伞，F(xiàn)行有待上升為法律的稅種法主要集中在流轉(zhuǎn)稅種，包括增值稅條例、消費稅條例、營業(yè)稅條例。相關(guān)條例的修訂，雖然未直接完成法定原則的形式要求，但這種層面上的修訂不僅回應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求，為將來由條例上升為法律奠定了基礎(chǔ)。從長遠(yuǎn)的角度來看，對稅收———財政收入的主體部分通過法律形式規(guī)范，既是法定原則的形式要求，也是最大程度的體現(xiàn)民意，反映民智和民主立法、科學(xué)立法的客觀要求。

財政執(zhí)法就是國家財政執(zhí)法主體執(zhí)行、適用財政法律規(guī)范的行為,即國家各級主管財政經(jīng)濟(jì)工作的行政機(jī)關(guān)和財政職能機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織,對財政管理相對人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的行政措施或手段的行為,包括履行財政管理職能的各級機(jī)關(guān)在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章賦予的權(quán)限內(nèi)所進(jìn)行的檢查、監(jiān)督和處罰等活動。一、財政執(zhí)法中存在的主要問題   1•不合法的財政執(zhí)法。不合法的財政執(zhí)法,是指財政執(zhí)法主體違反了法律法規(guī)的規(guī)定但尚未構(gòu)成犯罪,而應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的執(zhí)法行為,簡稱違法執(zhí)法。違法執(zhí)法的主要形式包括:失職、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序等。   一是失職。失職是指法定的財政執(zhí)法主體沒有行使其依法享有的財政執(zhí)法職權(quán),即應(yīng)當(dāng)作為而不作為。財政執(zhí)法職權(quán)屬于權(quán)力的范疇,具有不可處分性,財政執(zhí)法主體無權(quán)放棄自己享有的財政執(zhí)法職權(quán)。財政執(zhí)法職權(quán)與財政執(zhí)法職責(zé)是統(tǒng)一的,放棄職權(quán)就意味著沒有履行自己的法定職責(zé),因而屬于違法行為,財政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任。因此,失職的實質(zhì)是財政執(zhí)法主體沒有依法履行自己承擔(dān)的財政執(zhí)法職責(zé)。   二是超越職權(quán)。超越職權(quán)是指法定的財政執(zhí)法主體超過自己的法定權(quán)限行使財政執(zhí)法職權(quán)。超越職權(quán)主要包括兩種情形:一是超越管轄權(quán)。管轄權(quán)是指財政執(zhí)法主體之間或財政執(zhí)法主體與其他主體之間行使職權(quán)的權(quán)限和分工。超越管轄權(quán)是指財政執(zhí)法主體在財政執(zhí)法時侵犯了其他執(zhí)法主體或其他國家機(jī)關(guān)的職權(quán)。如地方財政部門越權(quán)減免稅就屬于超越層級管轄權(quán)的行為,即下級財政執(zhí)法主體沒有法律依據(jù)而行使屬于上級財政執(zhí)法主體的職權(quán)。二是超越權(quán)限范圍。超越權(quán)限范圍是指財政執(zhí)法主體在財政執(zhí)法時超過了法律規(guī)定的行使職權(quán)的范圍或幅度。   三是濫用職權(quán)。濫用職權(quán)是指財政執(zhí)法主體在法定的職權(quán)范圍內(nèi),出于不正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)而背離法律法規(guī)授予該項執(zhí)法職權(quán)的宗旨,作出的具有不合理結(jié)果的財政執(zhí)法行為。   四是證據(jù)不足。在財政執(zhí)法過程中,財政執(zhí)法主體只有根據(jù)查明的事實,才能正確適用法律。因此,證據(jù)是財政執(zhí)法主體正確行使財政執(zhí)法權(quán)的基礎(chǔ),也是正確適用財政法律規(guī)范的事實根據(jù)。按照我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定,財政執(zhí)法證據(jù)的種類主要包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄等。證據(jù)不足主要有兩種情形:一是證據(jù)不確鑿,即財政執(zhí)法主體做出具體執(zhí)法行為的事實不確實或不可靠。如果財政執(zhí)法主體根據(jù)不確實或不可靠的事實做出財政執(zhí)法行為,將可能直接導(dǎo)致行為的結(jié)果與實際情況不相符合,因此,對證據(jù)不確鑿進(jìn)行執(zhí)法的行為視為違法行為。二是證據(jù)不充分,即財政執(zhí)法主體做出具體的財政執(zhí)法的事實依據(jù)確鑿但不充分、不全面,對執(zhí)法行為起不到充分證明的作用。如果執(zhí)法主體據(jù)此做出具體的財政執(zhí)法行為,必將產(chǎn)生違法的結(jié)果。   五是適用法律法規(guī)錯誤。財政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定正確適用財政法律規(guī)范,但在財政執(zhí)法實踐中,適用法律法規(guī)錯誤的行為也時有出現(xiàn),其主要表現(xiàn)形式包括:一是適用不應(yīng)該用的法律法規(guī);二是錯誤適用法律法規(guī)的條款;三是適用已經(jīng)失效的法律法規(guī);四是適用尚未生效的法律法規(guī)等。六是違反法定程序。財政執(zhí)法的合法有效不僅實體上要符合法律規(guī)定,程序上也要滿足法律的規(guī)定。上述失職、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤等都屬于實體違法執(zhí)法。違反法定程序執(zhí)法,是指不具備法定程序要件行使財政執(zhí)法權(quán)的行為,即沒有按照法律法規(guī)規(guī)定的步驟、形式、方式、方法等行使財政執(zhí)法的行為。程序可分為法定程序與非法定程序,法定程序是指由法律法規(guī)明確規(guī)定的財政執(zhí)法行為必須經(jīng)過的步驟和必須具備的形式,財政執(zhí)法時必須遵循,不得自行改變或自由選擇,否則,即構(gòu)成違反法定程序執(zhí)法。根據(jù)法定程序的種類,違反法定程序也可以分為步驟違法和形式違法兩種。步驟違法,是指財政執(zhí)法主體執(zhí)法時沒有按照法定的步驟進(jìn)行,如沒有經(jīng)過應(yīng)當(dāng)經(jīng)過的步驟即省去了必經(jīng)的步驟,附加不應(yīng)該經(jīng)過的步驟,或顛倒步驟的順序,如先處理后調(diào)查等。形式違法,是指財政執(zhí)法主體做出的財政執(zhí)法行為不符合法律法規(guī)規(guī)定的表現(xiàn)形式,如法律法規(guī)規(guī)定某一行為必須采取書面形式而未采用書面形式。   2•不適當(dāng)?shù)呢斦?zhí)法。不適當(dāng)?shù)呢斦?zhí)法,是指財政執(zhí)法主體雖然在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)法,但具有不合理、不公正的情形,從而做出不適當(dāng)?shù)呢斦?zhí)法行為。一般有以下幾種情形:一是不適當(dāng)?shù)目紤]。不適當(dāng)?shù)目紤]是指財政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員在執(zhí)法時因基于不適當(dāng)?shù)目紤]而導(dǎo)致財政執(zhí)法行為不當(dāng)。不適當(dāng)?shù)目紤]通常包括考慮了法律要求之外的因素或沒有考慮法律要求考慮的因素兩個方面,如在財政執(zhí)法活動中,考慮了人際關(guān)系、借機(jī)討好或報復(fù)執(zhí)法相對人等法律要求之外的因素,或者依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定本應(yīng)屬于從輕或者減輕處罰的情節(jié),由于相對人的辯解反而加重處罰等。   二是不公正的處理。不公正的處理是指財政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員在處理相同情形的同類事件時,做出明顯不同的處理結(jié)果。這就是不公正處理。   三是不合適的方式。財政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員在做出具體財政執(zhí)法行為時,既應(yīng)考慮提高財政執(zhí)法效率,又要注意維護(hù)相對人的合法權(quán)益。如果財政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員在選擇執(zhí)法方式時不注意尊重和維護(hù)相對人的合法權(quán)益甚至損害相對人的合法權(quán)益,那么這種執(zhí)法方式應(yīng)當(dāng)視為不適當(dāng)。四是不應(yīng)有的遲延。不應(yīng)有的遲延是指財政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員對完全符合法定條件和情形的事項拖延辦理。   二、規(guī)范財政執(zhí)法行為的對策   從上述時常出現(xiàn)的不適當(dāng)財政執(zhí)法行為的情況看,原因十分復(fù)雜,既有財政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)、技術(shù)水平問題,也有工作動機(jī)、責(zé)任心問題;既有個人素質(zhì)不高的問題,也有系統(tǒng)和領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)有待提高的問題。因此,要規(guī)范財政執(zhí)法行為,必須實行綜合治理。   1•加強(qiáng)學(xué)習(xí),明確財政執(zhí)法類別和掌握執(zhí)法方式。財政執(zhí)法行為可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各種分類。#p#分頁標(biāo)題#e#   一是羈束裁量的財政執(zhí)法行為與自由裁量的財政執(zhí)法行為。嚴(yán)格按照法律、法規(guī)或財政規(guī)章等規(guī)范性文件具體明確的規(guī)定而實施的財政執(zhí)法行為,稱為羈束裁量的財政執(zhí)法行為。這種行為的特點在于,財政執(zhí)法行為的范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序、方式和手段等均有詳細(xì)、具體、明確的法律規(guī)定,財政執(zhí)法主體在實施財政執(zhí)法行為時,沒有自由選擇的余地。法律、法規(guī)或財政規(guī)章等規(guī)范性文件沒有明確規(guī)定,或雖有規(guī)定,但在執(zhí)法行為的范圍、方式、種類、數(shù)量等方面又允許有一定的選擇余地或一定的幅度,財政執(zhí)法主體在法律規(guī)定的范圍或幅度內(nèi),根據(jù)具體情況,做出相應(yīng)的行為,稱為自由裁量的財政執(zhí)法行為。   二是實體性財政執(zhí)法行為和程序性財政執(zhí)法行為。實體性財政執(zhí)法行為是指財政執(zhí)法主體依據(jù)實體法律規(guī)范的規(guī)定,與公民、法人或其他組織發(fā)生法律關(guān)系,從而直接影響或涉及公民、法人或其他組織實體權(quán)利義務(wù)的財政執(zhí)法行為。程序性財政執(zhí)法行為是指財政執(zhí)法主體依照程序法律規(guī)范的規(guī)定,在進(jìn)行實體性財政執(zhí)法行為的同時,與公民、法人或其他組織發(fā)生的不直接涉及相對人權(quán)利義務(wù)的財政執(zhí)法行為。   三是依職權(quán)的財政執(zhí)法行為和依申請的財政執(zhí)法行為。依職權(quán)的財政執(zhí)法行為,是指財政執(zhí)法主體無須相對人的申請或請求,依據(jù)法律賦予的職權(quán)主動實施的財政執(zhí)法行為。財政執(zhí)法行為絕大部分是依職權(quán)進(jìn)行的行為。依申請的財政執(zhí)法行為,是指財政執(zhí)法主體必須在相對人提出申請或請求后才能實施的財政執(zhí)法行為。相對人的申請或請求是依申請的財政執(zhí)法行為開始的必經(jīng)程序和必要條件,非經(jīng)相對人的申請或請求,財政執(zhí)法主體一般不能主動做出依申請的財政執(zhí)法行為。   四是要式財政執(zhí)法行為與非要式財政執(zhí)法行為。以財政執(zhí)法行為是否必須具備一定的法定形式為標(biāo)準(zhǔn),財政執(zhí)法行為可以分為要式財政執(zhí)法行為和非要式財政執(zhí)法行為。要式財政執(zhí)法行為,是指必須依法定的方式或遵循一定的法定程序才能成立生效的財政執(zhí)法行為。絕大多數(shù)的財政執(zhí)法行為屬于要式財政執(zhí)法行為。非要式財政執(zhí)法行為,是指不必具備特定方式和程序,無論采取何種形式都可以成立生效的財政執(zhí)法行為。非要式財政執(zhí)法行為是受到嚴(yán)格控制的行為,一般只有在緊急情況下或不影響相對人權(quán)利義務(wù)的情況下,方可實施。   2•規(guī)范行為,嚴(yán)格遵循財政執(zhí)法的基本原則。   財政執(zhí)法的基本原則,是指貫穿于財政執(zhí)法的全部過程,由財政執(zhí)法所應(yīng)遵循的具體法律規(guī)范所確認(rèn)或體現(xiàn)的基本精神,它是財政執(zhí)法主體與財政管理相對人在財政執(zhí)法活動中必須遵循的基本行為準(zhǔn)則。   一是合法原則。合法原則也稱依法執(zhí)法原則,是指財政執(zhí)法主體的執(zhí)法活動必須遵守相關(guān)法律的具體規(guī)定,一切財政執(zhí)法活動,都必須以法律為依據(jù),嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依照法定程序進(jìn)行。也就是說,財政執(zhí)法權(quán)的存在、運用和行使都必須依據(jù)法律、符合法律,不得與法律相抵觸。財政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員在財政執(zhí)法工作中應(yīng)當(dāng)遵循有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究和在法律面前人人平等的原則。財政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員不得超越法律、行政法規(guī)、財政規(guī)章等規(guī)范性文件的規(guī)定,向公民、法人或其他組織提出違法要求。合法原則以依法行政、依法理財為核心,體現(xiàn)了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的治國方略和厲行法治的憲法原則。財政執(zhí)法的合法原則要求所有的財政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員在管理國家財政事務(wù),進(jìn)行財政執(zhí)法活動中,都必須嚴(yán)格按照法定職責(zé)權(quán)限和法定程序辦事,不得超越權(quán)限、濫用權(quán)力,也不得放棄職權(quán)、不履行職責(zé)。   二是適當(dāng)原則。適當(dāng)原則又稱合理原則,是指財政執(zhí)法行為在合法的前提下應(yīng)盡可能客觀、公正、合理、適當(dāng)。適當(dāng)原則產(chǎn)生的主要原因是行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在與擴(kuò)大。自由裁量權(quán)是指執(zhí)法主體在法律規(guī)范明示或默示的范圍內(nèi),基于執(zhí)法的目的自主選擇適當(dāng)行為的權(quán)力。從形式上看,執(zhí)法主體基于自由裁量權(quán)而做出的自由裁量行為都是合法行為,即使該行為在客觀上造成了不良后果,也僅屬不當(dāng)?shù)男袨?不產(chǎn)生違法問題。但是,嚴(yán)重不當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨橐矔o相對人的合法權(quán)益造成損害,甚至造成比違法行為更為嚴(yán)重的后果,因此,自由裁量權(quán)必須受到法律的控制和約束,行使自由裁量權(quán)不僅應(yīng)當(dāng)合法,而且應(yīng)當(dāng)客觀、公正、合理、適當(dāng)。   三是禁止權(quán)力濫用原則。禁止權(quán)力濫用原則,也稱為權(quán)力制約原則或執(zhí)法監(jiān)督原則,是指對財政執(zhí)法權(quán)力的運用或行使,必須受到有效的監(jiān)督和制約。依法執(zhí)法原則和適當(dāng)原則要求財政執(zhí)法主體行使財政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)。但是,如果沒有有效的禁止權(quán)力濫用的機(jī)制即對權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制或者其他制約機(jī)制,財政執(zhí)法權(quán)的合法、適當(dāng)行使便失去了可靠的保障。禁止權(quán)力濫用既是依法執(zhí)法原則和適當(dāng)原則的有力保障。禁止權(quán)力濫用既是依法執(zhí)法原則和適當(dāng)原則的有力保障,也是與它們密切聯(lián)系的一項基本原則。   3•綜合治理,全面提高財政執(zhí)法水平。各級財政機(jī)關(guān)必須認(rèn)真貫徹落實黨的十六屆四中全會提出的“加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督,推進(jìn)依法行政”的要求,充分認(rèn)識法制財政建設(shè),全面推進(jìn)依法行政、依法理財?shù)闹匾?把財政執(zhí)法工作擺到財政工作的重要位置,列入重要議事日程。首先,要采取切實有效的措施,進(jìn)一步解決法制工作在機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費方面的困難,充分發(fā)揮其協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)辦理法制事項的參謀、助手作用。其次,要加強(qiáng)思想政治教育,抓好業(yè)務(wù)建設(shè),領(lǐng)導(dǎo)自己要帶頭抓,也要帶頭學(xué),建設(shè)一支高素質(zhì)的財政執(zhí)法隊伍。第三,對存在的問題,要及時分析具體成因,并采取得力的措施予以解決。如個人動機(jī)不純,濫用職權(quán),要嚴(yán)懲不怠。第四,實行政務(wù)公開,提高透明度,動員財政管理相對人和社會力量進(jìn)行監(jiān)督,確保財政執(zhí)行為規(guī)范。一般來說,財政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員實施合法的財政執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)。財政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員在法律、行政法規(guī)、財政規(guī)章等規(guī)范性文件所確定的職權(quán)范圍內(nèi)獨立行使財政執(zhí)法權(quán),不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的非法干涉。但是財政執(zhí)法主體行使職權(quán)必須受到有效的監(jiān)督和制約。根據(jù)我國憲法和法律的有關(guān)規(guī)定,對財政監(jiān)督除群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等社會監(jiān)督外,主要有立法監(jiān)督、財政部門的監(jiān)督、審計部門的審計監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督、監(jiān)察部門的監(jiān)察監(jiān)督等。要通過綜合治理,全面提高財政執(zhí)法水平,充分發(fā)揮財政執(zhí)法在保障財政法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的正確實施,促進(jìn)財政管理,提高財政管理效率,保護(hù)公民、法人及其它組織的合法權(quán)益,維護(hù)財經(jīng)秩序,制止違法犯罪行為的發(fā)生等方面的作用。#p#分頁標(biāo)題#e#

1.事業(yè)單位預(yù)算管理中存在問題

各事業(yè)單位在預(yù)算的支出上，一年中除了年末在其他時間段的支出進(jìn)度都偏慢，只有在年末集中報支，使得年末的支出進(jìn)度急劇加速，這導(dǎo)致年度預(yù)算出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象，影響財政資金的正常調(diào)度。更有甚者為了明年能獲得更多的國家財政預(yù)算，在年底時對未花完的預(yù)算就會千方百計地用完，甚至通過虛假的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、虛假的發(fā)票套取的財政預(yù)算，形成了自己單位的小金庫，脫離了國家財政的監(jiān)控。并且財政都是在短時間內(nèi)集中撥付使用，使資金使用的合規(guī)性、效益性不能得到有效地監(jiān)督和管理。

2.深化事業(yè)單位預(yù)算管理的主要措施

2.1加大對預(yù)算法等財政法律的宣傳和執(zhí)行力度

切實加強(qiáng)財政改革政策及預(yù)算法的宣傳力度，提高各事業(yè)單位會計主體的意識及科學(xué)預(yù)算的意識，根據(jù)各事業(yè)單位自身的經(jīng)濟(jì)活動特征建立對應(yīng)的預(yù)算支出管控措施，以此來規(guī)范、監(jiān)管事業(yè)單位的財政支出。對于財政改革，要給予大力支持，要不間斷地為預(yù)算管理提供良好的改革氛圍。國家審計部門、財政部門要加強(qiáng)稽核力度，對事業(yè)單位存在的瞞報、虛報、私設(shè)小金庫等違法亂紀(jì)的行為要依據(jù)法律嚴(yán)懲，要切實保證預(yù)算法等財政法律的執(zhí)行力度，為我國財政改革營造良好的法制環(huán)境。

2.2從預(yù)算編制的源頭抓起，推進(jìn)預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理

事業(yè)單位預(yù)算中的基礎(chǔ)支出主要是用來保證單位正常運營的費用支出，同一地區(qū)有著同樣的消費水平，在同一地區(qū)的各事業(yè)單位，維持正常運營的費用支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該也是相同的，所以要對同一地區(qū)的支出定額標(biāo)準(zhǔn)給予進(jìn)一步的完善，制定統(tǒng)一的消耗定額、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、制定并執(zhí)行資產(chǎn)維護(hù)修理標(biāo)準(zhǔn)及資產(chǎn)更新標(biāo)準(zhǔn)，同時對由于物價上漲導(dǎo)致的運營費用增加，也要制定相應(yīng)的應(yīng)對方案，讓各單位的預(yù)算編制在源頭上就受到精細(xì)化的管制，使預(yù)算編制有標(biāo)準(zhǔn)可依。改進(jìn)預(yù)算編制方法，對預(yù)算內(nèi)容區(qū)別對待：對一些經(jīng)常性的或者固定的項目，因掌握其變動規(guī)律、可分析其變動因素，所以可在歷史預(yù)算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行測算，而對變化較大的項目，可結(jié)合單位開展工作的需要進(jìn)行編制。規(guī)范單位預(yù)算編制的制度，明確各部門在預(yù)算編制中的職責(zé)，加強(qiáng)單位各部門之間的溝通與協(xié)作，使預(yù)算編制建立在客觀全面的基礎(chǔ)上，以使預(yù)算更加真實有效，更加符合本單位的實際需要，發(fā)揮預(yù)算應(yīng)有的作用。

一、政府行為法制化的現(xiàn)實和原因剖析   我國憲法規(guī)定國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級人民代表大會，而各級政府則是各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這就具備了社會大眾通過各級人代會以法律方式規(guī)范和約束各級政府行為的基本法律依據(jù)。但在現(xiàn)實中，這些基本法律條款在很大程度上并沒有得到執(zhí)行和落實。各級政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)實際上仍凌駕于法律之上、超脫于法律的管轄規(guī)范和約束監(jiān)督之外。   有法不依、隨意執(zhí)法并不是個別的偶然事件。改革開放以來，這類狀況盡管已有所好轉(zhuǎn)，但至今尚難說已取得了根本進(jìn)展，實踐中仍然沒有實現(xiàn)行政法治。   這種現(xiàn)實的存在有著深刻的社會意識根源和社會經(jīng)濟(jì)根源的。   第一，我國有著根深蒂固的人治傳統(tǒng)，至今仍可以說是人治程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法治程度。   幾千年來的封建專政體制影響仍滲透到我國社會生活的方方面面。封建專政意識的殘余在人們的腦海中仍起著相當(dāng)大的作用。這應(yīng)該說是政府行為法治化沒取得根本進(jìn)展的社會意識根源。   第二，我國是在計劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上建立市場經(jīng)濟(jì)的，在計劃經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)成為政府的附屬物，個人成為企業(yè)的附屬物。在這種依附于而不是獨立于政治權(quán)力的背景下，政府能直接介人企業(yè)再生產(chǎn)過程，從而使政治權(quán)力從企業(yè)內(nèi)部否定了市場因素。這一否定具有致命性，這種致命性使得市場因素先天發(fā)育不良，缺乏否定計劃因此而自發(fā)壯大的根本能力，更不用說把自身擴(kuò)張成為社會性的體制形態(tài)了，也就是說在長期計劃經(jīng)濟(jì)影響下，使得我國不存在類似于西歐國家那種市場逐步確立為社會根本利益支配地位的經(jīng)濟(jì)力量。這就使得政府在我國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中所起的是主動而不是被動作用，這應(yīng)該說是我國政府行為法治化的特殊性和根本困難所在。   上述兩方面因素給我國的政府行為法治化帶來了極大的困難，要想克服這些困難就必須從政府行為最基本、最活躍的活動人手，即從政府財政活動人手。   二、法治化財政是政府行為法治化的關(guān)鍵   要有效制約與監(jiān)督政府行為，則制約與監(jiān)督政府的財政行為是關(guān)鍵。“賦稅是喂養(yǎng)政府的奶娘”，沒有相應(yīng)的財政收人，政府就如同沒有奶的嬰孩，無法存活，就沒有相應(yīng)的人力、物力和財力。政府及其活動也就無法存在，更不用說什么履行職能了。因此控制了財政收人與支出，也就控制了政府命脈，進(jìn)而具備了從根本上決定和約束政策活動的能力。   我國的社會主義制度是人民當(dāng)家作主的社會，但如果社會成員沒能在財政上根本掌握自己的命運，不能對政府的財政收人和支出的使用提出自己的根本要求和決定，則“主人”身份仍僅停留在法律條文和政治口號上。   那么民主化的社會則無法得以實現(xiàn)。   在過去計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國政府有著幾乎不受法律約束和限制的權(quán)力，這是以當(dāng)時我國的財政收人特點為基本依托的。當(dāng)時，國有企業(yè)上繳的利稅是政府財政收人的基本方式，個.人幾乎沒有直接納稅，而政府即國有企業(yè)的所有者和經(jīng)營者，所以，在財政支出上就使得政府是在使用原本就屬于自己的財力。   作為政府附屬物的企業(yè)和附屬企業(yè)的個人，是毫無權(quán)利與資格去對作為所有者的政府如何集中和使用自己的財力說三道四的。這就是當(dāng)時政府行為不可能受到企業(yè)和個人的根本約束和決定的財政根源，也就是說正是計劃經(jīng)濟(jì)及其相適應(yīng)的財政模式從根本上決定了當(dāng)時政府行為的非法治化狀態(tài)。   我國改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，導(dǎo)致了我國經(jīng)濟(jì)格局的巨大變化，企業(yè)和個人的附屬程度有所降低，市場的獨立性有所加強(qiáng)，但政府的財政法制化建設(shè)即相對滯后，使得政府行為的非法治化狀態(tài)仍然存在，典型的問題主要有二個方面:一方面是政府的亂收費問題，亂收費之風(fēng)的猖撅及其危害，一度到了令人切齒的程度，亂收費大大增加了作為市場主體的企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)，并嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)和個人本身的根本利益。   另一方面，政府預(yù)算的不公開化，使得廣大納稅人和公民不能有效監(jiān)督和約束政府的各項收支活動。這使得他們正當(dāng)權(quán)利受到侵犯，進(jìn)而使他們的根本利益無法得到有效維護(hù)。可見。這些財政非法治化狀態(tài)是政府行為非法治化狀態(tài)最主要、最基本的問題，解決了財政法治化的問題，也就基本上解決了政府行為法治化的問題。   三、政府預(yù)算法治化是解決財政法治化的途徑和手段   要實現(xiàn)政府財政的法治化，必須以政府預(yù)算法治化為基本途徑和手段。政府預(yù)算是政府為了安排當(dāng)年的財政活動，而編制的財政收支計劃。但是.只有當(dāng)政府預(yù)算計劃不僅是以法律方式通過，而且還受到法律的真正約束之時，政府預(yù)算才具有約束政府財政活動的能力和效力。才能使國家財政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到社會大眾手中，從而使社會大眾利用這些權(quán)限把政府的行為約束到法治化狀態(tài)下，從收人方面看，一切政府的收人都必須納人政府預(yù)算。政府的收人應(yīng)盡可能多的以稅收為主，政府只能依據(jù)稅法征稅，這就以法律的形式直接限制著政府取得收人的規(guī)模、內(nèi)容、項目和范圍等。這實質(zhì)上是市場通過法律手段把根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到社會大眾手中，社會大眾利用這些權(quán)限把政府的行為約束到法治化狀態(tài)下。   從支出方面看，一切政府的支出都必須以議會批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)。這就以法律的形式直接約束著政府的支出的規(guī)模、內(nèi)容、項目和范圍等。實質(zhì)上一旦政府預(yù)算通過法律手段獲得批準(zhǔn)，就意味著政府的具體行為得到了市場的認(rèn)可。政府預(yù)算在執(zhí)行過程中，需要對政府預(yù)算適當(dāng)修改時，只要是通過法律程序所進(jìn)行的，也就意味著市場同意了政府行為的變更。這實際上是市場通過法律手段在決定著政府的一切支出行為。   我國目前的政府預(yù)算盡管具有法律形式，也在逐步增強(qiáng)著法律效力，但離真正的法治化狀態(tài)還有相當(dāng)?shù)牟罹唷榇耍仨氃谑罩煞矫鎻?qiáng)化政府預(yù)算法律效力。#p#分頁標(biāo)題#e#   目前，具體工作要真正做好費改稅工作，從長遠(yuǎn)看大體取消預(yù)算外資金。   此外，各級政府預(yù)算逐步公開化，所有收支項目每一條、每一款都應(yīng)當(dāng)向整個社會公開，或者至少向各級人代會公開，做到從制定到完成的決算一直處于人民大眾的監(jiān)督之下。只要社會通過議會真正掌握了政府預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，就可以通過具有法律權(quán)威的政府預(yù)算來直接規(guī)范、約束與控制政府的具體活動，而將政府行為和財政行為納人法治化軌道。   歷史唯物主義的基本原理告訴我們，只要市場因素力量發(fā)展了和市場經(jīng)濟(jì)建立了，政府的活動終將受到市場的根本決定和制約。但是，作為社會政權(quán)機(jī)構(gòu)的國家，有著自身相對獨立的意志，并不都會自動地遵循客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律辦事，相反，實踐卻一再證明，國家的具體行為是可以違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求的，國家的主觀意志在一定時期內(nèi)是能夠得到強(qiáng)制貫徹執(zhí)行的，“”和就是極好的證明。盡管，這些行為會終究得到糾正，但這是以經(jīng)濟(jì)遭到破壞，人民生活水平惡化等極大的‘學(xué)費”為代價的。因此，只有建立一整套的法律機(jī)制法律程序來決定、制約和監(jiān)督政府行為，并使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)牢牢的掌握在代表大多數(shù)人根本利益的議會手中，才能極大地增強(qiáng)客觀經(jīng)濟(jì)力量和否定政治權(quán)力主觀孤行的能力;才能使政府行為不可能從根本上對市場構(gòu)成損失;才能真正防止歷史滲劇在我國重演，真正避免我國在建立經(jīng)濟(jì)體制過程中人為所造成不必要的損失和災(zāi)難性后果。   總之，建立社會法治化是我們每個公民的根本要求和體現(xiàn)。以政府行為法治化為重J合，以政府預(yù)算法治化為手段，通過建立法抬化財政為突破口來實現(xiàn)整個社會的法治化，是一條可選擇的道路，而且，社會真正做到法治化了，則完整的社會主義市場經(jīng)濟(jì)也就建成了。

摘要：政策性農(nóng)業(yè)保險是一種準(zhǔn)公共物品，在財政參與的情況下才能得到有效實施。在進(jìn)行財政參與政策性農(nóng)業(yè)保險法治建設(shè)的過程中，有多種多樣的法律形式。只有規(guī)范、法治、穩(wěn)定、均衡的財政支撐下，政策性農(nóng)業(yè)保險才能得到有效的實施。我國需要對財政法律機(jī)制進(jìn)行有效的完善，有效健全政策性農(nóng)業(yè)保險法，包括《財政轉(zhuǎn)移支付法》、《財政收支劃分法》、《政策農(nóng)業(yè)保險法》、《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞：財政參與；政策性農(nóng)業(yè)保險；財稅法制建設(shè)

一、財政參與政策性農(nóng)業(yè)保險的形式與法律問題

通過對很多國家政策性農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)的分析，財政參與政策性農(nóng)業(yè)保險的形式包括以下幾方面：第一方面，為其余政策性農(nóng)業(yè)保險組織所提供的資本以及為政府部分部分或全部出資所成立的農(nóng)業(yè)保險企業(yè)資本金。第二方面，想要使農(nóng)民進(jìn)行政策性農(nóng)業(yè)保險的參與，鼓勵引導(dǎo)私營保險組織參與到政策農(nóng)業(yè)保險規(guī)劃之中，財政提供管理與保險的相關(guān)補(bǔ)貼費用。第三方面，將再保險提供于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)當(dāng)中。第四方面，將資金上的扶持提供給農(nóng)業(yè)保險基金。第五方面，免除政府機(jī)構(gòu)所設(shè)定的政策性農(nóng)業(yè)保險運營單位登記所花的費用。第六方面，在建立合作制農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)的過程中，進(jìn)行財政的扶持。第七方面，將稅收優(yōu)惠提供給政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)。這些法律形式的有效搭配，從而形成了良好的法治機(jī)制。根據(jù)財政法律的相關(guān)準(zhǔn)則，對于財政參與政策性農(nóng)業(yè)保險，具備下面的幾點法律問題。針對政策性農(nóng)業(yè)保險的法律，需要進(jìn)行哪種財政幫扶法律的規(guī)定。對于政策性農(nóng)業(yè)保險的事權(quán)，地方與中央政府需要怎樣進(jìn)行劃分。稅收優(yōu)惠的相關(guān)問題牽涉到了稅法的相關(guān)問題。怎樣使《預(yù)算法》更加的完善，怎樣構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，為區(qū)域財政得到政策性農(nóng)業(yè)保險財政資金支撐帶來有利的法律保障。怎樣對財政危機(jī)進(jìn)行有效的防范，使財政更加的穩(wěn)定。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險法的建設(shè)

隨著我國農(nóng)業(yè)保險試點的不斷開設(shè)，地方政府以及財政部制定了一系列的相關(guān)政策。財政部頒布了《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼試點管理辦法》，之后制定了《能繁母豬保險保費補(bǔ)貼管理辦法》。并且在2008年，財政部對《中央財政種植業(yè)保險保費補(bǔ)貼管理辦法》進(jìn)行了修訂，廢止了以往的辦法。對于參與農(nóng)業(yè)保險試點的農(nóng)民，地方以及中央政府為其補(bǔ)貼了保險費用。蘇、京、魯?shù)鹊卦诟髯缘脑圏c之中，也建立了相關(guān)的規(guī)定與方案，區(qū)域財政為農(nóng)業(yè)風(fēng)險災(zāi)害進(jìn)行財政資金的提供。但是這一系列文件隸屬于行政規(guī)范文件，不具備穩(wěn)定性與權(quán)威性，層級不高，財政形式也缺乏多樣化，支撐力極高，需要對政策性農(nóng)業(yè)保險的法律法規(guī)進(jìn)行有效的規(guī)范。

三、財政收支劃分法的建設(shè)

在當(dāng)前建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新形勢下，如何按照發(fā)展生產(chǎn)力硬道理，建立起適應(yīng)和加快市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型財政，這是一個新課題。本文就此談一點認(rèn)識。   一、深化改革理順關(guān)系   建立新型財政，必須深化改革，理順關(guān)系，即理順分配關(guān)系，完善分配機(jī)制，實現(xiàn)由產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)分配方式向市場經(jīng)濟(jì)分配方式的轉(zhuǎn)換。因為長期以來，在指令性計劃經(jīng)濟(jì)要求下，財政一直實行統(tǒng)包供給型的分配辦法。許多地方已不適應(yīng)發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。比如財政補(bǔ)貼問題，過去由于財政分配與價格分配關(guān)系不順，造成財政每年都要負(fù)擔(dān)大量的補(bǔ)貼，從生產(chǎn)資料到生活資料，其數(shù)額之大，范圍之廣超過了財政承受能力。這樣做的結(jié)果，一方面扭曲了價格體系，另一方面加重了財政負(fù)擔(dān)。在市場經(jīng)濟(jì)的體制下，資源配置是以市場規(guī)律為導(dǎo)向，這就要求財政部門必須通過深化自身改革，把需要市場調(diào)節(jié)的各個領(lǐng)域交還市場，依靠價值規(guī)律發(fā)揮作用。從實際出發(fā)，當(dāng)前主要通過深化改革，理順三個方面的關(guān)系:一是繼續(xù)推進(jìn)價格體制改革，理順財政分配與價格分配關(guān)系。也就是說既要理順產(chǎn)品比價又要減輕財政負(fù)擔(dān)，逐步放開產(chǎn)品價格，把財政政策性虧損補(bǔ)賠，各類價格補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)移到市場調(diào)節(jié)領(lǐng)域;二是抓緊深化企業(yè)財務(wù)改革，理順國家與企業(yè)的分配關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范國家與企業(yè)的分配機(jī)制。積極推進(jìn)稅利分流，逐步解決企業(yè)經(jīng)營機(jī)制不合理，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不順以及企業(yè)低效益、軟約束、活力不足和貧盈不負(fù)虧的問題;二是按照統(tǒng)一要求認(rèn)真做好分稅制的工作，規(guī)范中央與地方的分配關(guān)系，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，要改變按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分財政收入的傳統(tǒng)做法，在正確劃分各級政府責(zé)權(quán)的基礎(chǔ)上，按稅劃分財政收入，確定支出范圍。   二、拓寬視野當(dāng)家理財   在市場經(jīng)濟(jì)體制下，財源的分布，收支結(jié)構(gòu)都將發(fā)生變化。因此，要打破過去理財方面的舊條條、舊框框，研究新體制下新的“生財、聚財、用財”之道，實現(xiàn)其方法的轉(zhuǎn)換。這就要求我們，要進(jìn)一步擴(kuò)大理財范圍，注意培養(yǎng)和開辟新型財源。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，從過去比較注重抓全民所有制企業(yè)的財政收入，轉(zhuǎn)向全方位、多層次地培植涵養(yǎng)財源。從多種經(jīng)濟(jì)成份中的集體經(jīng)濟(jì)、個體、合資、合營經(jīng)濟(jì)等多市場、多資源、多收入中依法征稅，合理組織收入，以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)整個社會財力。同時必須拓寬籌資渠道，融通社會資金，在完善發(fā)展財政信用，搞好國債流通，管好用活予算內(nèi)外資金的同時，充分利用分種行業(yè)、多種形式集中社會閑散資金、搞好“內(nèi)引外聯(lián)”，壯大財政實力，以較大較多的財力支持改革開放。除此之外，在用財上，資金的投向上要打破國營、集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦、私營企業(yè)界線，采用投資入股，合作經(jīng)營等方式，多層次多渠道支持企業(yè)發(fā)展，廣泛擴(kuò)大財源。   三、轉(zhuǎn)換職能，搞好服務(wù)   在新形勢下，財政對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控要變過去較多地運用行政手段為主要運用經(jīng)濟(jì)手段，政策上要大膽放權(quán)，對《條例》賦予企業(yè)的多項權(quán)力應(yīng)不折不扣地放下去，不留“后手”，對目前保留的權(quán)限也要簡化手續(xù)靈活變通，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。在放權(quán)的同時，要搞好“放后服務(wù)”，其側(cè)重點必須放在支持轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，為企業(yè)走向市場服務(wù)。通過建立國有資產(chǎn)交易市場，促進(jìn)國有資產(chǎn)合理流通，進(jìn)而優(yōu)化組合。同時要健全會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評沽中心等社會中介機(jī)構(gòu)，為企業(yè)提供全方位服務(wù)，通過上述辦法，逐步建立起以效益為原則、以市場為導(dǎo)向、以需求引導(dǎo)企業(yè)的政府與企業(yè)的新型關(guān)系，真心為企業(yè)走向市場創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。   建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制下的新型財政，必須建立健全財政法制。這既是財政自身織組決定的，也是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，財政應(yīng)更多運用法律手段管理監(jiān)督經(jīng)濟(jì)。因此，應(yīng)盡快制定一些適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制所必需的財政法規(guī)，建立起新型財政監(jiān)督機(jī)制。   從實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡，需要全社會的變革，財政作為國民經(jīng)濟(jì)的綜合管理部門，要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，大膽變革，用經(jīng)營財政的思路，以銳意進(jìn)取的精神面貌促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形成，建立起適應(yīng)新形勢要求的新型財政。

一、我國預(yù)算外資金的現(xiàn)狀

1.缺乏對預(yù)算外資金收支的管理，沒有將部門利益格局完全打破。

在預(yù)算外資金的管理方面，相關(guān)單位應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)財政部門提出的相關(guān)規(guī)定對預(yù)算外資金的收支進(jìn)行計劃和管理，而財政部門一定要對其計劃和管理根據(jù)相關(guān)部門制定出的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批之后，在此基礎(chǔ)上對年度的總計劃進(jìn)行匯總和編制。但實際的工作情況卻是一些單位對于收支問題缺少計劃，使得財政部門很難有一個既完整又規(guī)范的匯總預(yù)算，致使在下達(dá)相關(guān)的收支計劃時也只能是大概的依據(jù)基數(shù)增加增長的辦法進(jìn)行編制。這樣一來，無論是在具體收入時還是在支出時都會出現(xiàn)一些問題。由于缺乏對預(yù)算外資金收支的管理，難免會出現(xiàn)用款單位擠占挪用資金的情況。除此之外，在具體收入方面，一些部門只是將專戶資金繳清，但是卻并沒有明確具體的資金項目名稱，從而造成收入來源不清的現(xiàn)象；另一方面，在支出資金時缺少明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，致使資金的使用仍是要根據(jù)相關(guān)的收入來確定支出的多少。

2.缺少健全的監(jiān)督檢查機(jī)制，缺乏約束力度，財政監(jiān)督形式化。

就目前的情況來說，在對預(yù)算外資金進(jìn)行監(jiān)督和檢查時過于注重收入而忽視了支出，缺少健全的監(jiān)督檢查機(jī)制。財政雖然根據(jù)相關(guān)單位上報的用款計劃加以核定后撥付了資金，但是卻不知道用款單位將劃出的資金如何使用、使用在了什么地方。對于這種現(xiàn)象，只能說監(jiān)督管理走了一個過場，其應(yīng)有的約束力也沒有得到充分的體現(xiàn)。

3.相關(guān)政策、措施不到位，國家財政法規(guī)較難落實。

財政部對預(yù)算外資金制定了相關(guān)的管理實施辦法，但是對一些具體的事宜仍然缺少明確的規(guī)定。就目前而言，部分地方受到的財政壓力過大，導(dǎo)致其預(yù)算部門不得不自行解決一部分的財政支出，這樣就難免會出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)收費、隱瞞收入等問題。