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財政執法就是國家財政執法主體執行、適用財政法律規范的行為,即國家各級主管財政經濟工作的行政機關和財政職能機關及法律法規授權的組織,對財政管理相對人采取的直接影響其權利義務的行政措施或手段的行為,包括履行財政管理職能的各級機關在法律、行政法規、部門規章賦予的權限內所進行的檢查、監督和處罰等活動。一、財政執法中存在的主要問題   1•不合法的財政執法。不合法的財政執法,是指財政執法主體違反了法律法規的規定但尚未構成犯罪,而應依法承擔相應法律責任的執法行為,簡稱違法執法。違法執法的主要形式包括:失職、超越職權、濫用職權、證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序等。   一是失職。失職是指法定的財政執法主體沒有行使其依法享有的財政執法職權,即應當作為而不作為。財政執法職權屬于權力的范疇,具有不可處分性,財政執法主體無權放棄自己享有的財政執法職權。財政執法職權與財政執法職責是統一的,放棄職權就意味著沒有履行自己的法定職責,因而屬于違法行為,財政執法主體應當承擔因此而產生的相應法律責任。因此,失職的實質是財政執法主體沒有依法履行自己承擔的財政執法職責。   二是超越職權。超越職權是指法定的財政執法主體超過自己的法定權限行使財政執法職權。超越職權主要包括兩種情形:一是超越管轄權。管轄權是指財政執法主體之間或財政執法主體與其他主體之間行使職權的權限和分工。超越管轄權是指財政執法主體在財政執法時侵犯了其他執法主體或其他國家機關的職權。如地方財政部門越權減免稅就屬于超越層級管轄權的行為,即下級財政執法主體沒有法律依據而行使屬于上級財政執法主體的職權。二是超越權限范圍。超越權限范圍是指財政執法主體在財政執法時超過了法律規定的行使職權的范圍或幅度。   三是濫用職權。濫用職權是指財政執法主體在法定的職權范圍內,出于不正當的動機而背離法律法規授予該項執法職權的宗旨,作出的具有不合理結果的財政執法行為。   四是證據不足。在財政執法過程中,財政執法主體只有根據查明的事實,才能正確適用法律。因此,證據是財政執法主體正確行使財政執法權的基礎,也是正確適用財政法律規范的事實根據。按照我國現行法律法規的規定,財政執法證據的種類主要包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄等。證據不足主要有兩種情形:一是證據不確鑿,即財政執法主體做出具體執法行為的事實不確實或不可靠。如果財政執法主體根據不確實或不可靠的事實做出財政執法行為,將可能直接導致行為的結果與實際情況不相符合,因此,對證據不確鑿進行執法的行為視為違法行為。二是證據不充分,即財政執法主體做出具體的財政執法的事實依據確鑿但不充分、不全面,對執法行為起不到充分證明的作用。如果執法主體據此做出具體的財政執法行為,必將產生違法的結果。   五是適用法律法規錯誤。財政執法機關必須嚴格按照法律法規的有關規定正確適用財政法律規范,但在財政執法實踐中,適用法律法規錯誤的行為也時有出現,其主要表現形式包括:一是適用不應該用的法律法規;二是錯誤適用法律法規的條款;三是適用已經失效的法律法規;四是適用尚未生效的法律法規等。六是違反法定程序。財政執法的合法有效不僅實體上要符合法律規定,程序上也要滿足法律的規定。上述失職、超越職權、濫用職權、證據不足、適用法律法規錯誤等都屬于實體違法執法。違反法定程序執法,是指不具備法定程序要件行使財政執法權的行為,即沒有按照法律法規規定的步驟、形式、方式、方法等行使財政執法的行為。程序可分為法定程序與非法定程序,法定程序是指由法律法規明確規定的財政執法行為必須經過的步驟和必須具備的形式,財政執法時必須遵循,不得自行改變或自由選擇,否則,即構成違反法定程序執法。根據法定程序的種類,違反法定程序也可以分為步驟違法和形式違法兩種。步驟違法,是指財政執法主體執法時沒有按照法定的步驟進行,如沒有經過應當經過的步驟即省去了必經的步驟,附加不應該經過的步驟,或顛倒步驟的順序,如先處理后調查等。形式違法,是指財政執法主體做出的財政執法行為不符合法律法規規定的表現形式,如法律法規規定某一行為必須采取書面形式而未采用書面形式。   2•不適當的財政執法。不適當的財政執法,是指財政執法主體雖然在法律法規規定的范圍內執法,但具有不合理、不公正的情形,從而做出不適當的財政執法行為。一般有以下幾種情形:一是不適當的考慮。不適當的考慮是指財政執法主體及其執法人員在執法時因基于不適當的考慮而導致財政執法行為不當。不適當的考慮通常包括考慮了法律要求之外的因素或沒有考慮法律要求考慮的因素兩個方面,如在財政執法活動中,考慮了人際關系、借機討好或報復執法相對人等法律要求之外的因素,或者依據法律法規規定本應屬于從輕或者減輕處罰的情節,由于相對人的辯解反而加重處罰等。   二是不公正的處理。不公正的處理是指財政執法主體及其執法人員在處理相同情形的同類事件時,做出明顯不同的處理結果。這就是不公正處理。   三是不合適的方式。財政執法主體及其執法人員在做出具體財政執法行為時,既應考慮提高財政執法效率,又要注意維護相對人的合法權益。如果財政執法主體及其執法人員在選擇執法方式時不注意尊重和維護相對人的合法權益甚至損害相對人的合法權益,那么這種執法方式應當視為不適當。四是不應有的遲延。不應有的遲延是指財政執法主體及其執法人員對完全符合法定條件和情形的事項拖延辦理。   二、規范財政執法行為的對策   從上述時常出現的不適當財政執法行為的情況看,原因十分復雜,既有財政執法人員的業務、技術水平問題,也有工作動機、責任心問題;既有個人素質不高的問題,也有系統和領導素質有待提高的問題。因此,要規范財政執法行為,必須實行綜合治理。   1•加強學習,明確財政執法類別和掌握執法方式。財政執法行為可以按照不同的標準進行各種分類。#p#分頁標題#e#   一是羈束裁量的財政執法行為與自由裁量的財政執法行為。嚴格按照法律、法規或財政規章等規范性文件具體明確的規定而實施的財政執法行為,稱為羈束裁量的財政執法行為。這種行為的特點在于,財政執法行為的范圍、條件、標準、形式、程序、方式和手段等均有詳細、具體、明確的法律規定,財政執法主體在實施財政執法行為時,沒有自由選擇的余地。法律、法規或財政規章等規范性文件沒有明確規定,或雖有規定,但在執法行為的范圍、方式、種類、數量等方面又允許有一定的選擇余地或一定的幅度,財政執法主體在法律規定的范圍或幅度內,根據具體情況,做出相應的行為,稱為自由裁量的財政執法行為。   二是實體性財政執法行為和程序性財政執法行為。實體性財政執法行為是指財政執法主體依據實體法律規范的規定,與公民、法人或其他組織發生法律關系,從而直接影響或涉及公民、法人或其他組織實體權利義務的財政執法行為。程序性財政執法行為是指財政執法主體依照程序法律規范的規定,在進行實體性財政執法行為的同時,與公民、法人或其他組織發生的不直接涉及相對人權利義務的財政執法行為。   三是依職權的財政執法行為和依申請的財政執法行為。依職權的財政執法行為,是指財政執法主體無須相對人的申請或請求,依據法律賦予的職權主動實施的財政執法行為。財政執法行為絕大部分是依職權進行的行為。依申請的財政執法行為,是指財政執法主體必須在相對人提出申請或請求后才能實施的財政執法行為。相對人的申請或請求是依申請的財政執法行為開始的必經程序和必要條件,非經相對人的申請或請求,財政執法主體一般不能主動做出依申請的財政執法行為。   四是要式財政執法行為與非要式財政執法行為。以財政執法行為是否必須具備一定的法定形式為標準,財政執法行為可以分為要式財政執法行為和非要式財政執法行為。要式財政執法行為,是指必須依法定的方式或遵循一定的法定程序才能成立生效的財政執法行為。絕大多數的財政執法行為屬于要式財政執法行為。非要式財政執法行為,是指不必具備特定方式和程序,無論采取何種形式都可以成立生效的財政執法行為。非要式財政執法行為是受到嚴格控制的行為,一般只有在緊急情況下或不影響相對人權利義務的情況下,方可實施。   2•規范行為,嚴格遵循財政執法的基本原則。   財政執法的基本原則,是指貫穿于財政執法的全部過程,由財政執法所應遵循的具體法律規范所確認或體現的基本精神,它是財政執法主體與財政管理相對人在財政執法活動中必須遵循的基本行為準則。   一是合法原則。合法原則也稱依法執法原則,是指財政執法主體的執法活動必須遵守相關法律的具體規定,一切財政執法活動,都必須以法律為依據,嚴格在法律規定的范圍內依照法定程序進行。也就是說,財政執法權的存在、運用和行使都必須依據法律、符合法律,不得與法律相抵觸。財政執法主體及其執法人員在財政執法工作中應當遵循有法可依、執法必嚴、違法必究和在法律面前人人平等的原則。財政執法主體及其執法人員不得超越法律、行政法規、財政規章等規范性文件的規定,向公民、法人或其他組織提出違法要求。合法原則以依法行政、依法理財為核心,體現了依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略和厲行法治的憲法原則。財政執法的合法原則要求所有的財政執法主體及其執法人員在管理國家財政事務,進行財政執法活動中,都必須嚴格按照法定職責權限和法定程序辦事,不得超越權限、濫用權力,也不得放棄職權、不履行職責。   二是適當原則。適當原則又稱合理原則,是指財政執法行為在合法的前提下應盡可能客觀、公正、合理、適當。適當原則產生的主要原因是行政執法自由裁量權的存在與擴大。自由裁量權是指執法主體在法律規范明示或默示的范圍內,基于執法的目的自主選擇適當行為的權力。從形式上看,執法主體基于自由裁量權而做出的自由裁量行為都是合法行為,即使該行為在客觀上造成了不良后果,也僅屬不當的行為,不產生違法問題。但是,嚴重不當的自由裁量行為也會給相對人的合法權益造成損害,甚至造成比違法行為更為嚴重的后果,因此,自由裁量權必須受到法律的控制和約束,行使自由裁量權不僅應當合法,而且應當客觀、公正、合理、適當。   三是禁止權力濫用原則。禁止權力濫用原則,也稱為權力制約原則或執法監督原則,是指對財政執法權力的運用或行使,必須受到有效的監督和制約。依法執法原則和適當原則要求財政執法主體行使財政執法權應當合法、適當。但是,如果沒有有效的禁止權力濫用的機制即對權力的監督機制或者其他制約機制,財政執法權的合法、適當行使便失去了可靠的保障。禁止權力濫用既是依法執法原則和適當原則的有力保障。禁止權力濫用既是依法執法原則和適當原則的有力保障,也是與它們密切聯系的一項基本原則。   3•綜合治理,全面提高財政執法水平。各級財政機關必須認真貫徹落實黨的十六屆四中全會提出的“加強對執法活動的監督,推進依法行政”的要求,充分認識法制財政建設,全面推進依法行政、依法理財的重要性,把財政執法工作擺到財政工作的重要位置,列入重要議事日程。首先,要采取切實有效的措施,進一步解決法制工作在機構、人員、經費方面的困難,充分發揮其協助領導辦理法制事項的參謀、助手作用。其次,要加強思想政治教育,抓好業務建設,領導自己要帶頭抓,也要帶頭學,建設一支高素質的財政執法隊伍。第三,對存在的問題,要及時分析具體成因,并采取得力的措施予以解決。如個人動機不純,濫用職權,要嚴懲不怠。第四,實行政務公開,提高透明度,動員財政管理相對人和社會力量進行監督,確保財政執行為規范。一般來說,財政執法主體及其執法人員實施合法的財政執法活動應當受法律保護。財政執法主體及其執法人員在法律、行政法規、財政規章等規范性文件所確定的職權范圍內獨立行使財政執法權,不受其他行政機關、社會團體和個人的非法干涉。但是財政執法主體行使職權必須受到有效的監督和制約。根據我國憲法和法律的有關規定,對財政監督除群眾監督、輿論監督等社會監督外,主要有立法監督、財政部門的監督、審計部門的審計監督、司法機關的審判監督、監察部門的監察監督等。要通過綜合治理,全面提高財政執法水平,充分發揮財政執法在保障財政法律、行政法規和部門規章的正確實施,促進財政管理,提高財政管理效率,保護公民、法人及其它組織的合法權益,維護財經秩序,制止違法犯罪行為的發生等方面的作用。#p#分頁標題#e#