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1引言   改革開放以來，我國逐步完成了從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，相應的，我國的土地制度也經(jīng)歷了一系列改革，從計劃管理、行政劃撥到市場化運作的轉(zhuǎn)變激發(fā)了城市建設(shè)的熱潮及對土地開發(fā)“增殖”的追求。在新舊制度的過渡期，許多城市非理性地快速拓展，土地資源不當消耗，甚至非規(guī)劃建設(shè)區(qū)的土地也被大量蠶食，對城鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了巨大威脅。十六屆三中全會提出了“科學發(fā)展觀”的新理念，這可看作是國家層面針對這一時期城市粗放式發(fā)展的反思和回應；此后，中央進一步明確要“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”。在此背景下，規(guī)劃界對傳統(tǒng)城市規(guī)劃“重建設(shè)用地、輕非建設(shè)用地，重開發(fā)、輕保護，重城市、輕農(nóng)村”的傾向也有了較多反思，有的人還開展了對“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的研究和實踐。可以說，“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”是在“城市規(guī)劃”向“城鄉(xiāng)規(guī)劃”演進的過程中，規(guī)劃理念、研究視角與工作思路等方面發(fā)生轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。需要指出的是，“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的內(nèi)涵模糊，沿用這個命題難以做進一步的深化研究和實踐。筆者認為，要解決現(xiàn)實中存在的非城市建設(shè)用地問題，在滿足規(guī)劃理念性需要的同時，最基本的是要解決好“城市建設(shè)用地”與“非城市建設(shè)用地”的統(tǒng)一分類問題，以滿足規(guī)劃的工具性需要—將“非城市建設(shè)用地”納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進行統(tǒng)籌布局和管控，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的健康城鎮(zhèn)化模式提供完整的用地規(guī)劃平臺。   2“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的“理性”與“困惑”   提出“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”這一命題是希望通過建立一種新的規(guī)劃概念來解決“非城市建設(shè)用地”的現(xiàn)實問題，至于其是否真的能成為一個準確的規(guī)劃對象尚需做進一步的研究。   2.1“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的緣起   2003年以前，“非城市建設(shè)用地”曾被視作一種規(guī)劃管理工具，探討的也多是其規(guī)劃管控的相關(guān)問題。深圳市早在《深圳市城市總體規(guī)劃(1996—2010)》中就提出了“非城市建設(shè)用地”的規(guī)劃管理問題；張永剛指出，在深圳市總規(guī)中劃定為“非城市建設(shè)用地”的類型中，除水源保護地和部分農(nóng)田保護區(qū)外，均缺乏相應的管理依據(jù)，沒有形成合理的管理機制[1]；而對于“非城市建設(shè)用地”的管控手段，胡細銀、廖永生提出以生態(tài)敏感區(qū)為重點的“非建設(shè)用地”的控制對策[2]；馮雨峰、陳瑋提出了對“非城市建設(shè)用地”實行強制性控制的觀點[3]。隨著2004年《成都市非建設(shè)用地規(guī)劃》《杭州城市非建設(shè)用地控制規(guī)劃研究》《廈門市非城市建設(shè)用地控制規(guī)劃》等較為完整而系統(tǒng)的“非城市建設(shè)用地規(guī)劃(研究)”的相繼完成，“非城市建設(shè)用地”開始作為一個相對獨立的規(guī)劃對象而被一些研究者所探討，涉及對其規(guī)劃理念、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃方法、規(guī)劃技術(shù)、規(guī)劃體系構(gòu)建等的研究。規(guī)劃理念上，強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)保護、增長控制等原則；規(guī)劃技術(shù)路線上，融入生態(tài)學、環(huán)境學、景觀學等領(lǐng)域的概念和思路；規(guī)劃內(nèi)容上，表現(xiàn)為針對“非城市建設(shè)用地”，現(xiàn)有規(guī)劃體系中非建設(shè)指向的內(nèi)容被強化了(表1)。   此外，學術(shù)界將“非城市建設(shè)用地”作為規(guī)劃控制和管理工具的研究也一直沒有間斷。謝英挺認為“非城市建設(shè)用地”保護難題源于規(guī)劃局的實際管轄范圍局限[4]；朱查松、張京祥進一步總結(jié)了當前“非城市建設(shè)用地”的保護困境，并從制度和規(guī)劃兩個層面分析其原因，指出多頭管理是造成“非城市建設(shè)用地”管理失控的重要原因[13]；邢仲余則提出了基于“非建設(shè)用地優(yōu)化分類”的控制對策[14]。回顧涉及“非城市建設(shè)用地”的規(guī)劃理論與實踐的既有研究成果，尚看不到欲將其作為獨立的規(guī)劃對象或是規(guī)劃管理工具的統(tǒng)一認知，或者說對其尚難以形成概念共識(圖1)。事實上，“非城市建設(shè)用地”與“城市建設(shè)用地”的劃分在空間上相互嵌套；在各地已編的針對“非城市建設(shè)用地”的規(guī)劃中，規(guī)劃控制范圍也很不一致(表2)。實現(xiàn)均是十分重要的。相比“90國標”，新版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準(GB50137-2011)》(以下簡稱“新版國標”)已在用地范圍、用地劃分、體系銜接等方面有了長足的優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，應強化對新版國標的運用，以加強用地分類工具對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的支撐力度。   3.1“90國標”對“非城市建設(shè)用地”的忽視及“新版國標”的有關(guān)規(guī)定   在“90國標”中，“非建設(shè)用地”主要是通過設(shè)定“水域和其他用地”來體現(xiàn)③，其實質(zhì)“度量”的僅是城市規(guī)劃區(qū)中的集中建設(shè)用地，未能真正做到全域覆蓋。這種分類模式已無法滿足當今城鄉(xiāng)規(guī)劃和用地管理工作對用地分類工具的要求[13]。對此，新版國標設(shè)立了“城鄉(xiāng)用地分類”和“城市建設(shè)用地分類”兩個完整體系；從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，對原“水域和其他用地”進行拆分與充實，將“非建設(shè)用地”劃分為“水域”“農(nóng)林用地”和“其他非建設(shè)用地”3個中類。同時，新版國標還注重與《中華人民共和國土地管理法》中的用地分類銜接，這樣也有利于強化對“非城市建設(shè)用地”的管控④(表3)。此外，新版國標將“風景名勝區(qū)、郊野公園等的管理服務設(shè)施用地”“獨立于中心城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)、村莊以外的建設(shè)用地”和“農(nóng)村居民點的建設(shè)用地”歸為城鄉(xiāng)用地分類體系中的“城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地”。這在一定程度上解決了“非城市建設(shè)用地”既有研究中用地劃分不閉合，以及相互嵌套等問題。總之，新版國標將用地視野拓展到市域范圍，提供了與國土規(guī)劃有效銜接的平臺，細化了對“非城市建設(shè)類用地”⑤的界定和劃分，可望能為城鄉(xiāng)規(guī)劃和空間資源管理提供更為適用的工具。#p#分頁標題#e#   3.2新版國標的應用策略   可以說，新版國標已在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架下，對“非城市建設(shè)類用地”做了較明確的劃分。在此基礎(chǔ)上，為加強用地分類工具對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌訴求的支撐力度，對其的運用應處理好以下問題：   (1)尊重非建設(shè)導向的主題規(guī)劃的內(nèi)在訴求。以城鄉(xiāng)生態(tài)保護目標為例，新版國標中“非城市建設(shè)類用地”的分類沒有與用地的生態(tài)服務功能有效對應。對此，在應用新版國標的過程中可將其中具有不同生態(tài)功效的用地分開設(shè)置(如綠地與廣場)；較為徹底的做法是在有關(guān)的主題規(guī)劃中，以用地的生態(tài)功能為依據(jù)，對用地進行細分⑥，如加入水陸交錯帶、消落帶、濕地等生態(tài)敏感區(qū)用地分類，以此有效加強用地分類工具對生態(tài)保護訴求的支撐力度，便于城鄉(xiāng)生態(tài)整體布局。   (2)充實用地分類對應的空間政策內(nèi)涵。在新版國標的用地分類中，對于“非城市建設(shè)類用地”分類的劃分基本局限于對用地功能屬性的界定，欠缺與用地分類對應的空間政策內(nèi)涵。相比“城市建設(shè)用地”而言，“非城市建設(shè)類用地”的功能通常較為簡單；因為開發(fā)建設(shè)的比重較小，其所對應的控制內(nèi)容往往具有很強的政策性，無法完全由用地功能所界定。故只有充分界定這些用地分類所對應的空間政策，且使其規(guī)范化甚至法律化時，才能切實有效地落實非建設(shè)導向的主題規(guī)劃目標，進而有效保護與管理城市的非建設(shè)空間⑦。   (3)與管理部門的職能相配合。“非城市建設(shè)類用地”分類的設(shè)置涉及農(nóng)業(yè)、綠化、環(huán)保、水利等多個管理部門的利益，鑒于我國現(xiàn)有的部門條塊分割現(xiàn)狀，分類體系應盡可能結(jié)合各管理部門的專項需要，使各管理部門在建設(shè)管理過程中各盡其職，以增強各部門在“非城市建設(shè)類用地規(guī)劃”實施中的合作與協(xié)調(diào)，解決現(xiàn)存用地管理主體缺位的問題，故對“非城市建設(shè)類用地”的分類應能反映出各管理部門所掌管的用地類型，如將農(nóng)用地中的耕地與林地分開標注。對于全局性與片區(qū)性的“非城市建設(shè)類用地”，無論是從其管理職能還是從城市用地指標計算的角度考慮，均宜分別劃定，如將區(qū)域性與地方性的綠地及開放空間分別對待等。   4建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的完整規(guī)劃體系   新版國標引入了“城鄉(xiāng)用地分類”，這無疑將成為加強“非城市建設(shè)類用地”的保控、乃至建構(gòu)覆蓋城鄉(xiāng)的完整規(guī)劃體系的契機。只有建構(gòu)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的完整的規(guī)劃體系—使規(guī)劃回歸其“本源”(即具有完整的資源配置功能)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間發(fā)展目標才能得到統(tǒng)一的謀劃和解決。對此，應突出新版國標與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的匹配，其中包括體現(xiàn)總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個層級的不同作用。總體規(guī)劃層面主要確定規(guī)劃指導思想和目標，明確城鄉(xiāng)各類用地的總量、布局結(jié)構(gòu)和主導政策；詳細規(guī)劃層面則突出規(guī)劃管控與保障。   4.1城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的統(tǒng)籌安排   《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四條已明確規(guī)定“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災減災和公共衛(wèi)生、公共安全的需要”等戰(zhàn)略目標和理念，將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃納入一個體系。這意味著長期以來的城鄉(xiāng)二元規(guī)劃局面被打破，城鄉(xiāng)規(guī)劃必將步入一體化的新階段。為此，必須建立以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為核心的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，在戰(zhàn)略層面支撐城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。總規(guī)中的“空間管制區(qū)劃”⑧的主要內(nèi)容就是制定協(xié)調(diào)建設(shè)與非建設(shè)空間屬性的空間管理策略，提出用地發(fā)展的宏觀要求。其中，“劃定禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍”為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃訴求提供了明確的落實框架和統(tǒng)籌平臺，但之前對空間管制區(qū)劃的覆蓋范圍、具體劃分標準等問題并沒有定論，目前仍主要是基于經(jīng)驗判斷的定奪[16]，故空間管制區(qū)劃的劃分方法、標準等技術(shù)基礎(chǔ)仍有待進一步的論證和支撐，空間管制區(qū)劃的細化空間政策也有待進一步的限定。   此外，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)作為規(guī)劃的空間落實對象，對其劃定應跨越城市建設(shè)區(qū)的空間粘滯范圍，拓展到本級行政邊界。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，“規(guī)劃區(qū)是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。規(guī)劃區(qū)的具體范圍由有關(guān)人民政府根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要劃定”。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的語境中，“城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要”不僅包括城市空間增量外拓的需要，而且還包含城鄉(xiāng)空間重組、社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境治理和改善等豐富內(nèi)涵。例如，農(nóng)田、山體、林地、水域等“非城市建設(shè)類用地”具有極其重要的生態(tài)功能，對人居環(huán)境有著重要的意義，故在規(guī)劃中不應當只是消極地將它們劃定為保護區(qū)，將其獨立于城市規(guī)劃系統(tǒng)之外，而應是保護、保育和必要的建設(shè)開發(fā)相結(jié)合，使“城市建設(shè)用地”和“非城市建設(shè)類用地”結(jié)合成為一個有機的整體。   4.2城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的制度保障   對于城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌管控，雖然我國已提出了一系列的法定管控要求⑨，有些地區(qū)還針對生態(tài)保護訴求制定了規(guī)范性文件⑩，然而現(xiàn)實中土地的非法侵占并未停止。對此雖可以簡單地歸咎于執(zhí)法不嚴，但也暴露了現(xiàn)存制度環(huán)境下缺少用地控制的有力空間抓手，從而導致法律保障無力的詬病。為此，在規(guī)劃區(qū)全覆蓋的基礎(chǔ)上，還要在法定規(guī)劃—控規(guī)層面細化總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)用地的統(tǒng)籌安排。依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法精神，控規(guī)的用地保護控制機制體現(xiàn)在其能夠有效地控制管理主體過于寬泛的自由裁量權(quán)限—使規(guī)劃許可行政行為遵循控規(guī)這一實體性依據(jù)，以便能有效地制止城市開發(fā)活動對土地的非法侵占，即實現(xiàn)“不占用就是保護”這一基本目標。#p#分頁標題#e#   在此基礎(chǔ)上，只有建立與適宜用地分類工具相對應的、差別化的控制要素體系，保證控規(guī)的“控權(quán)”操作性和實效性，才能切實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間發(fā)展。可設(shè)想對控規(guī)編制進行分類指導，如針對不同功能地域(如一般工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、旅游度假區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、防災重點區(qū)域等)、不同特性地域(如新城區(qū)、老城區(qū)、歷史街區(qū)、考古價值地區(qū))采取差別化的策略；在可建區(qū)和適建區(qū)范圍內(nèi)，施行以建設(shè)發(fā)展為導向的規(guī)劃控制；在禁建區(qū)和限建區(qū)范圍內(nèi)，施行以環(huán)境保育和生態(tài)保護為導向的規(guī)劃控制—控制要素的選擇以及“嚴格”與“寬松”不一概而論[17]。唯有如此，才能促使“城市—區(qū)域”的“建設(shè)—非建設(shè)”用地的規(guī)劃管控工作日常化。此外，完善的城鄉(xiāng)土地權(quán)益機制是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的制度保障。雖然新版國標已設(shè)立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地分類工具，但我國城市和農(nóng)村的土地分屬國家和農(nóng)民集體所有，城市市區(qū)及農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)管理主體基本上是分設(shè)的，農(nóng)村集體與農(nóng)民事實上也在行使農(nóng)村土地的處分權(quán)[18]。這種城鄉(xiāng)二元的建設(shè)管理格式亟需被打破，其基本路徑應是應用城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地分類體系和制定覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一空間規(guī)劃，然后在這個共同平臺上各自深化和嚴格施行空間發(fā)展規(guī)劃。   5結(jié)語   從既有研究成果的梳理和分析中可見，重視“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”有其一定的內(nèi)在合理性，它針對以往規(guī)劃實踐過于倚重城市建設(shè)用地的弊端，在城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃演進的過程中進行了積極探索。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的原本目標就是統(tǒng)籌各方發(fā)展訴求和合理配置土地使用功能，包括開發(fā)建設(shè)和環(huán)境保育等功能。規(guī)劃偏重于“城市建設(shè)用地”亦或是“非城市建設(shè)用地”屬同一邏輯缺陷，有悖于“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展初衷。故不應將“非城市建設(shè)用地”作為與“城市建設(shè)用地”相對立的一個規(guī)劃對象單列出來加以研究或規(guī)劃，而是應著眼于建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃編制和空間管制體系—在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的框架下，從總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個層面，對“城鄉(xiāng)建設(shè)用地”和“非建設(shè)用地”進行統(tǒng)籌規(guī)劃和管控。新版國標創(chuàng)立的“城鄉(xiāng)用地分類體系”將用地分類視野拓展到市域范圍，提供了與國土規(guī)劃有效銜接的平臺，細化了對“非城市建設(shè)類用地”的界定和劃分，為城鄉(xiāng)規(guī)劃和空間資源管理提供了更為適用的工具，從而也有望支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的完整規(guī)劃體系的建構(gòu)和運行。