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草原生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)農(nóng)牧民增收和草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施，不但可以在制度上保證農(nóng)牧民的生計(jì)，也可以從行為上引導(dǎo)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，從而實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。   1我國草原生態(tài)現(xiàn)狀   我國各類天然草原總面積近4×108hm2，約占世界天然草原總面積的13%，占我國國土面積的41.7%，在我國農(nóng)田、森林等綠色植被生態(tài)系統(tǒng)中占63%，是我國面積最大的陸地主體生態(tài)系統(tǒng)。草原資源不僅直接或間接的為人類生存和發(fā)展提供必要的生產(chǎn)和生活資料，而且在調(diào)節(jié)氣候、保持水土、保護(hù)生物多樣性等方面的生態(tài)服務(wù)功能，尤其是在防止土地的風(fēng)蝕沙化、水土流失、鹽漬化和旱化等方面起到極其重大和不可代替的作用。由于我國主要的天然草原集中分布在年降水量小于400mm的北方干旱與半干旱地區(qū)，再加上一些地方滿負(fù)荷、超負(fù)荷的開發(fā)利用草原，致使我國草原不斷退化，草原生態(tài)系統(tǒng)功能嚴(yán)重受損，我國已成為世界上草地退化最為嚴(yán)重的國家。   1.1草原退化問題   20世紀(jì)70年代中期我國草原退化面積15%，80年代中期達(dá)30%。近期地面調(diào)查和遙感調(diào)查結(jié)果顯示，中度及其以上草原退化面積占到總可利用面積的50%～60%，已淪為次生裸地或?qū)嶋H利用價(jià)值極低的“黑土灘”退化草原面積約占總退化面積的40%；南方草地退化面積為1400×104hm2，占南方草地總面積的30%，其中重度退化草原為280×104hm2。   1.2草原沙化問題   我國沙漠化面積正隨著自然條件和人為因素的影響而不斷擴(kuò)大，沙漠化面積平均年增長(zhǎng)率為1.49%，其中80%的土地荒漠化發(fā)生在天然草原。沙化草原主要發(fā)生在半濕潤(rùn)、半干旱地區(qū)，而最為嚴(yán)重的是開墾活動(dòng)頻繁的農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)。中國大部分草原由于植被被嚴(yán)重破壞、過度放牧、水資源匱乏、沙丘移動(dòng)引起沙化而失去利用價(jià)值。據(jù)調(diào)查，我國沙漠化潛在發(fā)生面積占國土總面積的27.3%，全國目前已有風(fēng)蝕沙化的土地面積為160.7×104hm2。   1.3草原鹽堿化問題   目前，據(jù)調(diào)查顯示，我國草原鹽堿化面積已達(dá)930×104hm2以上，大面積發(fā)生于東北地區(qū)的內(nèi)蒙古西部、松嫩草原、甘肅、新疆、青海等地的干旱荒漠區(qū)綠洲邊緣草地及干旱大水漫灌的改良草原。   1.4草原水土流失問題   水土流失也是我國草原面臨的較為嚴(yán)重的問題之一。據(jù)《全國牧區(qū)水利規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)資料顯示，全國牧區(qū)水土流失面積為33.7×104hm2，相當(dāng)于牧區(qū)草原面積的14%，是全國水土流失面積的24%。   1.5草原生物多樣性問題   隨著人為干擾程度的增強(qiáng)，生物資源的破壞速度加劇，引起了大批生物資源的喪失。一方面，許多優(yōu)良牧草數(shù)量大幅減少，經(jīng)濟(jì)植物數(shù)量顯著下降。在1991年中國科學(xué)院植物研究所編寫的《第二批中國稀有瀕危植物名錄》中共收入了627種、10個(gè)變種，這些稀有瀕危種大都分布在草原地帶，現(xiàn)今，已有不少種類的棲息地縮小，許多物種瀕臨滅絕。另一方面，由于生境破壞和食物數(shù)量減少，大量草地野生動(dòng)物被迫遷徙或消亡，旱獺、狐貍和狼的數(shù)量大量減少，野駱駝、野牦牛等珍稀野生動(dòng)物瀕臨滅絕，鷹、雕、貓頭鷹及鶴等野生珍禽的數(shù)量也急劇下降。   1.6草原鼠蟲害問題   我國北方和西部牧區(qū)發(fā)生鼠害面積年均在2000×104hm2以上，災(zāi)害嚴(yán)重，面積在300×104hm2以上的有四川、青海、內(nèi)蒙古、甘肅4省。蟲害發(fā)生的牧區(qū)，牧草損失比例達(dá)50%～90%。一直以來，我國堅(jiān)持草原滅鼠、治蟲，但是防治面積的比例僅占發(fā)生面積的20%多，約350×104hm2。此外，草原地區(qū)生態(tài)保護(hù)限制了資源開發(fā)，部分牧區(qū)放棄了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇，這在不同程度上影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的經(jīng)濟(jì)收入和當(dāng)?shù)氐目傮w經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國的草原發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵期，面對(duì)草原區(qū)域退化、沙化不斷加劇的嚴(yán)峻形勢(shì)，加強(qiáng)草原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，改善草原生態(tài)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)人和自然的和諧共處，達(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，這是具有戰(zhàn)略意義的一項(xiàng)重要舉措。   2實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x   草原生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的現(xiàn)實(shí)需要。草原作為一種重要的自然資源，它不僅具有發(fā)展農(nóng)牧業(yè)的生態(tài)價(jià)值，還具有防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、保持水土等生態(tài)價(jià)值。但這些巨大的生態(tài)效益卻沒有在市場(chǎng)交換中體現(xiàn)出來，從而導(dǎo)致了代內(nèi)不平等，實(shí)現(xiàn)真正的代內(nèi)平等的最好途徑就是建立生態(tài)環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償制度，由中央政府或受益者向草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)者提供補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)公平的原則[1]。草原生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)均衡發(fā)展的重要手段。由于生態(tài)環(huán)境具有較大的公共物品性質(zhì)，使得環(huán)境資源保護(hù)的“代價(jià)付出區(qū)”與環(huán)境受益的“生態(tài)收益區(qū)”在地理范圍上往往是不對(duì)應(yīng)的。而恰恰是這種生態(tài)環(huán)境保護(hù)成果的不合理分享，加劇了區(qū)域之間發(fā)展的不均衡和不協(xié)調(diào)。建立相應(yīng)的草原生態(tài)環(huán)境價(jià)值跨區(qū)域補(bǔ)償制度，一方面有助于使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為自我發(fā)展能力的積累和提高，從而加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善環(huán)境質(zhì)量，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，逐步縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的非均衡性；另一方面有利于促使區(qū)域在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)充分考慮對(duì)資源環(huán)境的損耗成本，從源頭上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)背后相關(guān)利益者的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)均衡發(fā)展。草原生態(tài)補(bǔ)償是保障草原永續(xù)利用可持續(xù)發(fā)展的必然要求。建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于利用社會(huì)宏觀管理手段，從整體上對(duì)草地生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，達(dá)到對(duì)草地破壞及受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和管理的目的。通過解決受益者無償或低成本占有環(huán)境利益與保護(hù)者得不到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)拿埽浞终{(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性、創(chuàng)造性，改變其傳統(tǒng)的生態(tài)資源使用習(xí)慣。   3國內(nèi)外關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐   3.1國外草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐#p#分頁標(biāo)題#e#   國際上許多國家在其農(nóng)業(yè)政策中，都加入了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定以鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主實(shí)施休耕和農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)。對(duì)于草原，國外采取的是對(duì)草原和耕地一視同仁的政策。美國聯(lián)邦政府在《農(nóng)業(yè)法》中制定了“農(nóng)地保護(hù)計(jì)劃”，美國的生態(tài)補(bǔ)時(shí)在美國農(nóng)業(yè)部的總體監(jiān)督下，對(duì)容易受到侵蝕的耕地，推行10年時(shí)間的規(guī)定期休耕或者限定永久性的退耕還草、退耕還林。同時(shí)，美國農(nóng)業(yè)部每年向該計(jì)劃投入一定數(shù)量的補(bǔ)助金，對(duì)于永久性退耕的農(nóng)牧民，一次性付出相當(dāng)于他本人種植樹或草費(fèi)用的一半金額，該計(jì)劃起到了巨大的生態(tài)補(bǔ)償效益，對(duì)美國草原生態(tài)功能補(bǔ)償發(fā)揮了重要作用。加拿大聯(lián)邦政府所實(shí)施的“公共牧場(chǎng)計(jì)劃”是其在草原地區(qū)實(shí)施的最大、實(shí)施時(shí)間最長(zhǎng)的土壤保持項(xiàng)目，由本國農(nóng)業(yè)部向土地所有者提供管理費(fèi)用并補(bǔ)償他們的損失，這一項(xiàng)目迄今為止已實(shí)施了幾十年，加拿大牧場(chǎng)開墾的比率正在穩(wěn)步下降，很多過渡地帶的耕地已經(jīng)永久性的退耕、還林還草，不宜耕種的土地全部退耕。這些成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了良好的借鑒。   3.2國內(nèi)草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐   進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家非常重視草原生態(tài)建設(shè)，投資力度也逐步加大，先后實(shí)施了草原保護(hù)方面的退耕還林還草、京津風(fēng)沙源治理、退牧還草、西南巖溶地區(qū)草地治理、天然草原植被恢復(fù)、草種繁育基地、草原圍欄、牧草種子基地等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。   退耕還林還草工程是我國首次對(duì)大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)工程采取補(bǔ)償措施，工程主要對(duì)水土流失嚴(yán)重或糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)定的坡耕地和沙化耕地，以及生態(tài)地位重要的耕地實(shí)施退耕、植樹或種草。國家按照核定的退耕還林面積，實(shí)行退耕還林資金和糧食補(bǔ)貼制度，在一定期限內(nèi)無償向退耕還林者提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助糧食、種苗造林費(fèi)和現(xiàn)金（生活費(fèi)）補(bǔ)助，以補(bǔ)償農(nóng)戶糧食損失和造林的各種投入。   退牧還草工程是我國實(shí)行的最大規(guī)模的草地生態(tài)建設(shè)工程，同時(shí)也是我國進(jìn)行草原資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊淮沃匾獙?shí)踐。工程始于2002年，重點(diǎn)在蒙、甘、寧西部荒漠草原，內(nèi)蒙古東部退化草原，新疆北部退化草原和青藏高原東部江河源草原，通過禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧集中治理草地，以保護(hù)、修復(fù)草原生態(tài)環(huán)境。國家對(duì)項(xiàng)目區(qū)的政府和民眾給予一定標(biāo)準(zhǔn)的物資（糧食和飼草料補(bǔ)助）、資金和技術(shù)補(bǔ)償。其中，蒙、甘、寧西部荒漠草原，內(nèi)蒙古東部退化草原、新疆北部退化草原按全年禁牧每畝每年補(bǔ)助飼料糧5.5千克，季節(jié)性休牧按休牧3個(gè)月計(jì)算，每畝每年補(bǔ)助飼料糧1.375千克；青藏高原東部江河源草原按全年禁牧每畝每年補(bǔ)助飼料糧2.75千克，季節(jié)性休牧按休牧3個(gè)月計(jì)算，每畝每年補(bǔ)助飼料糧0.69千克。飼料糧補(bǔ)助期限為5年。   當(dāng)前我國的生態(tài)建設(shè)工程大部分由相關(guān)國家部委推動(dòng)，生態(tài)補(bǔ)償以國家政策形勢(shì)實(shí)施。但近年來，符合地方實(shí)際的探索也逐步增多，目前來說，主要集中在以下幾方面。   （1）禁牧休牧補(bǔ)貼。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市部分旗縣規(guī)定，以草原為單位，全年禁牧區(qū)每年每畝補(bǔ)貼3元，休牧區(qū)每年每畝補(bǔ)貼1元，以糧代補(bǔ)，按季發(fā)放，解決禁牧、休牧期間飼草料的短缺問題。錫林郭勒盟對(duì)禁牧、休牧牲畜發(fā)放補(bǔ)貼飼料，并實(shí)行供應(yīng)卡和公示制管理。包頭市達(dá)茂旗從2008年1月開始，以草原承包面積為依據(jù)給予常年禁牧牧戶草原禁牧補(bǔ)貼，每畝每年給牧民補(bǔ)貼5元，補(bǔ)貼期10年。   （2）牲畜出欄補(bǔ)貼。西藏那曲地區(qū)為了鼓勵(lì)出欄，安排專項(xiàng)資金對(duì)牲畜出欄上市進(jìn)行補(bǔ)貼，每銷售一頭牛補(bǔ)貼5元，一只羊補(bǔ)貼3元。同時(shí)為牧民提供交易場(chǎng)所，免收工商、稅務(wù)等費(fèi)用。   （3）人工種草補(bǔ)貼。寧夏自2003年5月1日起實(shí)行全區(qū)草原禁牧封育。為此，自治區(qū)人民政府每年籌集補(bǔ)助資金5000多萬元，按照多年生牧草地每畝20元、一年生牧草地每畝8元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)牧戶進(jìn)行補(bǔ)貼，積極扶持人工種草，增加飼草料供應(yīng)量。   （4）飼草料加工機(jī)械補(bǔ)貼。內(nèi)蒙古通遼市科左中旗籌集資金統(tǒng)一購進(jìn)粉碎機(jī)、揉碎機(jī)1600多臺(tái)，發(fā)放給實(shí)施草原禁牧休牧的牧戶。科左后旗采取養(yǎng)畜戶每購一臺(tái)秸稈加工機(jī)械政府補(bǔ)貼500元的方式，發(fā)放加工機(jī)械1000余臺(tái)。   （5）棚圈及青貯設(shè)施補(bǔ)貼。內(nèi)蒙古巴彥淖爾市籌資1900多萬元，用于標(biāo)準(zhǔn)化棚圈、窖池建設(shè)和飼草料加工機(jī)具的補(bǔ)貼。寧夏自治區(qū)為實(shí)施全區(qū)禁牧，也出臺(tái)了一些幫助農(nóng)牧戶建設(shè)棚圈、青貯窖、改良畜種的優(yōu)惠政策。   4內(nèi)蒙古呼倫貝爾草原生態(tài)現(xiàn)狀   呼倫貝爾草原位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東北部的呼倫貝爾盟，是歐亞草原區(qū)的主要組成部分，也是我國草原生態(tài)系統(tǒng)和北方生態(tài)屏障的重要組成部分。它涵蓋牧業(yè)四旗——新右旗、新左旗、陳旗、鄂溫克旗和海、滿二區(qū)市及額爾古納市南部、牙克石市西部的草原。呼倫貝爾草原是迄今保護(hù)相對(duì)完好的一塊天然草地，其天然草場(chǎng)面積達(dá)1.69億畝，占全國天然草場(chǎng)總面積的2.8%，可利用草場(chǎng)面積1.1億畝，占呼倫貝爾市土地面積的29.9%。呼倫貝爾草原的天然草場(chǎng)以干草原為主體，植物種類繁多，有植物930多種，其中飼用價(jià)值高、蓄積比重大者約有200種，這些豐富的野生植物資源成為呼倫貝爾草地畜牧業(yè)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，由于氣候持續(xù)干旱、蟲鼠害頻發(fā)等自然因素，加之人類不合理的資源開發(fā)、過度利用等人為因素的影響，草原牧區(qū)開始出現(xiàn)不同程度的退化、沙漠化、鹽漬化現(xiàn)象[2]。   4.1草原退化現(xiàn)象嚴(yán)重   根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在1965到1985年之間，我國內(nèi)蒙古呼倫貝爾草原的退化速度是每年約0.96%，而在1985至1998年之間呼倫貝爾草原的退化速度是1%～2%，其退化速度則從20世紀(jì)70年代末期的12%上升至80年代末的21%。現(xiàn)已達(dá)到399.3×104hm2的退化面積，該面積已占到可利用草場(chǎng)面積的約40.2%，不僅如此，其退化狀況仍在加劇。該地區(qū)的草場(chǎng)已達(dá)到211×104hm2的輕度退化面積，該數(shù)量約為總退化面積的52.76%。其草場(chǎng)中度退化面積已達(dá)138×104hm2，約占總比重的34.46%。該地區(qū)的草原重度退化面積達(dá)50×104hm2，草原退化情況已呈現(xiàn)出速度快，等級(jí)高且范圍廣的顯著趨勢(shì)。由于草原退化情況嚴(yán)重，從而導(dǎo)致了草群結(jié)構(gòu)的變化，進(jìn)而使得優(yōu)良牧草所占比重不斷減少。其中優(yōu)良牧草在重度退化的草場(chǎng)面積中僅占約10%，其產(chǎn)草量每年降低的比重約為15.65%；該地區(qū)的草原情況與20世紀(jì)70年代相比較來看，植被覆蓋度降低的比重約為10%～20%，草層高度降低了7～15cm，該地區(qū)草地初級(jí)生產(chǎn)力降低比例達(dá)到28.84%～48.19%。草原植被組成方面，優(yōu)良禾草降低了約10%～40%，而低劣的雜草所占的比重卻上升了10%～45%，其退化速度已達(dá)每年1.27%。該地區(qū)呈現(xiàn)出草原退化由人口密集區(qū)逐漸向外擴(kuò)展的態(tài)勢(shì)，而像羊草、牧冰草等優(yōu)質(zhì)牧草的比例和產(chǎn)量卻在逐年下降，嚴(yán)重退化草場(chǎng)的產(chǎn)草量已不到原先的20%；相反，那些適口情況差的雜草卻在不斷增加，該地區(qū)草群不斷變得稀少、矮小，植物的種類也大大減少，甚至有些退化嚴(yán)重的地區(qū)已淪為荒涼的裸地、沙地，草原生態(tài)功能和生產(chǎn)性能面臨喪失的處境。#p#分頁標(biāo)題#e#   4.2草原沙化日益嚴(yán)重   在草原退化的同時(shí),呼倫貝爾草原沙化也在加重。地處內(nèi)蒙古呼倫貝爾高平原中部的呼倫貝爾沙地是我國第四大沙地，同時(shí)，呼倫貝爾沙地也是我國四大沙地中目前唯一在不斷擴(kuò)展的沙地。根據(jù)2004年全國第三次荒漠化監(jiān)測(cè)的結(jié)果表明，呼倫貝爾草原沙漠化總面積已達(dá)131×104hm2（約占呼倫貝爾牧區(qū)六旗市區(qū)土地總面積的15.6%）。該地區(qū)流動(dòng)沙地的面積已經(jīng)達(dá)到了2.8×104hm2，固定沙地面積75×104hm2，半固定沙地也已經(jīng)達(dá)到了9.2×104hm2，而裸露沙地面積達(dá)到了44×104hm2，另有較為明顯的沙化趨勢(shì)的面積約111×104hm2。該組數(shù)據(jù)與1999年全國第二次荒漠化普查數(shù)據(jù)相比較，不難發(fā)現(xiàn)土地沙漠化面積已經(jīng)在5年之間增加了約43×104hm2。草原沙化嚴(yán)重地威脅著當(dāng)?shù)啬撩駛兊纳婧蜕a(chǎn)，同時(shí)也挑戰(zhàn)著呼倫貝爾草原的生態(tài)安全。   4.3水土流失不斷加劇   近年來由于自然條件的制約和森林的減少，導(dǎo)致草原境內(nèi)水侵蝕溝越來越多，水土流失問題突顯。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年內(nèi)蒙古呼倫貝爾草原水土流失能達(dá)到1.4×108t，其中最嚴(yán)重的是大興安嶺東農(nóng)業(yè)三旗地區(qū)，大興安嶺莫旗水土流失的面積也已占到全旗總土地面積的47%，而扎蘭屯市的水土流失面積為每平方公里2069t，阿榮旗水土流失面積為102.2×104hm2，已占到全旗土地總面積的92.2%。在以上三旗中，有63.8×104hm2的二級(jí)以上水土流失面積，約占總流失面積62.4%，被侵蝕地區(qū)總長(zhǎng)度已達(dá)到8865.5km，呈現(xiàn)出溝壑交錯(cuò)的地貌，被侵蝕的溝密度也已經(jīng)達(dá)到0.8km/km2。順山壟就占耕地總數(shù)的40%以上，由此導(dǎo)致了耕地表土的嚴(yán)重流失，每年流失表土已達(dá)到近2400000t。水土流失問題的加劇不僅造成土壤的營(yíng)養(yǎng)成分在逐年減少，土層也變得越來越薄，更令人擔(dān)心的是幾乎年年發(fā)生旱、澇、風(fēng)災(zāi)等自然災(zāi)害。在自然災(zāi)害發(fā)生的同時(shí)，該草原境內(nèi)的很多河流的儲(chǔ)水量也在明顯減少，有些河流甚至出現(xiàn)了斷流。其中，在大興安嶺嶺北地區(qū)的很多河流，如克魯倫河、伊敏河、莫日格勒河等都曾經(jīng)出現(xiàn)過經(jīng)常斷流的情況。綜上所述，水土流失不斷加劇對(duì)該地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)以及牧區(qū)人民的生存提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。   4.4濕地面積急速萎縮   在內(nèi)蒙古呼倫貝爾草原地帶，呼倫湖濕地、輝河濕地、莫爾格勒河濕地、二卡濕地是當(dāng)?shù)厮膫€(gè)較大的濕地，同時(shí)也維系著當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)系統(tǒng)的多樣性，這四處濕地為當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)和生活提供著重要的環(huán)境支持。然而近年來，由于人們對(duì)該濕地的過度開發(fā)，再加之連續(xù)多年干旱的大環(huán)境影響，導(dǎo)致該地區(qū)濕地面積正在急劇減少，大面積湖泊甚至裸露為鹽堿灘。以呼倫湖為例，2003年時(shí)，呼倫湖的水位比歷史最高位下降了約3m，為近40多年來的最低值；該湖的蓄水量也比1965年減少了50×108m3（資料顯示1965年為138.5×108m3），主體湖面面積也減少了350km2。四大濕地蓄水量的急劇減少導(dǎo)致流進(jìn)湖中的泥沙和鹽堿的逐年增加，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，湖底的泥沙每年抬高一厘米，與此同時(shí)，湖中的鹽堿量也在大量增加，湖水出現(xiàn)了富營(yíng)養(yǎng)化問題。目前，該湖水已不適合人飲用，與此同時(shí)，呼倫湖漁業(yè)資源也面臨著枯竭。   4.5動(dòng)植物資源破壞嚴(yán)重呼倫貝爾草原野生動(dòng)物資源豐富，主要有黃羊、早獺、狐、兔猻，此外還有馬鹿、袍子、灰鼠、麝鼠等，僅新巴爾虎右旗達(dá)賁湖珍禽、候鳥及濕地生態(tài)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)就有200多種留鳥及候鳥。但由于多年來采用殺雞取卵的捕獵方式，再加上亂墾草場(chǎng)，肆意破壞草原的生態(tài)環(huán)境，使野生動(dòng)物資源的數(shù)量明顯下降，一些珍禽異獸正在減少和消失。如今呼倫貝爾草原上的黃羊貯存量只有約30萬只，而且大批黃羊都在中蒙邊境間移動(dòng)。除黃羊之外，旱獺和狼也成為人們獵殺獲取動(dòng)物毛皮的對(duì)象。此外，樟子松、甘草、內(nèi)蒙黃芪、防風(fēng)、柴胡等許多野生植物資源也同樣難以幸免，進(jìn)一步加劇草原生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)。   5內(nèi)蒙古呼倫貝爾草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐   呼倫貝爾草原生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，大大縮小了牧民們生存和發(fā)展的空間，在制約畜牧業(yè)發(fā)展的同時(shí)影響到了農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)收入[3]。從2000年以來，國家及地方政府從加強(qiáng)草原管理和建設(shè)，改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式等方面，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度。截至2009年，呼倫貝爾市實(shí)施的國家級(jí)和區(qū)級(jí)生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目資金總規(guī)模達(dá)到74589萬元，從天然林植被保護(hù)恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目、天然草原退牧還草項(xiàng)目、優(yōu)良牧草種子繁育基地建設(shè)項(xiàng)目三方面推動(dòng)草原植被的恢復(fù)，改善草原生態(tài)環(huán)境。   其中，以天然草原退牧還草項(xiàng)目持續(xù)的時(shí)間最長(zhǎng)（持續(xù)8年），投資量最大。從2002年開始，呼倫貝爾市結(jié)合國家的項(xiàng)目投入在牧區(qū)實(shí)施了天然草原退牧還草工程，工程期限為5年，期間國家將連續(xù)給予飼料糧補(bǔ)助。每年每畝草場(chǎng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為全年退牧5.5千克，半年退牧2.75千克，季節(jié)性退牧l.375千克。圍欄建設(shè)資金由國家一次性每畝補(bǔ)助11.55元，不足部分由地方和個(gè)人籌資解決。截至2009年，中央投資達(dá)5億多元，呼倫貝爾市退牧休牧面積達(dá)到3200萬畝，項(xiàng)目區(qū)通過5年的休牧、禁牧后，使重沙化、退化的草原植被得到明顯恢復(fù)和改善，草場(chǎng)得以休養(yǎng)生息，草群高度提高10～15cm。   同一年，退耕還林還草工程在呼倫貝爾市啟動(dòng)實(shí)施。退耕戶達(dá)到國家規(guī)定的退耕還林驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)要求，就可以獲得國家的現(xiàn)金和糧食補(bǔ)助。每退耕還林1畝，國家每年向退耕戶補(bǔ)助現(xiàn)金20元，原糧100千克（每千克折款1.40元），還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年。2004年國家將糧食補(bǔ)助調(diào)整為現(xiàn)金補(bǔ)助。“十五”期間，呼倫貝爾市共完成退耕還林還草工程建設(shè)任務(wù)117.6萬畝，為計(jì)劃的100%，其中退耕還林47.6萬畝，荒山荒地造林58萬畝，封山育林12.0萬畝。獲得國家投資33081萬元，其中種苗造林補(bǔ)助5865萬元，生活補(bǔ)助3402萬元，糧食補(bǔ)助23814萬元。工程覆蓋扎蘭屯市、阿榮旗、莫旗、牙克石市、海拉爾區(qū)、額爾古納市、鄂溫克旗、陳巴爾虎旗、新巴爾虎左旗、鄂倫春旗、滿洲里市11個(gè)旗市區(qū)和海拉爾、大興安嶺2個(gè)農(nóng)管局的95個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木、農(nóng)場(chǎng)），有42866戶，14.8萬農(nóng)民受益，平均每個(gè)退耕戶增收1700元。而且呼倫貝爾市牧區(qū)利用退耕還林還草項(xiàng)目和改造嚴(yán)重退化草場(chǎng)的項(xiàng)目，共建設(shè)人工草地近60萬畝，有效保護(hù)了天然草原。#p#分頁標(biāo)題#e#   此外，為治理沙化草原，2009年呼倫貝爾市將沙地綜合治理列為全市公共公益項(xiàng)目一號(hào)工程，工程計(jì)劃在呼倫貝爾市牧區(qū)重點(diǎn)沙源地帶連續(xù)5年每年治沙100萬畝，努力將400萬畝活化沙地全部治理完畢。2009年當(dāng)年共投入各方資金1.56億元，完成沙地治理面積110萬畝，其中人工造林44.8萬畝，封育65.2萬畝。目前沙化草原治理已在呼倫貝爾市全面展開，并已取得顯著效果。同時(shí)為確保治沙效果得以鞏固，年內(nèi)還將完成沙區(qū)移民650戶。   6實(shí)施呼倫貝爾草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh   雖然國家和地方政府在呼倫貝爾草原地區(qū)實(shí)施了多項(xiàng)草原生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償工程項(xiàng)目，取得了比較好的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)環(huán)境有了一定的改善，但也存在諸多問題和困惑，比如由于草原生態(tài)建設(shè)投資具有周期性，其持續(xù)有效性面臨挑戰(zhàn)；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、配套資金不足、后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)滯后，生態(tài)建設(shè)成果難以鞏固，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)牧民的適度補(bǔ)償?shù)葐栴}，仍需要進(jìn)一步研究與完善草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償政策[4]。   草原生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)落實(shí)好草原承包制度，要充分考慮到合理載畜量，在補(bǔ)償方面以草畜平衡、管護(hù)、燃料替代等方面為重點(diǎn)，逐步建立和完善草原生態(tài)補(bǔ)償制度體系。   第一，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)制度的落實(shí)，尤其要強(qiáng)調(diào)后期保護(hù)工作。全面推進(jìn)“雙權(quán)一制”工作進(jìn)程，實(shí)行有償使用，將所收取的費(fèi)用，取之于草，用之于草，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民自覺管理和保護(hù)草原的積極性。積極采取休牧、禁牧、劃區(qū)輪牧和改良等措施改善草原生態(tài)環(huán)境，輕度退化的草地要圍欄封育，實(shí)施階段性休牧；中度退化的要長(zhǎng)期封育；重度退化的要長(zhǎng)期封育；尤其重度退化和沙化的草地要利用淺翻、免耕補(bǔ)播和飛播等先進(jìn)技術(shù)措施進(jìn)行改良；在退耕地建設(shè)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)人工草地。   第二，嚴(yán)格載畜量標(biāo)準(zhǔn)限制，實(shí)行草畜平衡制度，保護(hù)草原生態(tài)植被。引導(dǎo)、支持和鼓勵(lì)農(nóng)牧民增加人工飼草料種植，推進(jìn)牲畜品種的改良，通過畜群周轉(zhuǎn)等形式，保持天然草原的草畜平衡。   第三，加大投資力度，保障草原地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。一方面，政府要保證草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，包括人員經(jīng)費(fèi)、儀器設(shè)備購置以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)等。另一方面，加大在草原地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水資源利用保護(hù)、草畜種改良、人工飼料地建設(shè)、農(nóng)牧民文化教育和技能培訓(xùn)、社會(huì)福利等方面的投入，確保草原地區(qū)的長(zhǎng)久發(fā)展。   第四，高度重視健全依法保護(hù)草原資源的監(jiān)理機(jī)構(gòu)。合理配置專業(yè)性強(qiáng)的監(jiān)理人員，強(qiáng)化人員的培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力，同時(shí)要加強(qiáng)同地方公安、工商局、森警部隊(duì)等部門在草原執(zhí)法過程中的工作協(xié)調(diào)，合理監(jiān)管草原環(huán)境保護(hù)，切實(shí)防止和遏制人為破壞。   第五，加強(qiáng)農(nóng)牧民文化教育和技能培訓(xùn)，提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)。加大宣傳力度，將草原環(huán)境保護(hù)政策及途徑宣傳至每位牧民。與此同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)牧民文化教育和技能培訓(xùn)力度，為保障工程移民生產(chǎn)生活以及實(shí)施相關(guān)后續(xù)產(chǎn)業(yè)政策提供空間。此外，也要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、重點(diǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人和有關(guān)技術(shù)人員的環(huán)保培訓(xùn)和知識(shí)更新，努力營(yíng)造全社會(huì)的草原保護(hù)氛圍。