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本文作者：秦浩 單位：中共遼寧省委黨校公共管理教研部

19世紀(jì)的英國政論家白哲特（WalterBagehot）在談到“民族是什么”時(shí)說：“你要是不問，我們都知道它是什么；但要馬上對它做出解釋或定義，卻是不能。”在研究電子政務(wù)行政生態(tài)學(xué)問題時(shí)，界定“電子政務(wù)行政生態(tài)”是邏輯起點(diǎn)，白哲特的話在此同樣適用。在書中，作者在承認(rèn)行政系統(tǒng)是一個(gè)“有機(jī)體”的前提下，將電子政務(wù)視為“處于行政生態(tài)系統(tǒng)中的一個(gè)開放的子系統(tǒng)”，并將影響一國或一個(gè)地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展的多種外部因素，統(tǒng)稱為“行政環(huán)境”。受行政生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)的啟發(fā)，書中將電子政務(wù)的行政環(huán)境歸納為經(jīng)濟(jì)要素、溝通網(wǎng)、創(chuàng)新基礎(chǔ)、人力資源四大類。基于此，形成了此書研究的一系列基本假設(shè)和邏輯前提，例如，從公共行政學(xué)的不同理論出發(fā)，可形成不同的公共行政目標(biāo)，從而可進(jìn)一步導(dǎo)致不同的電子政務(wù)策略；公共行政目標(biāo)的設(shè)立，與不同國家和地區(qū)的政務(wù)環(huán)境相關(guān)；不同國家和地區(qū)的電子政務(wù)策略選擇，是它們在不同發(fā)展階段上的特定政務(wù)環(huán)境的產(chǎn)物；電子政務(wù)的策略選擇服務(wù)于政務(wù)目標(biāo)，同時(shí)又影響政務(wù)目標(biāo)的調(diào)整和實(shí)現(xiàn)。正如作者在文中所申明的，“電子政務(wù)研究中，引入行政生態(tài)學(xué)的理論觀點(diǎn)，有助于我們分析電子政務(wù)與其特定環(huán)境的關(guān)系，從而揭示不同國家和地區(qū)電子政務(wù)目標(biāo)和策略的有效性……只有系統(tǒng)的研究，才有助于形成系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)”。這也是該書的核心觀點(diǎn)之一。

第一個(gè)創(chuàng)新是該書在電子政務(wù)基礎(chǔ)理論研究上的創(chuàng)新。目前，關(guān)于電子政務(wù)“三分電子、七分政務(wù)”的觀點(diǎn)已基本形成共識(shí)。電子政務(wù)不是純技術(shù)項(xiàng)目，它本質(zhì)上是引領(lǐng)變革的政務(wù)活動(dòng)。因此，對于電子政務(wù)的基礎(chǔ)理論研究，不能僅僅停留在信息技術(shù)層面，更重要的是從公共行政學(xué)的學(xué)科角度進(jìn)行分析。該書在完成把行政生態(tài)學(xué)引入電子政務(wù)的理論鋪墊之后，主要通過對電子政務(wù)不同基礎(chǔ)策略的分析，探究其更深層次的公共行政理論依據(jù)，包括：韋伯的科層官僚制理論，以公共選擇學(xué)派為代表的、側(cè)重研究政府職能轉(zhuǎn)變的公共選擇理論，以新公共管理學(xué)派為代表的側(cè)重研究通過流程再造重塑政府的新公共管理理論，以治理學(xué)派為代表的、側(cè)重研究“第三條道路”的新公共行政理論以及面向未來的后現(xiàn)代公共行政理論。值得肯定的是，該書在介紹和分析上述理論時(shí)并不是簡單地羅列或堆砌，而是以其產(chǎn)生的背景和行政生態(tài)作為切入點(diǎn)，結(jié)合相對應(yīng)的電子政務(wù)策略和案例分析，通過對各種公共行政理論和電子政務(wù)理論成果的大跨度吸收，旨在增強(qiáng)每一種理論對電子政務(wù)的解釋力。用作者的話說，“我們關(guān)注的重點(diǎn)，其實(shí)并非這些理論本身，而是著力探究這些理論與相應(yīng)電子政務(wù)策略之間的邏輯聯(lián)系。”如果說第一個(gè)創(chuàng)新是理論層面的話，那么第二個(gè)創(chuàng)新則側(cè)重于實(shí)證和應(yīng)用。

該書針對現(xiàn)有電子政務(wù)評估結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中存在的問題和不足，開發(fā)出了一套可用于實(shí)證研究的可操作的電子政務(wù)測評的方法——“電子政務(wù)行政生態(tài)學(xué)指數(shù)（EGAEI）”法。EGAEI法通過就緒與能力評價(jià)、環(huán)境評價(jià)、績效評價(jià)、用戶評價(jià)四個(gè)方面的評價(jià)，實(shí)現(xiàn)對影響電子政務(wù)發(fā)展環(huán)境因素的辨識(shí)和統(tǒng)計(jì)分析，進(jìn)而形成電子政務(wù)發(fā)展與行政生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)。值得一提的是，該方法強(qiáng)調(diào)在政府端和用戶端進(jìn)行電子政務(wù)實(shí)施與應(yīng)用的調(diào)研和測評，這與國際著名的電子政務(wù)評估機(jī)構(gòu)埃森哲的做法不謀而合，是目前國內(nèi)外采用這種先進(jìn)做法為數(shù)不多的范例之一。值得稱道的是，在兼顧測評方法理論完備性的基礎(chǔ)上，作者還通過數(shù)據(jù)采集、樣本分析、問卷調(diào)查、知識(shí)挖掘等途徑實(shí)測證明了EGAEI法的實(shí)際可操作性。研究結(jié)果表明，一個(gè)國家的行政環(huán)境與其電子政務(wù)的發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系。其中，經(jīng)濟(jì)要素作為行政環(huán)境的首要環(huán)境因素，對電子政務(wù)的發(fā)展階段水平具有決定性影響，其他要素的作用方式和配合程度，也會(huì)產(chǎn)生重要的影響。這一研究結(jié)論的價(jià)值在于，有助于各國電子政務(wù)行政生態(tài)策略的橫向比較，并根據(jù)行政生態(tài)條件的不同，明晰電子政務(wù)的發(fā)展定位，正確處理政策與環(huán)境的適應(yīng)關(guān)系。

電子政務(wù)發(fā)展的階段與策略問題是電子政務(wù)研究無法回避的核心問題，國內(nèi)外已有相當(dāng)多的研究成果，預(yù)留的探索空間似乎不大。而事實(shí)上，由于這一問題本身的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和多樣性，客觀上也為作者另辟蹊徑從行政生態(tài)學(xué)的角度進(jìn)行深化研究提供了可能。該書跳出了以往對電子政務(wù)發(fā)展階段和發(fā)展策略問題單獨(dú)研究的思維定式，將二者有機(jī)結(jié)合起來，提出了“電子政務(wù)的階段策略選擇”這一命題，足見作者對于電子政務(wù)長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段目標(biāo)的差別有著清醒的認(rèn)識(shí)，從而通過電子政務(wù)本身的復(fù)雜性和高難度、各種條件和資源的制約、技術(shù)進(jìn)步的不確定性使然三個(gè)方面的分析，論證了電子政務(wù)由易到難、分階段推進(jìn)的必然性和必要性，提出制定階段策略的原則是要保證其與行政環(huán)境實(shí)現(xiàn)高度統(tǒng)一，階段與策略相互對位。

基于不同公共行政學(xué)基礎(chǔ)理論之上的不同政務(wù)目標(biāo)，該書建構(gòu)了電子政務(wù)發(fā)展推動(dòng)“政務(wù)變革”的五階段模型，并梳理出對之相匹配的五種依次展開和遞進(jìn)的階段性策略，即：技術(shù)應(yīng)用型電子政務(wù)策略、管理信息化型電子政務(wù)策略、扁平服務(wù)型電子政務(wù)策略、電子民主型電子政務(wù)策略和全面響應(yīng)型電子政務(wù)策略。可以肯定的是，這一劃分方法基本代表了電子政務(wù)完整概念的不同環(huán)節(jié)，充分考慮到不同行政環(huán)境下的制約條件和影響因素，為化解電子政務(wù)能力與應(yīng)用與績效之間的矛盾提供了有效依據(jù)，也為電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展提供了可靠的參考坐標(biāo)系。該書的第二個(gè)探索是對當(dāng)前一些主流觀點(diǎn)的再思考。這種再思考并不是盲目地挑戰(zhàn)常識(shí)和權(quán)威。況且，對于一個(gè)發(fā)展中的學(xué)科而言，本身也并不存在終極真理或絕對權(quán)威。作者是通過自己的獨(dú)立思考和具洞察力的思維對一些問題提出質(zhì)疑乃至提出自己的觀點(diǎn)，這本身即充分顯示了電子政務(wù)學(xué)科發(fā)展的生命力所在。由于這類探索散見于著作中，不可能一一列舉，在此僅以政務(wù)流程再造為例具體說明。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，電子政務(wù)建設(shè)需要通過對傳統(tǒng)政府的職能轉(zhuǎn)變與流程再造來實(shí)現(xiàn)，需要對傳統(tǒng)政務(wù)流程進(jìn)行梳理、規(guī)范和再設(shè)計(jì)。書中對這一觀點(diǎn)持反對態(tài)度，認(rèn)為“以流程再造為核心的電子政務(wù)，本質(zhì)上是工業(yè)化完成階段后的電子政務(wù)”，對于發(fā)展中國家而言，尤其不應(yīng)貿(mào)然進(jìn)行政務(wù)流程再造。很顯然，對于包括中國在內(nèi)的工業(yè)化仍未完成的國家而言，發(fā)展電子政務(wù)的關(guān)鍵任務(wù)應(yīng)是與工業(yè)化階段相對應(yīng)的“轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率”。#p#分頁標(biāo)題#e#

如果“貿(mào)然解構(gòu)科學(xué)管理傳統(tǒng)，容易造成農(nóng)業(yè)社會(huì)人治的回潮”。當(dāng)然，書中對“將電子政務(wù)等同于流程再造”的顧慮不無道理。筆者認(rèn)為，從另一個(gè)角度看，推行電子政務(wù)的確也有固化現(xiàn)有組織流程的風(fēng)險(xiǎn)。正如簡•芳汀教授在其所著的《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》一書中擔(dān)憂的那樣，“決策者在使用信息技術(shù)的時(shí)候，決不觸動(dòng)那些更深層面的機(jī)構(gòu)和程序”。而書中認(rèn)為“中國電子政務(wù)現(xiàn)階段的策略定位，從階段目標(biāo)看，不是建立電子化政府，而是在信息技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)上，推進(jìn)政府管理信息化”的觀點(diǎn)還是略顯保守。雖然電子政務(wù)并不等同于流程再造，但至少不應(yīng)將兩者對立起來甚至完全割裂。有電子政務(wù)建設(shè)的歷史性機(jī)遇，有漸趨清晰的實(shí)行政務(wù)流程再造的改革意向，有局部流程再造的成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持職能導(dǎo)向與流程導(dǎo)向“雙輪驅(qū)動(dòng)”似乎才是最優(yōu)的選擇。該書的第三個(gè)探索是踐行了學(xué)術(shù)研究必須植根于現(xiàn)實(shí)土壤的要求，嘗試運(yùn)用電子政務(wù)行政生態(tài)學(xué)的分析框架，將中國電子政務(wù)放在全球化的宏觀背景和歷史發(fā)展的動(dòng)態(tài)演進(jìn)之中，去權(quán)衡電子政務(wù)的各種策略組合，分析政策選擇的利弊優(yōu)劣。里格斯認(rèn)為，人類歷史存在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、過渡社會(huì)和現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)三種基本的社會(huì)形態(tài)，每一種社會(huì)形態(tài)各有其獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境，與這三種社會(huì)形態(tài)相適應(yīng)的三種行政類型分別是融合型行政模式、棱柱型行政模式、衍射型行政模式。該書注意到“新型工業(yè)化”這一中國特色電子政務(wù)的基本定位，綜合分析了現(xiàn)階段中國電子政務(wù)行政生態(tài)學(xué)的特點(diǎn)，認(rèn)為在電子政務(wù)階段模式上與其他國家存在不同，并做出中國建立的是“雙棱柱型”行政模式的基本判斷。根據(jù)書中的解釋，“第一重棱柱是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)組織方式向工業(yè)組織方式的過渡；第二重棱柱是實(shí)現(xiàn)工業(yè)組織方式向信息組織方式的過渡。這是由中國所處的半農(nóng)業(yè)、半工業(yè)、半信息化的復(fù)雜行政環(huán)境決定的”。

筆者對這一觀點(diǎn)非常認(rèn)同。既然中國不可能在短期內(nèi)解決影響電子政務(wù)發(fā)展水平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，指望電子政務(wù)達(dá)到甚至趕超發(fā)達(dá)國家的水準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的。在堅(jiān)持以信息化帶動(dòng)工業(yè)化、以工業(yè)化促進(jìn)信息化這一基本戰(zhàn)略選擇的前提下，我們確實(shí)應(yīng)根據(jù)行政環(huán)境的特點(diǎn)和變化，相機(jī)抉擇、適時(shí)調(diào)整中國的電子政務(wù)策略。歌德曾說過，讀一本好書，就是和許多高尚的人談話。本文不敢妄稱書評，僅是潑散筆墨、拋磚引玉，權(quán)且為讀后之感。希望廣大電子政務(wù)理論工作者和實(shí)際操作者也能認(rèn)真閱讀這本書，相信該書對于開闊大家的學(xué)術(shù)視野和增加知識(shí)儲(chǔ)備會(huì)大有裨益。愿這本書能夠給更多人帶來啟迪和幫助！