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一、背景   改革開放以來，我國一直走“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市”這樣一條非均衡發(fā)展的道路，客觀上造成了城鄉(xiāng)之間的巨大差距。黨的十六屆三中全會提出了“五個統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思想，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。黨的十七大報告在“五個統(tǒng)籌”的基礎(chǔ)上，進一步提出要統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局。“十二五”規(guī)劃綱要明確指出，要“加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標準農(nóng)田”、“積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地整治”。“促進公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置”、“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等內(nèi)容也被納入“十二五規(guī)劃”。   中國長期處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制這種非均衡發(fā)展狀態(tài)的存在，最直接的影響是拉大了城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，據(jù)統(tǒng)計，2008年我國城鎮(zhèn)家庭恩格爾系數(shù)為37.9%,而農(nóng)村家庭為43.7%,相差5.8個百分點。而根據(jù)聯(lián)合國利用恩格爾系數(shù)評價貧富國家的標準,城鎮(zhèn)居民分別在1994年和2000年跨入小康和富裕型,而農(nóng)村家庭分別在1983年和2000年跨入溫飽和小康型，總體發(fā)展水平相差10年~15年[1]。除此以外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主；城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后；城市的人均消費水平遠遠高于農(nóng)村；城市的公共服務(wù)和公共保障體系相對完善，而農(nóng)村還很滯后；等等。   當前，開展農(nóng)村土地綜合整治已經(jīng)上升國家層面的戰(zhàn)略部署，2010年中央一號文件明確提出，“有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標納入年度土地利用計劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保維護農(nóng)民利益”。今后，我國將投入560億元用于農(nóng)村土地整治。大量的實踐已經(jīng)證明，農(nóng)村的土地綜合整治提高了資源的利用效率，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，使農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中[2]，這些都直接或者間接的促進了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，土地綜合整治逐步成為推進城市化、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)新農(nóng)村、實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵；反過來，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展也提高了農(nóng)村土地綜合整治工作的標準。   二、土地綜合整治的內(nèi)涵   土地綜合整治概念的提出，是建立在土地開發(fā)整理概念的基礎(chǔ)之上的，是對后者內(nèi)涵和外延的拓展和延伸，指的是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程。雖然我國現(xiàn)代意義上的土地整理工作起步較晚,但以1999年《土地管理法》提出土地整理為里程碑,以1998年國土資源部成立土地整理中心為標志[3]。我國十多年的土地整理工作取得了顯著成就，在保證國家糧食安全和耕地總量動態(tài)平衡方面做出了巨大貢獻，但是在成就的背后也暴露出一些問題：初期的土地整理呈粗放式發(fā)展，即片面追求耕地數(shù)量的增加而忽視了質(zhì)量的保證以及對社會、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的深層次影響。   土地綜合整治，不單是土地復(fù)墾、開發(fā)和整理，它還要求通過建設(shè)用地增減掛鉤等方式，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，從而推進城鄉(xiāng)一體化進程。國土資源部部長徐紹史在2009年的全國農(nóng)村土地整治工作座談會上指出，“土地整治，實際是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手和新的平臺，同時也是一項民生工程，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的一項重要舉措。”   土地綜合整治實質(zhì)上是通過土地要素的合理配置提高土地利用效率，通過土地、資本、技術(shù)結(jié)合，對人（農(nóng)民）、產(chǎn)業(yè)以及社會經(jīng)濟進行綜合的統(tǒng)籌，使農(nóng)民從被動城市化到主動城市化，實現(xiàn)在一樣的土地過上不一樣的生活[4]。   三、城鄉(xiāng)一體化的意義   英國的埃比澤•霍華德（EbenezerHoward，1850-1928）在《明日的田園城市》一書中極力倡導(dǎo)“用城鄉(xiāng)一體化的新社會結(jié)構(gòu)形態(tài)來取代城鄉(xiāng)對立的舊社會結(jié)構(gòu)形態(tài)”，第一次比較系統(tǒng)地提出了城鄉(xiāng)一體化思想[5]。   中國長期處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的發(fā)展狀態(tài)。這種不均衡發(fā)展狀態(tài)的存在，最直接的影響是拉大了城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，據(jù)統(tǒng)計，2008年我國城鎮(zhèn)家庭恩格爾系數(shù)為37.9%，而農(nóng)村家庭為43.7%，相差5.8個百分點。根據(jù)聯(lián)合國利用恩格爾系數(shù)評價貧富國家的標準，城鎮(zhèn)居民分別在1994年和2000年跨入小康和富裕型，而農(nóng)村家庭分別在1983年和2000年跨入溫飽和小康型，總體發(fā)展水平相差10年~15年[6]。通過加大對農(nóng)業(yè)投資、建設(shè)涉農(nóng)項目、改革戶籍制度、完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會保障體系等一系列措施，可以促進城鄉(xiāng)一體化進程。城鄉(xiāng)一體化是我國經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型時期的可續(xù)發(fā)展觀，是我國加速推進現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略，也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)現(xiàn)代化交匯融合的發(fā)展過程。通過城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，可以改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。   四、城鄉(xiāng)一體化水平評價   1.城鄉(xiāng)一體化評價指標體系的構(gòu)建   城鄉(xiāng)一體化的評價，可以通過城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度的測算進行定量評價。協(xié)調(diào)度就是度量系統(tǒng)之間或系統(tǒng)內(nèi)部之間協(xié)調(diào)狀況好壞的定量指標。一個系統(tǒng)的協(xié)調(diào)度可定義為組成該系統(tǒng)的各個要素之間彼此和諧一致的程度。協(xié)調(diào)性應(yīng)包括組成系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)之間及其內(nèi)部的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的概念表明，協(xié)調(diào)度是一個時間概念，表現(xiàn)為某一狀態(tài)的值，目標是追求系統(tǒng)的整體最優(yōu)。#p#分頁標題#e#   作為一項評價，指標的重要性不言而喻，指標選擇是否恰當、周全，直接決定著評價的科學(xué)性。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化評價指標體系的關(guān)鍵在于選取既相互獨立又相互聯(lián)系、便于量化的主要指標因子，同時以城鄉(xiāng)融合這一目標為基礎(chǔ)建立起反映城鄉(xiāng)發(fā)展程度和水平的完整的指標體系。因此，評楊榮南的《城鄉(xiāng)一體化及其評價指標體系初探》中，將其分為五個方面，即城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合度、城鄉(xiāng)人口融合度、城鄉(xiāng)空間融合度、城鄉(xiāng)生活融合度和城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合度，最后通過計算，加權(quán)求和[7]。羅雅麗等將一級指標分為城鄉(xiāng)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)差異度，再對發(fā)展水平和差異化程度設(shè)置各個三級指標，根據(jù)計算得到的發(fā)展水平的得分和差異化程度的得分求和得出總的城鄉(xiāng)一體化程度[8]。張雁東等從衣、食、住、行、保障等五個方面，將城鄉(xiāng)一體化評價指標分為18個子指標，進行加權(quán)求和[9]。本文綜合以上幾種方法的優(yōu)點，構(gòu)建出一套能夠綜合反映出城鄉(xiāng)一體化程度的評價指標（如表1）。   2.權(quán)重及其評價結(jié)果的確定   （1）權(quán)重的確定。指標權(quán)重的確定可以采用層次分析法（AHP）：首先，建立系統(tǒng)的遞階層次結(jié)構(gòu)，然后構(gòu)造兩兩比較判斷矩陣，在根據(jù)一定的標準，采用規(guī)范列平均法，計算出各個指標的權(quán)重。最后要對結(jié)果進行一致性檢驗。其中λ為判斷矩陣的最大特征值，n為判斷矩陣對角線元素之和。同時，定義RI為隨機性指標一般，當一致性比率時，認為判斷矩陣的不一致程度在容許范圍之內(nèi)，可用其歸一化特征向量作為權(quán)向量，否則要重新構(gòu)造成對比較矩陣，對判斷矩陣中的數(shù)值加以調(diào)整。   （2）評價結(jié)果的確定。運用上述研究方法，計算出某市的社會進步水平、生態(tài)設(shè)施狀況、城市經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)民生活水平和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度（以分值表示）。并依據(jù)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度百分制將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展程度劃分為高（>55）、較高（55-49）、中（30-49）、低（<30）4類。   五、農(nóng)村土地綜合整治與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)系分析   1.農(nóng)村土地綜合整治對城鄉(xiāng)一體化的促進作用   （1）改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。農(nóng)村土地綜合整治大多都是借助項目的實施進行的。通過項目的實施，最直接的效果就是增加耕地數(shù)量、提高農(nóng)用地質(zhì)量、增加農(nóng)業(yè)灌溉面積、提高項目區(qū)的交通便利度、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。   （2）縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善必然帶來農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出量的增加，從而提高了農(nóng)民的收入水平。另一方面，土地綜合整治中的配套政策，使得農(nóng)民身份逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，也享有城市居民所享有的很多?quán)利，城鄉(xiāng)居民生活水平的差距在縮小。   （3）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村土地綜合整治的開展，不僅給農(nóng)村帶來了諸多好處，同時也給城市的發(fā)展創(chuàng)造了新的條件。國家通過增減掛鉤項目的實施，破解了建設(shè)項目用地難題。農(nóng)村土地綜合整治中的集體建設(shè)用地整理納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，在耕地面積不減少、質(zhì)量有提高和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加的前提下，按照“先減后增，增減平衡”原則，把農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標，通過有償轉(zhuǎn)讓，調(diào)劑到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)使用，使得一定區(qū)域的城鄉(xiāng)發(fā)展得到統(tǒng)籌發(fā)展。   2.城鄉(xiāng)一體化對農(nóng)村土地綜合整治的反作用   （1）對農(nóng)村土地綜合整治提出更高要求。隨著城鄉(xiāng)一體化水平的提高，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套得到良好的建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得以大幅度改善，因此，城鄉(xiāng)一體化對土地綜合整治提出了更高的要求，即，更加強調(diào)土地整治在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化及改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中所發(fā)揮的重要作用。在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，土地整治的任務(wù)不再僅僅是增加耕地數(shù)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活條件，改善生態(tài)環(huán)境，同時，還要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，為新農(nóng)村建設(shè)做出長遠、綜合的考慮。   （2）為農(nóng)村土地綜合整治創(chuàng)造了良好的實施條件。農(nóng)村的路網(wǎng)、供水、通電、通訊、廣播電視以及生活垃圾、污水收集和處理等基礎(chǔ)設(shè)施的健全，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、社會養(yǎng)老、商業(yè)網(wǎng)點等公共服務(wù)的完善，改變了農(nóng)村“臟、亂、差”狀況，實現(xiàn)了農(nóng)村布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、環(huán)境凈化。這樣，為農(nóng)村土地綜合整治項目的實施創(chuàng)造了良好的實施條件。   六、政策建議   1.農(nóng)村土地綜合整治要科學(xué)規(guī)劃   農(nóng)村土地綜合整治工作離不開科學(xué)的規(guī)劃。通過制定詳細、科學(xué)的規(guī)劃，確定分階段的整治目標，可以避免工作的盲目性、隨機性，確保農(nóng)村土地綜合整治工作運行在健康的軌道上。一個科學(xué)的土地綜合整治規(guī)劃必須具備以下幾個特點：一是可操作性強，即制定出來的規(guī)劃不能只是“紙上畫畫，墻上掛掛”，而必須要切實可行；二是數(shù)據(jù)真實，自下而上匯總的各個地類的數(shù)量要真實可靠，從而便于制定科學(xué)、合理的目標和整治安排；三是要因地制宜，土地綜合整治規(guī)劃的編制一定要適應(yīng)本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，不能一擁而上，要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要確定整治的范圍和目標。   2.農(nóng)村土地綜合整治要尊重民意   開展土地綜合整治必須征得農(nóng)民的同意，這是實施的先決條件，也是成敗的關(guān)鍵。只有農(nóng)民都積極響應(yīng)并充分發(fā)表意見，土地綜合整治才能更好地維護農(nóng)民利益，實現(xiàn)綜合整治的目標。當前，“和諧”是我們國家的時代最強音。我們做任何一項工作，實施任何一項政策，都要充分尊重民意，要善于聽取老百姓的意見，加強溝通。在農(nóng)村土地綜合整治的實施過程當中，要采取逐個詢問、集中討論的方式進行科學(xué)的公共參與分析，考慮項目區(qū)群眾以及利用相關(guān)者的積極性，杜絕農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象的發(fā)生。當然，對農(nóng)民提出的各種需求也要作進一步分析。農(nóng)民的需求往往以現(xiàn)實利益為主，因此在土地綜合整治的方向和趨勢等問題上，必須由地方政府進行引導(dǎo)并向農(nóng)民交底，即使農(nóng)民一時不能理解，也要做思想工作，讓他們樹立長遠發(fā)展的觀念。地方政府要同時考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢對村莊的影響和農(nóng)民的現(xiàn)實需求。#p#分頁標題#e#   3.采取多種途徑，拓展融資渠道   進行土地綜合整治需要大量的資金來推動，資金平衡問題至關(guān)重要。土地綜合整治的資金來源主要包括政府投資、集體資金、社會資金（包括銀行貸款），再加上土地的增值。在實施土地綜合整治前，必須要精確核算實施綜合整治的資金投入與回收計劃。在具體實施過程中，可以采取BOT、PPP、土地基金和資產(chǎn)證券化等四種模式可為不同情況下土地整理募集資金[10]。   4.正確理解“城鄉(xiāng)一體化”的含義   不能把“城鄉(xiāng)一體化”簡單的理解為農(nóng)民進城。土地和宅基地，是農(nóng)民安身立命的最后一道防線。農(nóng)民失地后，如果進城以后沒有穩(wěn)定的職業(yè)和社會保障，就可能出現(xiàn)一大批城市“貧民”和無業(yè)游離的市民，或淪為現(xiàn)代城市的“貧民區(qū)”，這將會有社會不穩(wěn)定、發(fā)展不協(xié)調(diào)的可能。“一體化”也絕不是“一樣化”，把基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理支出、社會事業(yè)和社會保障等納入公共財政制度體系，以逐步縮小城鄉(xiāng)差距的無差別化一體，而在社會形態(tài)上要有城鄉(xiāng)“差別”，才能體現(xiàn)鄉(xiāng)風、民俗和村容。   5.土地綜合整治要與城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展   土地綜合整治不能急于求成，而是要按照土地利用總體規(guī)劃和土地綜合整治規(guī)劃的要求，循序漸進，逐步開展，充分考慮城鄉(xiāng)現(xiàn)實存在的差異，以城帶鄉(xiāng)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時，城鄉(xiāng)一體化的推進也要積極為土地綜合整治服務(wù)，為土地綜合整治提供新思路、創(chuàng)造新的機會，從而實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。   七、總結(jié)   土地綜合整治是堅守耕地紅線、保障糧食安全的戰(zhàn)略舉措，是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要平臺，是轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有力杠桿，對于促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。它是一項重要的經(jīng)濟工作，是一項重要的社會事業(yè)，也是一項重要的民生工程。土地綜合整治與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)關(guān)系密切，兩者互為動力，互相促進，處理好兩者的關(guān)系對于我國新農(nóng)村建設(shè)、改變農(nóng)村的落后面貌具有十分重要的積極意義。