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本文作者:李巖 孫寶玉 單位:陜西教育學(xué)院歷史文化與旅游系 西安交通大學(xué)人文學(xué)院
考慮到農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性作用以及農(nóng)業(yè)的天然弱質(zhì)性,從建國開始,我國政府就開始實施國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策,一方面通過對農(nóng)業(yè)扶持,促進農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展,另一方面為我國的工業(yè)化和城市化發(fā)展提供必要的支持和積累。我國農(nóng)業(yè)支持政策的選擇與我國政府重要的戰(zhàn)略決策以及我國經(jīng)濟發(fā)展階段有關(guān)。為此,按照我國經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷的主要轉(zhuǎn)折,可以將我國的農(nóng)業(yè)扶持政策劃分為四個主要階段,分別是社會主義建設(shè)時期、改革開放以后、建立市場經(jīng)濟以后、加入WTO以來至今。通過對我國農(nóng)業(yè)扶持政策的回顧和梳理,可以更清晰地反映我國農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展路徑和規(guī)律,總結(jié)其經(jīng)驗和教訓(xùn),為我國今后的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供必要的思路和啟示。
一、1949年建國——七十年代末:我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的萌芽階段
解放后的第一個五年計劃,中央政府一直把大力發(fā)展農(nóng)業(yè)作為中央政府的主要目標,逐步發(fā)展互助合作組織和徹底進行,極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,因此農(nóng)業(yè)恢復(fù)和發(fā)展較快,并為工業(yè)的發(fā)展提供了必要的支持。伴隨著社會主義改造和建設(shè)時期以及“”時期,這一階段的中央農(nóng)業(yè)扶持政策的特點如下:
1.以農(nóng)業(yè)信貸和財政支農(nóng)為主要手段
雖然該階段的中央政府財力有限,但是農(nóng)業(yè)信貸余額和財政支農(nóng)總額基本上是不斷增長的。據(jù)統(tǒng)計,支援農(nóng)村生產(chǎn)支持和財政安排的農(nóng)業(yè)事業(yè)費從“一五”的37.23億元增長到“五五”的345.73億元,占財政總支出的比例從“一五”的2.9%提高到“五五”的6.6%。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資從“一五”的40.91億元增長到“五五”的238.03億元,占國家計劃內(nèi)基本建設(shè)投資總額的比重從“一五”的7.10%提高到“五五”的10.5%。同期,農(nóng)業(yè)信貸資金余額也從82.1億元增長到616億元。
2.其主要目標是以農(nóng)支工,為工業(yè)的發(fā)展提供支持
解放后,我國確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的建設(shè)思路,為此,必須依靠農(nóng)業(yè)剩余的轉(zhuǎn)移來實施這一工業(yè)化戰(zhàn)略。1953年政府實施了以低價收購和銷售為主要特征的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度,通過“剪刀差”的方式為工業(yè)提供必要的資金支持。1953-1978年間,農(nóng)民為國家工業(yè)化建設(shè)積累了高達3376億元的資金,平均每年達135億元,這筆資金是1953-1978年間全民所有制各行業(yè)基本建設(shè)新增固定資產(chǎn)總數(shù)3680億元的92%。從農(nóng)業(yè)支持角度分析,該階段的農(nóng)業(yè)政策實質(zhì)是以農(nóng)支工。1980年與1949年相比,農(nóng)業(yè)增長了2.8倍,而輕工業(yè)增長了25倍,重工業(yè)增長了98倍。
3.一定程度上促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)性增長
解放后,農(nóng)業(yè)發(fā)展是中央政府的工作重點,雖然國家的農(nóng)業(yè)扶持力度不大,但依靠的強制“均平”機制,還是一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的恢復(fù)性增長。糧食總產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值雖有徘徊,但仍逐年增長。1949-1978年,我國糧食總產(chǎn)量由11320萬噸增加到30476.5萬噸,年均增產(chǎn)660.5萬噸,年遞增3.4%。在此期間,糧食增長率超過了人口增長率,為18%城市人口的低水平工業(yè)化提供了必要的資金支持。通過逐步發(fā)展互助合作組織和徹底地進行,極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力;農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策為農(nóng)產(chǎn)品的銷售提供了基本保障,一定程度上刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)行為。
二、改革開放——九十年代初:我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的調(diào)整階段
改革開放后,我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略從原有重點優(yōu)化發(fā)展重工業(yè)轉(zhuǎn)變到產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展上來,重點是對計劃經(jīng)濟體制下的農(nóng)村制度進行改革。這一時期的農(nóng)業(yè)扶持支持往往和農(nóng)村改革是密切相關(guān)的,農(nóng)業(yè)政策的主要特點如下:
1.放開農(nóng)產(chǎn)品價格
在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向商品經(jīng)濟的轉(zhuǎn)化中,作為計劃經(jīng)濟體制下的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度已經(jīng)不再適應(yīng)市場消費需求和商品經(jīng)濟的發(fā)展,弊端日益明顯。由于商品流通遇到阻礙、產(chǎn)量增加而質(zhì)量不高、地區(qū)優(yōu)勢不能發(fā)揮以及生產(chǎn)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等原因,極大地影響了農(nóng)村商品生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟效益的提高。為此,政府采用放開農(nóng)產(chǎn)品價格的政策,陸續(xù)通過減少統(tǒng)購的數(shù)額、范圍,提高定購價格;除少數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品,其余全部放開價格,由市場調(diào)節(jié),讓農(nóng)民在市場交換中受益,維護了農(nóng)民的切身利益,保護了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。
2.加快體制制度創(chuàng)新
除了繼續(xù)加大財政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)信貸外,政府開始重視通過體制建設(shè)和完善保護農(nóng)民利益,保證農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)。1978年十一屆三中全會以后,國家開始試點推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村基本經(jīng)營制度,該制度的確立克服了集體經(jīng)濟中長期存在的“吃大鍋飯”的弊病,是推動近年來我國農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)性支持政策,為我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了強大的制度性政策支持,極大釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。其經(jīng)濟社會意義遠遠超過了農(nóng)業(yè)集體化和。
3.開始矯正剝奪農(nóng)業(yè)的方式
1979年開始,國家開始矯正原有計劃經(jīng)濟體制下以農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購、派購制度為核心的農(nóng)業(yè)政策。在部分農(nóng)產(chǎn)品市場已經(jīng)開放和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年增長的基礎(chǔ)上,逐步提高棉、油、糧等主要農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格,并開始對農(nóng)產(chǎn)品價格管理體制和流通體制進行改革,一定程度上加強了對農(nóng)業(yè)的支持。雖然從1978年到1990年間里,我國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的絕對量仍呈不斷增加的趨勢,由1987年的261.2億元增加到1990年的726.1億元,但不論是工業(yè)品價格高于其價值的幅度還是農(nóng)產(chǎn)品價格低于其價值的幅度,都呈逐步下降的趨勢,因此其決定的“剪刀差”的幅度也由1978年的54.5%下降到1990年的25.2%。
4.投入農(nóng)業(yè)的資金支持有限
雖然國家提高了對農(nóng)業(yè)的資金支持規(guī)模,然而1978年以前的20多年時間里,農(nóng)業(yè)基建投資平均占基建投資總額的11%,而1980年到1987年的7年時間里,則下降到5.3%,1988年更低,僅為2.9%。雖然從1989年以來,中央和地方對農(nóng)業(yè)的投入比以前有所增長,還建立了農(nóng)業(yè)發(fā)展基金,但實際上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的諸如柴油、化肥等也不充足,其真正投入的資金不到30%。農(nóng)業(yè)資金的匱乏,加劇了農(nóng)業(yè)的脆弱程度,阻礙了農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力,影響了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與農(nóng)民收入的提高。
三、1992年——2001年:我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的改革階段#p#分頁標題#e#
前一階段,通過“剪刀差”,從農(nóng)業(yè)中拿走了大量的“原始資本積累”,但這一階段狀況開始改善,農(nóng)業(yè)從為國民經(jīng)濟“納稅”開始變?yōu)榻邮鼙Wo和扶持。90年代以后。這一階段我國農(nóng)業(yè)支持政策有如下特點:
1.以價格補貼為主要措施
這一階段的農(nóng)業(yè)扶持政策以價格補貼為主要形式,大部分用于降低支農(nóng)服務(wù)的收費標準,降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格以及農(nóng)產(chǎn)品購銷環(huán)節(jié)的補貼。雖然這項政策反映了政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民生產(chǎn)的保護,但是,價格補貼是給國有農(nóng)產(chǎn)品流通部門,不是直接補貼給農(nóng)民,導(dǎo)致農(nóng)民收益有限,補貼收益大部分落入國有商業(yè)部門。據(jù)測算,國家每補貼1元,農(nóng)民只能得到0.14元。
2.切實減輕農(nóng)民負擔(dān)
國家通過自上而下的政策傳遞方式,將減輕農(nóng)民負擔(dān)作為保護農(nóng)民利益和農(nóng)民生產(chǎn)積極的首要目標。由于長期農(nóng)業(yè)資金大量流向工業(yè)部門,導(dǎo)致農(nóng)民利益受到剝奪,負擔(dān)過重。90年代以來,農(nóng)業(yè)資金非農(nóng)化流失仍在繼續(xù)。1991-1996年,通過賦稅流失的農(nóng)業(yè)資金為2750億元,以農(nóng)業(yè)信貸方式流失的農(nóng)業(yè)資金為4177億元。為了保證農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展,國家開始強調(diào)減輕農(nóng)民負擔(dān)問題。一方面國家大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格,另一方面,國家連續(xù)大幅度增加了農(nóng)業(yè)投資。政府堅持多予少取的支持政策,賦予農(nóng)民更多的實惠,切實保護農(nóng)民的利益。
四、加入WTO——至今:我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的完善階段
長期以來,我國出臺的農(nóng)業(yè)政策涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的,但是隨著加入WTO,我國逐漸認識到:要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,農(nóng)業(yè)問題不只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面,還必須重視農(nóng)村經(jīng)濟的綜合發(fā)展和農(nóng)民利益。這一階段我國農(nóng)業(yè)支持政策有如下特點:
1.財政支農(nóng)的絕對數(shù)量增加迅速
中國財政支農(nóng)的絕對數(shù)量呈現(xiàn)出迅速增加的趨勢。財政支農(nóng)總數(shù)從2001年的1456.73億元上升到2009年的2900.87億元,每年以13.76%的速度增長。這種支持水平的迅速上升,說明自從加入WTO之后,我國越來越重視利用國內(nèi)支持的方式來促進我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。尤其是2004年,由于我國政府提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策,當年財政支農(nóng)的增長速度達到了33.24%。
2.國內(nèi)支持的結(jié)構(gòu)有待完善
在微量標準之內(nèi),我國對于黃箱支持利用不充分。根據(jù)我國對WTO的承諾,我國的微量免除水平為8.5%。但是據(jù)統(tǒng)計,我國現(xiàn)在的微量支持水平只用2%左右。在WTO規(guī)則允許的12種綠箱政策措施中,我國只使用了6種,包括政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲備、國內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展援助,其余6種我國還未涉及。
3.將增加農(nóng)民收入作為主要政策目標
由于農(nóng)村勞動力外出就業(yè)環(huán)境不寬松、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度減緩,有的地方農(nóng)民負擔(dān)還沒有得到有效控制等原因,農(nóng)民收入增長困難問題越來越突出,嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。針對此問題,增加農(nóng)民收入成了各級政府處于每年工作的中心位置,并制定了具體措施。其中包括推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)、改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境、搞活農(nóng)產(chǎn)品流通、發(fā)揮市場機制作用、深化農(nóng)村改革、加強農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和做好扶貧開發(fā)工作等。
五、未來“三農(nóng)”政策走向
針對我國“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀,本文認為,我國“三農(nóng)”政策將會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)強化。具體包括:第一,加大糧食生產(chǎn)扶持力度。我國作為一個13億人口的大國,糧食安全問題需要時刻注意,特別是在目前全球存在糧食危機的狀況下,政府必將加大對糧食生產(chǎn)扶持,提高農(nóng)民種糧積極性,增加農(nóng)民種糧效益。第二,進一步加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。近幾十年來,我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴重、投入欠賬太多。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就必須繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入,進一步強化農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。第三,建立促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的長效機制。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一個長期的過程,我國政府正在努力建立一套促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的長效機制。包括“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長的機制;農(nóng)民就地拓展與外出轉(zhuǎn)移相結(jié)合的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機制;購銷市場化和經(jīng)營主體多元化的農(nóng)產(chǎn)品流通機制;防止農(nóng)民負擔(dān)反彈的監(jiān)督管理機制,村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的鄉(xiāng)村治理機制等。