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作者：孫景玉 單位：甘肅酒泉市財政局

一、酒泉市礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護(hù)現(xiàn)狀

酒泉市地處甘肅省西部、河西走廊中端，境內(nèi)南北祁連、北山兩條全球性的規(guī)模成礦帶貫穿其中，全區(qū)有較大規(guī)模礦帶5條，礦點572處，礦種48個。金屬和非金屬礦藏主要有鐵、錳、鉻、金、煤、石棉等，一些礦種儲量居全國、全省前列。據(jù)有關(guān)部門測算，各種礦產(chǎn)資源潛在價值965億元。80年代以來，礦產(chǎn)資源開發(fā)如火如荼，全市已開發(fā)利用31個礦種，形成了有色、黑色、煤炭、化工、建材五大工業(yè)部門，各類礦山企業(yè)600多家。礦山企業(yè)年采礦量450萬噸，礦業(yè)年產(chǎn)值達(dá)4.5億元，占到全市工業(yè)總產(chǎn)量的36%，上交利稅占到全區(qū)財政總收入的32%，成為市縣經(jīng)濟(jì)和財政的主要支柱。但是，隨著市縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的各種問題日益暴露出來，形勢十分嚴(yán)峻。

（一）礦產(chǎn)資源保護(hù)意識淡薄。從80年代初至今，礦產(chǎn)資源開采盲目無度。省上和市縣沒有形成地方性管理法規(guī)，國有企業(yè)、集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個人一哄而上，亂采濫挖、采富棄貧現(xiàn)象大量發(fā)生。企業(yè)只講經(jīng)濟(jì)效益，不講資源社會效益，造成礦產(chǎn)資源的大量損失浪費(fèi)。舊有體制形成的礦產(chǎn)資源管理條塊分割，缺乏同一開發(fā)利用規(guī)劃，加劇了資源整體和綜合利用矛盾，國有權(quán)益難以得到切實保護(hù)。

（二）管理混亂。全市近644個礦產(chǎn)企業(yè)單位和個人，采礦沒有科學(xué)規(guī)范和相應(yīng)的制約措施。64%的礦山企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備陳舊，技術(shù)落后，采礦方法、選礦工藝、“三率”指標(biāo)均達(dá)不到國家規(guī)定和要求。相當(dāng)部分中小礦山企業(yè)達(dá)不到安全生產(chǎn)技術(shù)條件。80%的礦井事故隱患多。多年來，地勘部門與地方政府協(xié)作力度不足，近萬份詳查資料和深部勘探成果受資金、地勘商品化轉(zhuǎn)讓體制等因素影響，造成探采分家，開采缺乏依據(jù)和基礎(chǔ)論證，短期行為和決策失誤嚴(yán)重。客觀上形成科技工作與礦業(yè)結(jié)合不緊密，缺少激勵機(jī)制。勘探開發(fā)科研投入普遍不足，資源項目和企業(yè)技術(shù)含量較低。

（三）礦產(chǎn)資源利用程度差。現(xiàn)有礦產(chǎn)探明儲量中，礦量成分好，易選得礦產(chǎn)少，難選、難利用得多，造成大量的采礦遺漏，棄貧不能綜合利用，礦產(chǎn)利用程度差。如金廟溝、紫山子煤礦，塔爾溝鎢礦，阿克塞石棉礦等，儲量均居全國前列，但地質(zhì)條件、水文條件和開采條件很差，加上市縣達(dá)不到相應(yīng)的技術(shù)和建設(shè)投入要求，礦產(chǎn)資源被零星分割，不能規(guī)模開采。相當(dāng)規(guī)模礦產(chǎn)受區(qū)域自然條件限制，保證程度低。如鉛、鋅、錳、黃金等，大部分可利用儲量只有設(shè)計規(guī)模的5一10年，伴生礦產(chǎn)綜合開發(fā)、綜合利用不夠。諸此種種，礦業(yè)開發(fā)顯示不出區(qū)位優(yōu)勢，礦產(chǎn)資源優(yōu)勢難以形成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

二、礦產(chǎn)資源問題對財政經(jīng)濟(jì)的影響

在酒泉市，由于資金、技術(shù)和管理等方面的原因造成礦產(chǎn)資源得不到很好的利用，相當(dāng)大程度上制約了市縣企業(yè)的發(fā)展，影響了市縣財政收入增長，由此而帶來的經(jīng)濟(jì)損失是很大的。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，全市僅資源損失和開發(fā)利用程度低，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失每年達(dá)2.36億元，相當(dāng)于年度財政總收入的205%。而全市7個縣（市）中，有5個縣（市）的礦產(chǎn)資源開發(fā)收入占到財政總收入的65%以上。

（一）礦產(chǎn)資源破壞性開采造成的經(jīng)濟(jì)損失。僅以貴金屬資源為例，酒泉市是全省黃金大市，據(jù)銀行部門統(tǒng)計，由于過渡濫采亂開，黃金資源儲量近年發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的危機(jī)。從80年代初以來的20多年間，區(qū)內(nèi)探明的黃金儲量和礦點開采了近30%和70%。2005年全市礦山企業(yè)和個人生產(chǎn)黃金保有量3.25噸，而同期交售國庫的黃金只有2.01噸，流失近30%。而同時，區(qū)內(nèi)敦煌、瓜州、肅北三個產(chǎn)金大縣的骨干生產(chǎn)企業(yè)，生產(chǎn)儲量卻以每年20—30%的幅度遞減，輝銅山、花牛山、南金山等國有骨干礦山由于外圍探采和缺少延深勘探資料，資源頻于枯竭。僅以同期上交縣（市）財政的資源稅、礦產(chǎn)資源管理費(fèi)和其他收入計，每年直接減少收入近3200萬元。礦產(chǎn)資源儲量的減少和盲目開采，使許多礦山企業(yè)陷入了資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，效益大幅度下滑，在一定程度上削弱了縣（市）的財源基礎(chǔ)。

（二）自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失。近年來，因暴雨、山洪、地震等自然災(zāi)害，使許多礦山企業(yè)停產(chǎn)、減產(chǎn)、恢復(fù)維修，人員傷亡，造成大量直接和潛在經(jīng)濟(jì)損失。如金廟溝煤礦連續(xù)3年發(fā)生4次特大傷亡事故，停產(chǎn)整頓時間超過1年，北山煤礦瓦斯爆炸，造成人員傷亡，設(shè)備停產(chǎn)維修，白山堂銅礦雨陷坑塌造成礦山無法開采，設(shè)備毀損等，給縣（市）經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)生產(chǎn)帶來很大影響。初步統(tǒng)計，每年直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3000多萬元。此外，每年還有沙塵暴、冰雪、泥土等自然災(zāi)害造成的直接損失上千萬元。

（三）管理不善造成的財力損失。粗略預(yù)測，按低于國家規(guī)定的“三率標(biāo)準(zhǔn)”計算的資源損失，尾礦和伴生資源綜合利用的損失，設(shè)備陳舊、技術(shù)落后造成的能耗損失、技術(shù)改造、治理“三廢”的經(jīng)濟(jì)投入，以及礦山安全事故賠償?shù)龋Ｊ毓浪忝磕暌苍?.2億元以上。

三、礦產(chǎn)資源飽和和科學(xué)利用是各級財政的重要職責(zé)之一

黨的十五大會議上，國家把能源、原輔材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)提高到跨世紀(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略地位，并把加快中、西部地區(qū)發(fā)展的瞄準(zhǔn)點放在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面。去年省上、市上已將礦產(chǎn)資源作為實現(xiàn)跨世紀(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)的三大優(yōu)勢依托資源，列入了2006年“十一五”發(fā)展規(guī)劃，制定了相關(guān)措施和辦法，以期加大資源開發(fā)利用力度，促進(jìn)市縣資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，這對酒泉市礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個良好的機(jī)遇。財政部門要積極配合，充分運(yùn)行財稅政策，調(diào)動社會各方面的積極性，保護(hù)礦產(chǎn)資源，科學(xué)合理開發(fā)和利用礦產(chǎn)資源，保護(hù)地縣基礎(chǔ)財源。

（一）加大礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征管力度。礦產(chǎn)資源屬國家權(quán)益，是不可再生的一次性資源，國家依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》征收資源稅，目的在于保護(hù)資源，促進(jìn)資源節(jié)約，反對資源浪費(fèi)，促進(jìn)資源的再生和利用，彌補(bǔ)礦產(chǎn)資源的耗竭和開發(fā)替代資源。加大資源稅費(fèi)征管力度，一方面可增加國家財政有效財力，促進(jìn)地勘成果商品化和地勘市場的規(guī)范化；另一方面可限制資源開采高能耗產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)優(yōu)化。現(xiàn)階段，市縣礦業(yè)發(fā)展要注重三個方面，一是對能耗高、污染大、耕地和可開發(fā)利用荒地占用較多的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)課以重稅，應(yīng)用倒逼機(jī)制，促其節(jié)能降耗，減少和限期處理污染，科學(xué)合理布局開采；二是對部分重點礦山和資源制定同一開發(fā)規(guī)劃，強(qiáng)化政府對礦產(chǎn)資源的合理有效培植，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的優(yōu)化；三是要有計劃、有步驟地在一些資源利用領(lǐng)域中限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體進(jìn)入，依法管理，形成相應(yīng)的開發(fā)規(guī)模和利用優(yōu)勢，減少資源的有形和無形流失。與此同時，依法全面足額征收資源稅，用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)資源開發(fā)利用，保護(hù)國家權(quán)益不受侵害。此外，要結(jié)合當(dāng)前推進(jìn)的“費(fèi)改稅”工作，清理各種礦山企業(yè)和資源的收費(fèi)項目，對屬于國家和地縣財政收入的部分，依照國家規(guī)定，堅決予以征收，形成固定的稅收。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理費(fèi)，草原補(bǔ)償費(fèi)、耕地占用費(fèi)等各種地方性收費(fèi)的管理，切實把保護(hù)礦產(chǎn)資源開采和支持地縣財源建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來。#p#分頁標(biāo)題#e#

（二）從政策上鼓勵企業(yè)合理開發(fā)和利用礦產(chǎn)資源。要進(jìn)一步研究財稅政策，促進(jìn)企業(yè)合理開發(fā)和利用礦產(chǎn)資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，增加財稅收入。對企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源前期，要多與地勘部門和科研部門聯(lián)系，加大可行性研究和風(fēng)險投入的論證力度，財政部門要參與項目評估，防止盲目上馬，減少投資風(fēng)險；對資源開發(fā)企業(yè)的綜合利用和“三廢”處理，在利用好國家各種優(yōu)惠扶持政策的同時，市縣財政要制定具體的鼓勵辦法，適當(dāng)拿出部分資金，予以幫扶和獎勵；對于采用高新技術(shù)開發(fā)礦產(chǎn)，促進(jìn)資源合理科學(xué)利用，增加效益明顯的，可給予一定的稅收返還和資金獎勵；市縣政府和財政可將擬開發(fā)利用的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源與企業(yè)扭虧增盈、下崗再就業(yè)等工作結(jié)合起來，通過資源優(yōu)化配置和政策激勵，市縣經(jīng)濟(jì)和社會效益的同步增長；對企業(yè)自身投入與地勘部門、科研單位搞礦產(chǎn)資源開發(fā)和項目拼盤的，地縣財政可給予配套資金扶持和項目貸款貼息。

（三）從預(yù)算上安排一定資金專項用于開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。市縣財政要從本地實際出發(fā)，安排一定的資金，研究和開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，增強(qiáng)地縣經(jīng)濟(jì)增長的潛在后勁。資源開發(fā)前期投入多，效果不明顯，但從長遠(yuǎn)看，得到的必然要比付出得多，這是實踐證明的事實。酒泉市“七五”、“八五”兩個時期財政扭虧，237項扭補(bǔ)項目，75%是礦產(chǎn)資源開發(fā)項目。3年時間先后有3個縣（市）甩掉了吃財政補(bǔ)貼的帽子。“分稅制”以來，2個民族縣財政收入年均增長25%以上，財政收入80%來自礦山企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”，產(chǎn)值42%來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個體礦業(yè)開發(fā)。初步統(tǒng)計，兩個時期以來近14年間，市縣鄉(xiāng)三級財政投入礦業(yè)開發(fā)的資金2.4億元，礦業(yè)收益達(dá)12.5億元以上。近年來，全市成功地舉辦了兩次“敦煌、酒泉”大型招商會，14種金屬和非金屬礦產(chǎn)資源和60多個資源深加工開發(fā)項目備受海外和國內(nèi)企業(yè)青睞，不僅擴(kuò)大了市縣知名度，宣傳了開放開發(fā)政策，也為市縣招商引資、增加財政收入起到了積極的促進(jìn)作用。財政預(yù)算內(nèi)安排部分專項資金和縣、鄉(xiāng)設(shè)立的資源開發(fā)基金配套使用，立足長遠(yuǎn)解決資源可持續(xù)開發(fā)和科學(xué)利用，是穩(wěn)固市縣基礎(chǔ)財源的一條切實有效的長期措施。

（四）組織社會財力共同保護(hù)、開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。保護(hù)、開發(fā)利用礦產(chǎn)資源是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)，要實現(xiàn)跨世紀(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)，以資源吸引資金，以礦業(yè)優(yōu)勢帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立穩(wěn)固、平衡、有后勁的市縣財政，實現(xiàn)公共財政扶持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)職能，必須長期、持續(xù)和合理投入資金。根據(jù)酒泉市實際，現(xiàn)階段除了財政安排，企業(yè)自籌外，還要廣擴(kuò)籌資渠道。如立項爭取國家的地勘投入；立項爭取礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和地勘專項基金投入；與地勘部門橫向聯(lián)合，搞拼盤項目，聯(lián)合投入；招商引資、吸引外資投入；股份制和其他形式廣泛吸納社會個人資金等。只有動員和組織全社會力量和資金，才能使我區(qū)礦產(chǎn)資源保護(hù)與開發(fā)走向良性循環(huán)，從而促進(jìn)市縣財政的穩(wěn)定與發(fā)展。