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摘要:

政府采購是以公開招標、投標為主要方式選擇供貨廠商，從國內外市場為政府部門或所屬團體購買商品或勞務的一種制度，是一種與私人部門采購相對的公共采購制度，具有公開、公平、公正、競爭等特征，被譽為“陽光下的采購”。隨著我國政府采購工作的不斷完善和推進，公眾對政府采購的關注已由原先的違法、違規(guī)行為轉移到運行的效益和質量上。作為審計機關，我們要充分適應新形勢的要求，進一步強化審計監(jiān)督工作，提高政府采購資金的使用效益，促進其健康快速的發(fā)展，積極探索開展政府采購績效審計。

關鍵詞：

政府采購；績效；審計監(jiān)督

一、政府采購的現(xiàn)狀

以筆者所在的山東省威海經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)為例，我區(qū)實行政府采購制度以來，不斷完善各項制度，政府采購工作取得顯著成效。主要表現(xiàn)在：一是政府采購制度逐步構建與完善。我區(qū)政府采購工作在認真貫徹落實中央出臺的法律法規(guī)、規(guī)章的同時，根據(jù)我市出臺的政府采購辦法與規(guī)定，逐步形成采管分離的政府采購制度框架體系。二是政府采購規(guī)模與范圍逐年加大。近幾年，隨著政府采購工作力度的逐步加大，我區(qū)集中采購規(guī)模逐年增加，采購目錄范圍也逐年擴大，對進一步深化政府采購工作起到積極的作用。三是政府采購行為逐步規(guī)范。幾年以來，我區(qū)嚴格依法辦事，規(guī)范運作，從信息到采購結束都基本上做到公開、公平、公正，特別是《山東省政府采購管理辦法》實施以后，我區(qū)進一步規(guī)范單一來源采購等程序，有效提高了采購資金的使用效益，從源頭上遏制了腐敗行為的發(fā)生。

二、政府采購工作存在的問題

（一）政府采購預算編制缺乏預見性，預算約束力不強

采購預算是政府預算的一部分，其編制質量直接關系到采購執(zhí)行的效果。目前我區(qū)存在采購預算編制計劃性不強、項目編制不細致等問題，導致臨時動議、隨意追加預算的采購行為頻繁發(fā)生。一些部門和單位預算與執(zhí)行結果差距較大，有時臨時追加采購金額超過預算金額的一倍以上，這就導致政府采購預算資金失去了應有的約束力，預算與執(zhí)行“兩張皮”。

（二）政府采購效能有待提高

實行政府采購的目的就是為了提高效益，節(jié)約成本，但目前我區(qū)政府采購在這方面還存在一定的差距。一是部分采購活動時間較長，不利于提高采購資金運轉效率。二是政府采購的規(guī)模效益和成本效益不明顯，有時會發(fā)生同類商品分散采購的現(xiàn)象，從而削弱了政府采購整體效益的提高。三是部分需與上級實現(xiàn)互聯(lián)互通的信息工程采購事項受上級部門的影響，可能在具體采購事項上增加特殊技術要求，導致滿足要求的潛在供應商減少，進而影響了采購價格，違背了公平競爭原則，降低了采購資金的節(jié)支率。

（三）采購驗收評價環(huán)節(jié)薄弱

采購驗收評價環(huán)節(jié)是保證采購質量的關鍵環(huán)節(jié)，然而當前許多采購單位重前期采購過程的控制，對采購驗收環(huán)節(jié)的重視程度不夠，導致采購實際供貨質量達不到投標文件的承諾的事項時有發(fā)生。有的供應商為謀取中標，往往以最好的承諾和最低的價格投標，中標后不按照事前承諾辦事，在項目實施過程中不擇手段偷工減料或偷梁換柱，采取以次沖好、變更內部設備、私改中標品牌與配置等形式，達到非法獲利的目的，不但擾亂了政府采購市場的秩序，也損害了國家利益和社會公共利益。

三、政府采購工作存在問題的原因

當前采購工作存在的問題，其原因主要有以下幾個方面：

（一）預算編制缺乏科學性及約束性

一是隨著采購項目范圍的擴大，部分項目缺乏科學統(tǒng)一的支出標準，許多預算單位很難編制比較詳細的項目預算。二是預算編制計劃性不強，政府采購預算編制中，有些預算單位對采購預算的編制沒有引起足夠重視，編制項目比較粗糙，甚至模糊不清，往往是在年度中根據(jù)工作的實際需要臨時性地采購一些物品。三是部門預算觀念薄弱，預算編制缺乏具體性，為了應付不斷出現(xiàn)的追加支出，編制及執(zhí)行者往往留有機動財力，導致預算執(zhí)行約束力不強，不利于人大監(jiān)督。

（二）政府采購績效意識有待加強

一是政府采購單位的績效意識差，預算編制支出項目未被細化到政府集中采購目錄，致使財政部門難以從全局上把握全年采購規(guī)模和采購單位具體的政府采購資金額度。二是政府集中采購注重單個項目在時間及采購程序上的安排，考慮資金使用效率不足，較少比較規(guī)模采購價格與市場平均價格的差距，沒有從規(guī)模采購的角度指導預算安排。三是政府采購需要資源整合。許多部門制定采購計劃只從自身工作需要考慮，各自為陣，造成重復采購時有發(fā)生，浪費大量的財政資金。這種問題在網(wǎng)絡平臺建設項目上反映得尤為突出，此類項目建成后往往在不同程度上設有技術保護措施，造成不同部門系統(tǒng)互不兼容，導致后續(xù)擴容增量時只能采用原來的供應商，嚴重影響了采購效益的發(fā)揮。

（三）政府采購驗收制度有待進一步完善

一是采購監(jiān)督管理部門缺乏完善的驗收制度，沒有制定嚴格的控制措施。有的供應商在追求利益最大化的驅動下，抓住采購人多為政府機關事業(yè)單位所謂的“公家”的特點，利用驗收人員不懂技術、責任心不高、采購機構不參與驗收監(jiān)督等因素，以次充好、蒙混過關，嚴重損害了政府與采購人的利益。二是采購單位沒有建立嚴格的內部控制措施，在項目實施過程中對關鍵環(huán)節(jié)缺少必要的監(jiān)督與檢查，對技術性強的采購項目沒有及時征求專家意見。三是沒有建立采購項目后期運行評價與懲罰機制，導致相關人員的責任意識不強，發(fā)現(xiàn)問題沒有及時追究責任，造成了采購項目監(jiān)管的漏洞。

四、開展政府采購績效審計的路徑

為了提升政府采購活動的效率，切實提高公共資金的使用效益，必須積極開展政府采購績效審計，強化政府部門的責任意識和績效意識，從而促進政府采購績效管理制度的建立。建立政府采購績效管理制度，就是要建立一個由績效目標管理、績效跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合管理系統(tǒng)，建立“采購預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程采購績效管理機制。圍繞這一目標，筆者認為應從以下幾方面開展審計監(jiān)督工作：

（一）加強對采購預算編制的審計監(jiān)督

一是對預算編制的全面性、合法性進行審計。重點審查采購項目是否按政府采購目錄進行編制，是否存在超過采購人實際需要、超標準的采購預算，采購人有無不合理的采購要求；是否將全年的采購項目全部納入預算中，采購項目是否按規(guī)定進行報批和執(zhí)行等，并得到人大的批準，防止漏報、逃報現(xiàn)象的發(fā)生。二是對預算編制的支出標準進行審計。審查是否建立全面科學的支出標準系統(tǒng)，是否在原有支出定額的基礎上，對一些新增項目進行充分論證，制定合理的支出標準，審查每項支出的預算額度是否能基本反映市場價格，不能偏差太大。三是對年度采購總預算的合理性進行審計，審大技術項目是否經(jīng)過專家論證，項目采購是否站在宏觀的角度上綜合考慮，是否存在重復采購及浪費資源等問題，是否考慮規(guī)模采購效應，合理安排采購事項。

（二）加強對采購過程的審計監(jiān)督

一是對各預算單位是否嚴格執(zhí)行采購預算制度進行審計。審計年度過程中有無任意追加或追減現(xiàn)象，是否嚴格按照批準的預算開展采購活動，不得擅自改變資金用途，也不得超標準采購；審查采購是否存在自行采購、先購后報、先賒后付等逃避政府集中采購的行為，防止隨意采購行為的發(fā)生。二是嚴格對采購文件的審查。確保采購上限價格控制在預算金額內，同時，注重審查文件內容是否完整，采購方式、評審標準設置是否符合規(guī)定，避免出現(xiàn)有傾向或者排斥潛在投標人的內容，以及項目肢解規(guī)避公開招標的行為。三是強化采購程序監(jiān)督。嚴格監(jiān)督采購各環(huán)節(jié)，確保采購公告在指定信息網(wǎng)絡上；實行供應商行賄檔案調查，加強對評委抽取以及事后評價環(huán)節(jié)的監(jiān)督，確保評審質量；嚴格開標程序，確保公開、公平、公正、廉潔，防止暗箱操作等舞弊行為的發(fā)生。

（三）加強對采購驗收階段的審計監(jiān)督

一是對采購監(jiān)管部門的驗收情況進行審計。審查監(jiān)管部門是否建立了有效的驗收制度，是否根據(jù)不同類型的采購項目，建立了不同的驗收方案，并采取有效措施對項目質量進行控制，確保供貨項目各項指標符合驗收標準。二是對采購單位的內部控制情況進行審計。重點審查采購單位是否建立完善的內控制度，針對項目控制薄弱環(huán)節(jié)是否采取有效措施進行檢查，并及時提出整改意見，確保采購項目質量。三是對采購事項運行情況進行審計。重點審計項目質保期內的運行質量及效益情況，檢查是否存在未使用固定資產(chǎn)或不需用的固定資產(chǎn)，分析固定資產(chǎn)結構是否合理，檢查采購資產(chǎn)的實際利用率，從而判斷采購活動的實際效益。

（四）加強采購評價結果的反饋及應用管理

一是通過對采購預算編制及執(zhí)行情況進行評價，發(fā)現(xiàn)政府采購預算編制程序的不規(guī)范行為，編制內容不合理、支出標準不科學等問題，提出完善措施，為進一步優(yōu)化預算編制及執(zhí)行效果提供依據(jù)。二是通過對政府采購活動是否實現(xiàn)規(guī)模效益目標進行評價，分析阻礙規(guī)模效益發(fā)揮的因素，研究提高規(guī)模效益采購經(jīng)濟性的方法。三是通過對政府采購實施結果的效益性進行評價，解決現(xiàn)行政府采購制度不利于加強財政支出績效管理的問題，促進采購各項制度不斷完善，從而促進政府政策目標的實現(xiàn)和宏觀效益的發(fā)揮。

五、結束語

隨著政府采購工作的不斷深化，為更好地強化審計監(jiān)督作用，作為審計機關應主動適應審計環(huán)境的變化，堅持與時俱進、開拓創(chuàng)新的原則，積極在政府采購領域中開展績效審計。同時績效審計也是一項全新的工作，需要我們不斷地探討與研究。

作者：鄭卿 單位：山東威海經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)審計局