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一、地方政府融資平臺(tái)面臨的法律困境

(一)融資平臺(tái)的法律定性不清

從融資平臺(tái)的起源和發(fā)展歷史來(lái)看，融資平臺(tái)公司起源于上世紀(jì)末。1986年經(jīng)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，上海市政府設(shè)立“久事公司”，采取“自借自還”的方式，利用外資進(jìn)行城市建設(shè)。但當(dāng)時(shí)這種融資模式并不普遍，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的地方政府財(cái)力比較充足。隨著分稅制的改革尤其是在2008年金融危機(jī)及4萬(wàn)億投資計(jì)劃之后，在相關(guān)部委指導(dǎo)意見的鼓舞下，地方政府進(jìn)一步集中資源，融資平臺(tái)公司開始迅速發(fā)展并擴(kuò)展到縣級(jí)甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)全面鋪開。融資平臺(tái)公司的發(fā)展歷史解答了這樣一個(gè)疑問，本身屬于公法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)解決的問題，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為何要通過公司這一私法主體來(lái)進(jìn)行，其根本原因在于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。地方融資平臺(tái)盡管在形式上采取了公司制的形式，但一切運(yùn)作又深深地受到行政權(quán)力的影響，有學(xué)者將其稱之為“行政化”運(yùn)營(yíng)。疑惑便隨之而來(lái)，融資平臺(tái)到底是以一種什么樣的法律身份在實(shí)際運(yùn)行，是屬于市場(chǎng)主體中的私法人，公法人，特殊法人，還是類社會(huì)中間層?對(duì)于這個(gè)問題的答案將直接影響針對(duì)其進(jìn)行的一系列制度的設(shè)計(jì)。為了控制金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，近3年來(lái)銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委以及國(guó)務(wù)院出臺(tái)了諸多規(guī)定，其核心內(nèi)容圍繞控制風(fēng)險(xiǎn)做出了諸多安排，將地方融資平臺(tái)進(jìn)行分類管理。強(qiáng)化監(jiān)管的路徑日漸清晰:對(duì)地方債實(shí)行分類管理、加快建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度、完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、嚴(yán)控地方政府新增債務(wù)、逐步將地方政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理等。在上述規(guī)定中地方融資平臺(tái)被分為三類:承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資，且主要依靠財(cái)政資金償還債務(wù)的公司、承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資的公司和雖承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資，有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收入且主要依靠自身收益償還債務(wù)的公司。對(duì)于第一類公司進(jìn)行清理，第二類和第三類繼續(xù)發(fā)展。單純從控制風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，此種制度設(shè)計(jì)無(wú)可厚非。但這種商事化的定位卻與地方融資平臺(tái)設(shè)立的初衷和平臺(tái)公司的本源相去甚遠(yuǎn)。換句話說(shuō)，地方融資平臺(tái)存在的合法性基礎(chǔ)受到了質(zhì)疑。

(二)委托關(guān)系不暢

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒的地方自治理論和奧茨的地方供應(yīng)有效理論很好的詮釋了地方政府作為中央政府人的必要性。斯蒂格勒從實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性和分配的公正性角度論證了地方政府更適宜行使資源配置職能。斯蒂格勒從兩條原則出發(fā)闡明地方政府存在的必要性:一是與中央政府相比，地方政府更接近公眾，更了解轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共服務(wù)的選擇偏好及效用;二是一國(guó)國(guó)內(nèi)不同的人們有權(quán)利對(duì)不同種類與不同數(shù)量的公共服務(wù)進(jìn)行投票表決，與之相適應(yīng)，不同種類與不同數(shù)量的服務(wù)要求由不同級(jí)次、不同區(qū)域的政府來(lái)提供。奧茨運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，通過一系列假定，將社會(huì)福利化表達(dá)為一個(gè)線性規(guī)劃，并求解出資源配置處于社會(huì)福利最大化時(shí)的一般均衡模型。他在分析這個(gè)模型的附加條件時(shí)發(fā)現(xiàn):在對(duì)所有的人口子集等量提供公共物品這個(gè)限制條件下，某種公共物品由地方政府提供要比由中央政府提供更有效。在中央政府與地方政府這種委托關(guān)系中，中央政府對(duì)諸多公共產(chǎn)品、國(guó)有資產(chǎn)等無(wú)法直接實(shí)施管理，轉(zhuǎn)移支付制度成為解決這一問題的制度安排，而兩者之間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象使中央政府監(jiān)督乏力，兩者之間目標(biāo)利益的沖突又使得地方政府作為人存在機(jī)會(huì)主義行為。至于中央政府與金融機(jī)構(gòu)之間，中央政府代表全體人民履行對(duì)金融機(jī)構(gòu)尤其是國(guó)有商業(yè)銀行的出資人責(zé)任，其需要同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)利益與政治利益，這使得金融機(jī)構(gòu)通常承擔(dān)了很多中央政府的政策性負(fù)擔(dān)，時(shí)常出現(xiàn)政策性虧損。這就產(chǎn)生了所謂的預(yù)算軟約束問題。國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)常心甘情愿的貸款給陷入經(jīng)營(yíng)危機(jī)、累積了巨大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地方融資平臺(tái)，根本原因就在于銀行系統(tǒng)的軟預(yù)算約束問題。

(三)地方政府融資平臺(tái)合法性的危機(jī)

目前融資平臺(tái)公司最大的尷尬是政府擔(dān)保不具備法律的有效性。《擔(dān)保法》第8條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。最高法院《關(guān)于適用＜擔(dān)保法＞若干問題的解釋》第3條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無(wú)效。為了規(guī)避擔(dān)保法關(guān)于政府不得提供擔(dān)保的規(guī)定，不少地方采取通過人大決議的形式將平臺(tái)公司融資后的還款付息計(jì)劃列入財(cái)政預(yù)算以提供財(cái)政擔(dān)保，將融資平臺(tái)之債轉(zhuǎn)換為政府之債。部分地方融資平臺(tái)貸款被打包成信托受益權(quán)，在經(jīng)發(fā)行銀行擔(dān)保之后出售給其他銀行，信托公司在銷售此類信托產(chǎn)品時(shí)，一般都會(huì)突出地方政府對(duì)債務(wù)的隱性擔(dān)保。有學(xué)者對(duì)此種地方人大還貸承諾的性質(zhì)進(jìn)行了探討，認(rèn)為其不是普通債權(quán)的擔(dān)保，也不是項(xiàng)目融資安慰函，還貸承諾是一種公法上的行為，并具有憲法或行政法上的程序監(jiān)督與制衡作用，其對(duì)象是受其監(jiān)督對(duì)其負(fù)責(zé)的地方政府而非金融機(jī)構(gòu)。從公法的角度理解，它體現(xiàn)的是人大與政府之間在公法上的關(guān)系，并非項(xiàng)目融資安慰函中的項(xiàng)目主辦方或項(xiàng)目所在地政府與金融機(jī)構(gòu)的私法關(guān)系，但是地方人大還貸承諾對(duì)地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間的債務(wù)約定作了形式上的確認(rèn)，至少為債權(quán)人的追索權(quán)延伸和落實(shí)提供了公法領(lǐng)域的依據(jù)和可能。地方政府融資平臺(tái)向銀行貸款時(shí)，經(jīng)常采用“市政公用行業(yè)不動(dòng)產(chǎn)收益”，“道路建設(shè)車輛通行費(fèi)收費(fèi)權(quán)”，“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“土地出讓收益經(jīng)營(yíng)權(quán)”等作為權(quán)利標(biāo)的進(jìn)行質(zhì)押貸款，但這幾種權(quán)利能否作為質(zhì)押的標(biāo)的，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界頗有爭(zhēng)議。由于尚未有法律法規(guī)對(duì)“市政公用行業(yè)不動(dòng)產(chǎn)收益”等權(quán)利的出質(zhì)資格作出規(guī)定，所以地方政府融資平臺(tái)習(xí)以為常的權(quán)利質(zhì)押貸款行為面臨著無(wú)法擺脫的合法性困境和前所未有的制度風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行《預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。地方政府為了規(guī)避該法律規(guī)定，競(jìng)相成立融資平臺(tái)舉借債務(wù)。由于地方政府融資平臺(tái)名義上具有獨(dú)立企業(yè)法人資格，所以其債務(wù)不會(huì)列人地方政府顯性債務(wù)范圍，而只是構(gòu)成地方政府的隱性負(fù)債。預(yù)算法并未就隱性負(fù)債與或然負(fù)債作出限制性規(guī)定，導(dǎo)致其在地方政府融資平臺(tái)舉債行為規(guī)制問題上束手無(wú)策，這對(duì)地方政府財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了潛在的威脅。其實(shí)，預(yù)算法第28條的禁止性規(guī)定在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)松動(dòng)跡象，如國(guó)務(wù)院已經(jīng)授權(quán)上海市、浙江省、廣東省、深圳市進(jìn)行自行發(fā)債試點(diǎn)，預(yù)算法修正案草案一審稿也有關(guān)于地方政府舉債的規(guī)定。在此背景下，預(yù)算法的修訂有必要充分考量地方債務(wù)生成的特殊制度背景進(jìn)行相應(yīng)的觀念更新與制度變革以堵塞地方政府債務(wù)危機(jī)的法律漏洞，防止地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為。

二、地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制

(一)地方融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)法主體地位

目前地方融資平臺(tái)都以國(guó)有獨(dú)資公司的形式存在，從形式上看是公司，作為商事組織而存在，理應(yīng)具備獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，獨(dú)立的人格以及獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。然而從地方政府融資平臺(tái)的實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，它與公司相去甚遠(yuǎn)。從財(cái)產(chǎn)上來(lái)看，多以土地使用權(quán)、股權(quán)、銀行貸款等出資、并無(wú)嚴(yán)格的驗(yàn)資和登記公示程序。地方政府直接或間接的控制了投融資的領(lǐng)域，融資平臺(tái)本身并無(wú)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)支配權(quán)。由于地方政府信用在融資平臺(tái)的設(shè)立之初便起到關(guān)鍵作用，其運(yùn)作也有賴于地方政府，獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任無(wú)從談起。因而它不是商法上的“私法人”。有學(xué)者提出了類社會(huì)中間層主體的概念。筆者認(rèn)為這是對(duì)融資平臺(tái)的現(xiàn)狀比較準(zhǔn)確的一種定性，是對(duì)其實(shí)然狀態(tài)的表述。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)副主席周慕冰在地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管會(huì)議上指出:“地方政府融資平臺(tái)就是地方政府間接或直接出面向銀行借款的載體”，其債務(wù)是由“銀行以政府作為交易對(duì)手”所產(chǎn)生的。這一論斷已明白無(wú)誤地道出了政府融資平臺(tái)的實(shí)質(zhì)，它是政府職能的延伸。它具備社會(huì)中間層主體所具有的公共性，中介性以及功能的相似性，但它不具備社會(huì)中間層主體的民間性，這也是政府融資平臺(tái)并不完全歸屬于社會(huì)中間層主體的根本原因。類社會(huì)中間層主體的產(chǎn)生具有一定的歷史合理性，是在中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中所必然產(chǎn)生的，是在現(xiàn)有體制下的最優(yōu)化安排。但由于其產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的混沌狀態(tài)，因此，在市場(chǎng)化程度日益深化的過程中，必然出現(xiàn)諸多難以克服的缺陷，也必然會(huì)對(duì)正常的市場(chǎng)秩序與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。而隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的進(jìn)一步深入與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，類社會(huì)中間層主體必然會(huì)在實(shí)踐中日益暴露其難以克服的缺陷。那么融資平臺(tái)的應(yīng)然經(jīng)濟(jì)法主體地位該如何定位?目前出臺(tái)的一系列制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出商事化的價(jià)值取向。但融資平臺(tái)的根本職能在于履行政府應(yīng)承擔(dān)的提供公共產(chǎn)品的職能，商事化的取向使得它喪失了應(yīng)有的公益性特質(zhì)，背離了制度的本源。回歸公益性定位是融資平臺(tái)發(fā)展的應(yīng)然趨勢(shì)。融資平臺(tái)既有公法人的屬性又有市場(chǎng)化的一面，因此將其定位為特殊法人。當(dāng)特殊法人的經(jīng)濟(jì)法主體地位確定后，如何平衡公益性定位與市場(chǎng)化運(yùn)作的利益平衡成為要解決的首要問題。

(二)財(cái)稅體制改革———以完善轉(zhuǎn)移支付制度為突破口

對(duì)政府融資平臺(tái)經(jīng)濟(jì)法主體定位問題的研究雖然能在一定程度上揭示政府融資平臺(tái)所存在問題的根源，但并不能夠直接使這些問題得以解決。政府融資行為的規(guī)范根本上還是需要依靠匹配、完善地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)予以解決。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法作為一種在集權(quán)與分權(quán)中尋求法律平衡點(diǎn)的規(guī)范制度，要解決的核心問題之一就中央和地方政府的關(guān)系以及地方上下級(jí)政府間的關(guān)系問題，因而將它作為財(cái)稅體制改革突破口。今年8月，我國(guó)在黑龍江“兩大平原”啟動(dòng)支農(nóng)資金整合試點(diǎn)，將中央財(cái)政安排的3大類77項(xiàng)涉農(nóng)資金全部納入整合范圍，整合后將資金審批權(quán)下放到地方。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的方向是逐步取消不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將部分屬于地方事權(quán)且信息復(fù)雜程度較高的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下放到地方管理，對(duì)部分使用方向類同、政策目標(biāo)相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目予以整合，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率。現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在的法律剛性不足，立法層次低;權(quán)力配置混亂，責(zé)任承擔(dān)空白;支付程序粗糙，缺乏明確內(nèi)涵等諸多弊端。在財(cái)政資金體量日益龐大背景下，上述問題客觀上降低了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度決策和運(yùn)作的民主性和規(guī)范性，很難適應(yīng)規(guī)模越來(lái)越大的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移。完善相關(guān)的法律規(guī)范體系，設(shè)立權(quán)威的轉(zhuǎn)移支付主體規(guī)范，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付程序，在責(zé)任承擔(dān)方式中嘗試引入資格罰等措施是完善轉(zhuǎn)移支付制度的可行措施。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革與分稅制改革有著密切的關(guān)系。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革需要分稅制改革的配合。表面看來(lái)，我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制初步劃分了中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)，但這也只限于規(guī)定中央政府與地方政府之間的財(cái)政收支權(quán)力分配，至于地方政府相互之間的財(cái)政關(guān)系則由省級(jí)政府另行規(guī)定。政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分法治化是分稅制改革的核心。需要強(qiáng)調(diào)的是，在分析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法與地方分權(quán)自治的關(guān)系時(shí)，討論的前提是中央權(quán)力足夠集中足夠其維護(hù)統(tǒng)一和發(fā)揮宏觀調(diào)控權(quán)，在這個(gè)前提下來(lái)實(shí)施適度的分權(quán)和自治從而完善轉(zhuǎn)移支付制度。并不主張離開中央集權(quán)的前提來(lái)談地方分權(quán)自治，更不主張將地方權(quán)力與中央權(quán)力對(duì)等甚至是對(duì)抗的觀點(diǎn)。

作者：羅慧明 單位：華東政法大學(xué)