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摘要:社會保障基金是國家社會保障儲備基金，專門用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。全國社會保障基金理事會和省級社會保障基金理事會都承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)社保基金保值增值的任務(wù)，由于社保基金性質(zhì)的特殊性，管理機(jī)構(gòu)在對社保基金進(jìn)行投資運(yùn)作時(shí)，不僅要考慮增值收益，更要考慮投資風(fēng)險(xiǎn)，而法律風(fēng)險(xiǎn)防控在市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)管趨嚴(yán)的社會背景下成為值得關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞:社保基金;投資運(yùn)營;法律風(fēng)險(xiǎn)

本文所稱社保基金采用全國社保基金理事會采用的定義，即由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，專門用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑的專項(xiàng)資金。2000年，國家成立全國社保基金理事會，2014年12月，山東省成立第一家省級社保基金理事會。從實(shí)際投資運(yùn)作看，近年來基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資模式不斷創(chuàng)新，金融市場監(jiān)管趨嚴(yán)，特別是2017年以來，銀保監(jiān)會、央行、基金業(yè)協(xié)會等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及行業(yè)自治組織不斷出臺部門規(guī)章和行業(yè)規(guī)則規(guī)制金融亂象，金融行業(yè)迎來“強(qiáng)監(jiān)管”時(shí)代。以山東省為例，社保基金投資涉及信托投資、私募基金投資、股權(quán)投資等多個(gè)投資領(lǐng)域，不僅要使項(xiàng)目投資符合基本法規(guī)定，更要時(shí)刻關(guān)注部門規(guī)章等規(guī)范性文件的出臺和行業(yè)新規(guī)。從社保基金開展金融投資的過程看，項(xiàng)目投前進(jìn)行謹(jǐn)慎的合規(guī)分析，避免出現(xiàn)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是保障項(xiàng)目投后整體穩(wěn)健運(yùn)行的關(guān)鍵和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）研究成果概述

社會保障制度健全的發(fā)達(dá)國家對社會保障基金的理論研究和實(shí)踐探索都較早，例如美國早在1930年左右就頒布了世界上第一部社會保障領(lǐng)域的法律——《社會保障法》，1940年建立了第一個(gè)社會保障信托基金。新加坡在1955年建立了社會保障基金籌集制度，自1992年以后，以中央公積金制度為代表的社會保障制度就將受益群體覆蓋到參加工作和沒有參加工作的新加坡人口。目前國內(nèi)學(xué)界理論認(rèn)為，社保基金投資法律風(fēng)險(xiǎn)形成的原因有三：一是有關(guān)制度不完善，二是相關(guān)主體監(jiān)管不力，三是社保基金在入市過程中存在的多層委托關(guān)系加劇投資風(fēng)險(xiǎn)。我國于2000年成立第一個(gè)國家級社會保障基金后，理論界對于社保基金的研究成果逐漸增多。項(xiàng)懷誠在《關(guān)于全國社會保障基金的幾個(gè)問題》（2006）提出，國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面有限，作為國家戰(zhàn)略儲備資金，社保基金一直本著“安全至上，注重效益”的原則通過直接投資和委托投資對國內(nèi)資本市場進(jìn)行股權(quán)和債權(quán)投資，同時(shí)提出，提高法律風(fēng)險(xiǎn)防控意識，健全社保基金法律制度保障措施是實(shí)現(xiàn)社保基金創(chuàng)新與發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。劉子蘭、嚴(yán)明在《全國社會保障基金投資風(fēng)險(xiǎn)管理研究》（2006）一文中運(yùn)用均值——方差模型、VAR模型等分析工具對社保基金的投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，為社保基金可量化管理的風(fēng)險(xiǎn)提供了解決思路。唐霽松在《加強(qiáng)社保基金監(jiān)管防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)》（2018）一文中從加強(qiáng)社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管的角度，為我們防范和化解社會保障基金的投資風(fēng)險(xiǎn)打開了新思路。

（二）創(chuàng)新性分析

通過研究國內(nèi)外對于社保基金領(lǐng)域的研究成果發(fā)現(xiàn)，目前理論界從全面監(jiān)管、投資運(yùn)營等方面對社保基金的風(fēng)險(xiǎn)防控研究均有涉獵，但這些研究基本是從社保基金管理運(yùn)營的宏觀角度對其實(shí)現(xiàn)長期保值增值進(jìn)行分析，而鮮少對于某一投資領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的具體風(fēng)險(xiǎn)防控開展研究。本文將學(xué)習(xí)在既往研究成果的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性的將如何在社保基金投資運(yùn)營的投前階段掌握可能出現(xiàn)的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，從而避免社保基金投資運(yùn)營出現(xiàn)合規(guī)性問題而開展探討。

二、必要性分析

社保基金投資前期重在預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目投前的風(fēng)險(xiǎn)評估是包含前期調(diào)研、方案測算等具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性的綜合性管理環(huán)節(jié)，因此評估潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)尤為必要。

（一）部分投資項(xiàng)目交易環(huán)節(jié)較復(fù)雜

社保基金所投資的金融領(lǐng)域有一部分項(xiàng)目交易環(huán)節(jié)較復(fù)雜，甚至需要跨地域、跨法律制度規(guī)范框架合作，使得投前法律風(fēng)險(xiǎn)管理難度較大。例如，以發(fā)行金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理計(jì)劃為例，銀行首先通過證券公司委托設(shè)立資產(chǎn)管理計(jì)劃，客戶向證券公司委托定向資產(chǎn)管理計(jì)劃，其次，資產(chǎn)管理計(jì)劃確定的當(dāng)時(shí)，客戶要向銀行進(jìn)行收益轉(zhuǎn)讓。通過此類實(shí)際合作的資產(chǎn)管理案例，可以發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)涉及眾多行業(yè)，其中各個(gè)主體都涉及到法律風(fēng)險(xiǎn)防控問題，而信息的不完整性極易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)漏洞，所以投前的風(fēng)險(xiǎn)評估必不可少。

（二）金融監(jiān)管政策趨嚴(yán)

社保基金由于其特殊性質(zhì)，在投資運(yùn)營時(shí)受制于更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求。2016年5月，《全國社會保障基金條例》開始實(shí)施，對社保基金管理運(yùn)營的原則、投資組合、風(fēng)險(xiǎn)防控及監(jiān)督等方面進(jìn)行了規(guī)范。2017年以來金融體系迎來“強(qiáng)監(jiān)管”時(shí)代，同年《私募投資基金管理暫行條例》面向全社會征求意見，《商業(yè)銀行委托貸款管理辦法》《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》等一系列金融監(jiān)管政策先后出臺。以山東省社保基金為例，私募基金投資、股權(quán)投資、債權(quán)投資是社保基金的主要投資方式，在監(jiān)管趨嚴(yán)的背景下，防止社保基金項(xiàng)目投前出現(xiàn)違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是保證項(xiàng)目持續(xù)順利開展的前提。

（三）投資機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理能力制約

無論是社保基金投資還是其他項(xiàng)目投資，投資機(jī)構(gòu)都能夠具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防控意識，但在風(fēng)險(xiǎn)管理能力方面還需提升。社保基金投資機(jī)構(gòu)是金融市場近幾年新興的投資機(jī)構(gòu)，投資管理運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)尚顯不足，面對快速發(fā)展的資本市場，投資機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和水平，尚不足以應(yīng)對金融形勢變化的需要，對法律風(fēng)險(xiǎn)的識別能力有待加強(qiáng)。

三、策略分析

（一）明確產(chǎn)業(yè)投資方向，項(xiàng)目端分散風(fēng)險(xiǎn)

縱觀全國和省級社保基金投資產(chǎn)業(yè)布局，充分體現(xiàn)了謹(jǐn)慎投資、控制風(fēng)險(xiǎn)、提高收益的原則，在確保基金安全的基礎(chǔ)上再去討論流動性和收益性。按照全國社會保障基金理事會的投資范圍標(biāo)準(zhǔn)分析，社保基金的投資范圍主要包括：銀行存款、債券、信托貸款、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、股票、證券投資基金、股權(quán)投資、股權(quán)投資基金等，但實(shí)際涉足的投資領(lǐng)域并不多，按照全國社保基金理事會披露的年度報(bào)告來看，持有至到期資產(chǎn)和交易類金融資產(chǎn)比例達(dá)到70%-80%，其余項(xiàng)目僅占20%-30%。山東省社會保障基金理事會在所投資的項(xiàng)目中，債權(quán)投資、私募基金投資、銀行理財(cái)占據(jù)了絕大部分比例。以上投資領(lǐng)域一旦監(jiān)管政策收緊，將很大程度影響投資項(xiàng)目選擇和投資收益。社保基金投資機(jī)構(gòu)可以參照專業(yè)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的模式，基于其豐富的合作伙伴和社保基金社會影響力，獲取系統(tǒng)的項(xiàng)目來源，圍繞環(huán)保、新能源、新材料、汽車、醫(yī)療健康、泛文化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性布局，以項(xiàng)目分散投資分散法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目投資分類決策，量化評估風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重

通過對專業(yè)投資機(jī)構(gòu)開展調(diào)研發(fā)現(xiàn)，專業(yè)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行項(xiàng)目投資決策時(shí)將各類項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)分類衡量且設(shè)置不同的權(quán)重比例，按照百分制的方式計(jì)算得分，以得分多少評價(jià)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大小及投資的可行性，且不同類的投資項(xiàng)目，法律風(fēng)險(xiǎn)評估所占權(quán)重有所不同。例如，在Pro-IPO項(xiàng)目投資決策時(shí)，由于上市公司的法律監(jiān)管要求更為嚴(yán)格、信息披露的全面性和及時(shí)性要求更高，因此，Pre-IPO項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)評估權(quán)重要占有較大比例；在PE（即PrivateEquity）項(xiàng)目中，投資標(biāo)的是非上市公司股權(quán)，投資者為有風(fēng)險(xiǎn)識辨能力的自然人或承受能力的機(jī)構(gòu)投資者，雖然法律風(fēng)險(xiǎn)防控是投前重要的評價(jià)指標(biāo)，但對其估值能力、技術(shù)及商業(yè)優(yōu)勢、市場環(huán)境因素等分析要占有較大比重。

（三）開展法律盡職調(diào)查

一般意義上的投資項(xiàng)目法律盡職調(diào)查是指在項(xiàng)目投資階段，由律師對目標(biāo)公司及其他項(xiàng)目關(guān)聯(lián)方的主體合法性存續(xù)、企業(yè)資質(zhì)、資產(chǎn)和負(fù)債、對外擔(dān)保、重大合同、關(guān)聯(lián)關(guān)系、納稅、環(huán)保、勞動關(guān)系等一系列法律問題的調(diào)查，目的是規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際開展的盡職調(diào)查中，法律盡職調(diào)查與經(jīng)常與財(cái)務(wù)盡職調(diào)查、商業(yè)盡職調(diào)查結(jié)合，是項(xiàng)目投前的一種綜合性盡職調(diào)查程序，并演化出了更高效、更實(shí)用的法律盡調(diào)模式：一是綜合盡調(diào)模式，即由風(fēng)控人員、財(cái)務(wù)人員及投資人員組成盡調(diào)小組對項(xiàng)目開展全面盡職調(diào)查，盡調(diào)后形成綜合盡調(diào)報(bào)告，盡調(diào)主要模塊有基本情況分析、行業(yè)情況分析、財(cái)務(wù)情況分析、盈利預(yù)測、未來資金需求、投資估值分析。法律盡調(diào)包含在基本情況分析模塊中。二是商業(yè)盡調(diào)為主的模式，盡調(diào)主要圍繞商業(yè)盡調(diào)開展，盡調(diào)報(bào)告通過初審后，法律、財(cái)務(wù)人員做進(jìn)一步商業(yè)盡調(diào)，后進(jìn)入投決階段，若投決不通過，可能進(jìn)行多次投決。項(xiàng)目簽署正式協(xié)議后，項(xiàng)目投前風(fēng)險(xiǎn)控制階段結(jié)束。三是圍繞投資標(biāo)的經(jīng)營開展的盡調(diào)模式，即盡調(diào)圍繞投資企業(yè)經(jīng)營情況展開，盡調(diào)中的主要關(guān)注點(diǎn)是投資項(xiàng)目在未來階段的風(fēng)險(xiǎn)，以及投資標(biāo)的的經(jīng)營狀況是否有在未來發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性，對項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的把控貫穿項(xiàng)目投前到投后各環(huán)節(jié)，投后有投后管理部來組織。無論采用哪種盡調(diào)模式，均能在盡調(diào)環(huán)節(jié)將法律風(fēng)險(xiǎn)隱患梳理出來。

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[7]網(wǎng)易新聞客戶端．為什么合并銀監(jiān)會和保監(jiān)會，而保留證監(jiān)會？[EB/OL]．

作者:梁艷 單位:山東省社會保障基金理事會助理經(jīng)濟(jì)師