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基層治理與社會(huì)治理區(qū)別范文1

醫(yī)聯(lián)體現(xiàn)在的概念有些泛化。醫(yī)聯(lián)體不是醫(yī)院間的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，不是簡(jiǎn)單的醫(yī)療關(guān)系或雙向轉(zhuǎn)診。鎮(zhèn)江為醫(yī)聯(lián)體加了一個(gè)定義，叫做區(qū)域健康服務(wù)聯(lián)合體。

伴隨中國(guó)醫(yī)療改革的十幾年，我發(fā)現(xiàn)管理醫(yī)療費(fèi)用與降低醫(yī)院成本頗有難度。這個(gè)時(shí)候提出將患者轉(zhuǎn)到社區(qū)仍不能解決問題，于是提出了健康管理。資源配置不合理、資源使用效率不高、健康產(chǎn)出低，如果沿著老路走下去，我們將和美國(guó)面臨同樣的問題，即便是17%的GDP增速也不能解決醫(yī)療問題。因此我們提出重構(gòu)健康服務(wù)體系，這便是醫(yī)聯(lián)體產(chǎn)生的背景。

按照這個(gè)狹義的定義，區(qū)域健康服務(wù)聯(lián)合體是解決在同一區(qū)域內(nèi)的協(xié)作問題，提高基本公衛(wèi)和基本醫(yī)療服務(wù)可及性、優(yōu)化資源配置、增強(qiáng)基層服務(wù)水平、控制醫(yī)療費(fèi)用與醫(yī)療成本、提高衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)提高健康產(chǎn)出。

區(qū)域健康服務(wù)聯(lián)合體必須有一個(gè)管理架構(gòu)與治理機(jī)制。有人說在縣域內(nèi)形成一個(gè)以縣醫(yī)院為龍頭的區(qū)域聯(lián)合體具有壟斷性。實(shí)際上，在中國(guó)醫(yī)療行業(yè)里，壟斷性只是一個(gè)說辭，競(jìng)爭(zhēng)性是非常充分的。醫(yī)院缺的是外部治理機(jī)制對(duì)醫(yī)療資源的配置，這是中國(guó)醫(yī)改需要改革的最主要問題。因而，區(qū)域醫(yī)聯(lián)體架構(gòu)后最需要的是治理機(jī)制，而非內(nèi)部自我追求的效率。否則無法實(shí)現(xiàn)健康產(chǎn)出最大化的社會(huì)目標(biāo)。

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)于醫(yī)聯(lián)體的構(gòu)建具有重要作用。我同時(shí)擔(dān)任江蘇康復(fù)醫(yī)療集團(tuán)的理事長(zhǎng)，身兼此職后，才認(rèn)識(shí)到理事長(zhǎng)和董事長(zhǎng)的區(qū)別。理事長(zhǎng)要為社會(huì)目標(biāo)負(fù)責(zé)，所以我告誡集團(tuán)，不是僅做大做強(qiáng)專科，而是要解決廣大群眾普遍需要的醫(yī)療與健康問題，這是我們醫(yī)療集團(tuán)的首要任務(wù)，也是醫(yī)聯(lián)體的首要任務(wù)。

另外，需要建立全科醫(yī)學(xué)科，或稱之為社區(qū)衛(wèi)生管理中心，負(fù)責(zé)區(qū)域健康聯(lián)合體內(nèi)一級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員培訓(xùn)、技術(shù)幫扶、雙向轉(zhuǎn)診和日常運(yùn)營(yíng)管理，將技術(shù)、人才和資源優(yōu)勢(shì)延伸到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。我們目前在倡導(dǎo)醫(yī)院設(shè)立全科門診。

區(qū)域健康服務(wù)聯(lián)合體的構(gòu)建要明確其功能定位。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，基層是結(jié)合點(diǎn)，譬如慢病防治，需要從醫(yī)院專科分化出慢病管理隊(duì)伍，若只依靠社區(qū)的能力會(huì)出現(xiàn)問題。

服務(wù)模式上也需要改變創(chuàng)新。一是實(shí)行簽約服務(wù)，建立家庭健康責(zé)任團(tuán)隊(duì)。二是實(shí)行網(wǎng)格化服務(wù)，構(gòu)建一個(gè)從市級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)到區(qū)級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、家庭醫(yī)生或全科服務(wù)團(tuán)隊(duì)的立體網(wǎng)絡(luò)。三是建立穩(wěn)定的雙向轉(zhuǎn)診，為下轉(zhuǎn)構(gòu)建好的環(huán)境。

基層治理與社會(huì)治理區(qū)別范文2

關(guān)鍵詞：法國(guó)；市鎮(zhèn)聯(lián)合體；整體治理

中圖分類號(hào)：D756.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003－854X（2012）07－0082－04

歐洲各國(guó)的市鎮(zhèn)平均人口僅500至5000人，基層政府規(guī)模較小，往往因缺乏財(cái)政資源而不能有效提供公共服務(wù)，導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品供給與需求失衡。為此，歐盟以英國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)、丹麥、瑞典等國(guó)為代表，大多采行市鎮(zhèn)精簡(jiǎn)合并之路。然而，法國(guó)社會(huì)文化強(qiáng)調(diào)社區(qū)價(jià)值、地方性和聚居區(qū)不論規(guī)模大小的歷史身份的重要性。法國(guó)人認(rèn)為，市鎮(zhèn)是法國(guó)的傳統(tǒng)，市鎮(zhèn)是直接接觸人民的機(jī)構(gòu)，有它存在的價(jià)值。① 為此，法國(guó)政府獨(dú)辟蹊徑，走市鎮(zhèn)聯(lián)合之路，其市鎮(zhèn)總體數(shù)量及市鎮(zhèn)合作形式之多，在歐洲是絕無僅有的，法國(guó)基層治理演繹出獨(dú)特的“法蘭西例外”。市鎮(zhèn)聯(lián)合體這一地方組織形式順應(yīng)了整體治理的大趨勢(shì)，幫助市鎮(zhèn)逐步走出地方治理破碎化的困境。整體性治理的出現(xiàn)既是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落以及20世紀(jì)80 年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，又是一定意識(shí)形態(tài)的折射（refract）② ，還是合作理論的一種復(fù)興，只不過其內(nèi)容要更加復(fù)雜③。整體治理強(qiáng)調(diào)“問題意識(shí)”，要求充分利用政府、公共機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者的優(yōu)勢(shì)資源，通過協(xié)調(diào)、整合和信任等機(jī)制，消除各組織的原子化狀態(tài)，生成有機(jī)的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，通過制度化、經(jīng)常化和有效的跨界合作以解決復(fù)雜而棘手的公共問題，增進(jìn)公共價(jià)值。

一、法國(guó)市鎮(zhèn)聯(lián)合體的發(fā)展現(xiàn)狀

法國(guó)有3.6萬多個(gè)市鎮(zhèn)，由于歷史原因，這些市鎮(zhèn)面積、人口規(guī)模差異很大，超過80%的市鎮(zhèn)不足3500人，3.2萬個(gè)市鎮(zhèn)人口少于2000人，其中約1萬個(gè)市鎮(zhèn)的居民少于200人。高密度的市鎮(zhèn)設(shè)置雖然使行政決策和公共行動(dòng)最大限度地接近基層，但是卻加重了中小市鎮(zhèn)的財(cái)政壓力，無法有效解決區(qū)域性問題，造成地方治理的破碎化。為了有效整合市鎮(zhèn)，法國(guó)形成了獨(dú)具特色的市鎮(zhèn)聯(lián)合組織。跨市鎮(zhèn)聯(lián)合組織按自身有無征稅權(quán)可劃分為兩大類：無征稅權(quán)的聯(lián)合體是松散的協(xié)作型組織，由其成員市鎮(zhèn)提供財(cái)政來源，允許它們共同采取公共行動(dòng)；有征稅權(quán)的聯(lián)合體是深層合作的聯(lián)邦式組織，依其具體職權(quán)來確定特征。

無征稅權(quán)的聯(lián)合體包括市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)（Syndicats de communes）和混合聯(lián)合會(huì)（Les syndicats mixtes）。市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)有多種類型，單一使命聯(lián)合會(huì)（SIVU， Les syndicats à vocation unique）的形式最為常見，有11739個(gè)，占到聯(lián)合會(huì)總數(shù)的73%；多使命市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)（SIVOM，Les syndicats à vocation multiple）有1451個(gè)，約占聯(lián)合會(huì)總數(shù)的9%。混合聯(lián)合會(huì)有2943個(gè)，占整個(gè)聯(lián)合會(huì)的18%。混合聯(lián)合會(huì)依據(jù)1955年5月20日法令成立，它不局限于市鎮(zhèn)之間的橫向聯(lián)合，還可以是不同級(jí)別公法人之間的縱向

聯(lián)合形式，即可在大區(qū)、省、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、市鎮(zhèn)及其他公共機(jī)構(gòu)之間組成，但其成員中至少應(yīng)有一名地方領(lǐng)土單位（collectivité territoriale）成員或一名地方領(lǐng)土單位組合團(tuán)體成員。混合聯(lián)合會(huì)成立需得到所有成員單位法人的同意，并由內(nèi)政部長(zhǎng)簽署政令批準(zhǔn)，從法律地位上講它屬于公共機(jī)構(gòu)，服務(wù)于成員單位的共同利益。

有征稅權(quán)的聯(lián)合體包括新聚居聯(lián)合會(huì)（Syndicats d’agglomération nouvelle）、聚居共同體（Communautés d’agglomération）、都市共同體（Communautés urbaines）、市鎮(zhèn)共同體（Communautés de communes）、聯(lián)合區(qū)（Districts）、城市共同體（Communautés de ville）等組織形式。新聚居聯(lián)合會(huì)由1983年7月13日的法令創(chuàng)建，它的設(shè)置是為了適應(yīng)20世紀(jì)70年代建立的新城市發(fā)展的需要，目前有5個(gè)。聚居共同體根據(jù)1999年7月12日法令創(chuàng)建，取代之前的城市共同體，下轄5萬以上居民，至少包含一個(gè)1.5萬人口的城市，目前有174個(gè)。都市共同體是等級(jí)最高的市鎮(zhèn)間合作形式，下轄多于50萬居民，并且至少包含一個(gè)5萬人口的城市，其職能廣泛，包括經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、交通管理、用水管理、垃圾處理等，共有16個(gè)。市鎮(zhèn)共同體是致力于推進(jìn)鄉(xiāng)村和小城市合作的聯(lián)合形式，沒有人口限制，職能最小，目前有2406個(gè)。④ 聯(lián)合區(qū)和城市共同體這兩種組織形式自2002年1月1日被取消。

二、法國(guó)市鎮(zhèn)聯(lián)合體的治理原則

任何治理模式的選擇，其最終目標(biāo)都應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)一個(gè)社會(huì)或?qū)嶓w的法治與善治。市鎮(zhèn)聯(lián)合體作為法國(guó)地方治理的制度創(chuàng)新，其組織結(jié)構(gòu)富有彈性，更好地適應(yīng)了區(qū)域環(huán)境的發(fā)展變化，它的治理原則也區(qū)別于一般地方政府和其他公共機(jī)構(gòu)，顯現(xiàn)出獨(dú)特性。

（一）輔助原則

基層治理與社會(huì)治理區(qū)別范文3

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；信息不對(duì)稱；公共選擇理論

一、引言

“信息不對(duì)稱理論”是20世紀(jì)70年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治?阿克洛夫、邁克爾?斯賓塞和約瑟夫?斯蒂格利茨通過對(duì)舊車交易市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)交易行為的研究而提出來的。所謂信息不對(duì)稱理論是指在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，由于某些參與人擁有另一些參與人不擁有的信息，由此造成的非對(duì)稱信息下的交易關(guān)系和契約安排的經(jīng)濟(jì)理論。以布坎南為代表的公共選擇理論學(xué)派，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法去分析政治過程，認(rèn)為政治市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)有著許多的相似性。他們對(duì)政治市場(chǎng)中政府的看法，也應(yīng)該從“超凡入圣的國(guó)家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來，將調(diào)查市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷和過失的方法應(yīng)用于國(guó)家和公共經(jīng)濟(jì)的一切部門”。根據(jù)公共選擇理論，經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法能夠廣泛地被應(yīng)用到政治生活領(lǐng)域中，顯然，信息不對(duì)稱理論也適合于鄉(xiāng)村治理的分析和研究之中。鄉(xiāng)村治理是我國(guó)一種特殊的政治現(xiàn)象，雖然與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中市場(chǎng)交易行為存在著本質(zhì)的區(qū)別，但它與委托-關(guān)系行為在發(fā)生和運(yùn)作機(jī)理方面十分相似。所謂委托――關(guān)系是指居于信息優(yōu)勢(shì)與處于信息劣勢(shì)的市場(chǎng)參與者之間的相互關(guān)系，在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中，我們將信息占優(yōu)勢(shì)的一方稱為方，信息占劣勢(shì)的一方稱為委托方。本文試圖引入信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的信息不對(duì)稱理論，揭示我國(guó)鄉(xiāng)村治理中普遍存在著的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，探討了這種信息不對(duì)稱現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的消極影響，并就這些問題提出一些可行性的建議和對(duì)策。

二、鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱的表現(xiàn)及消極影響

信息不對(duì)稱是鄉(xiāng)村治理過程中無法回避的客觀現(xiàn)實(shí)，它對(duì)鄉(xiāng)村治理的消極影響是多方面的。如果不解決這個(gè)問題，勢(shì)必會(huì)影響“三農(nóng)”問題的有效解決和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，甚至?xí)绊懙綐?gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(一)信息不對(duì)稱直接造成了治理的低效

公共選擇理論認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)和官員與市場(chǎng)活動(dòng)中的個(gè)人一樣，都是有限理性的利己主義者，具有追求自身利益最大化的天然傾向。在鄉(xiāng)村治理過程中，方和委托方的信息是不對(duì)稱的，方可以通過策略地使用隱藏信息等手段來實(shí)現(xiàn)自己的私有利益。因此，村干部作為“理性的經(jīng)濟(jì)人”在管理村務(wù)時(shí)，不可避免地會(huì)從利己的角度出發(fā)，并不在意自身行為是否合理、是否在資源配置上實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，而只是利用自己所獲取的各種不對(duì)稱信息來權(quán)衡利益，追求自身利益的最大化。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，由于制度的不健全，法治體系不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革滯后，使得村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，利用各項(xiàng)制度對(duì)他約束所存在的很多空隙，進(jìn)行，不但沒有去為村民服務(wù)，反而侵犯了村民的正當(dāng)利益，出現(xiàn)了道德敗壞行為。這樣，鄉(xiāng)村治理的效率會(huì)大大降低。

(二)信息不對(duì)稱引起了農(nóng)民的政治冷漠

當(dāng)前，由于村干部與村民之間存在著比較嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題，使得他們之間不但沒有建立起平等的信息交流平臺(tái)和對(duì)話機(jī)制，反而在信息的獲得和擁有上出現(xiàn)了難以逾越的鴻溝。村干部利用其自身處在信息的有利地位而故意隱藏或封鎖那些對(duì)自己不利的信息，村民則明顯處在信息的不利地位而只能聽之任之。這樣便導(dǎo)致了村干部與村民之間在溝通上存在著巨大困難，不可避免地引起他們?cè)谇楦猩系母糸u和行為上的對(duì)立。在這種背景下，由于農(nóng)民自身的局限性，他們常以政治冷漠和不合作的方式來回應(yīng)村干部和基層政府。如此一來，鄉(xiāng)村治理陷入了困境之中，農(nóng)民的政治冷漠會(huì)逐漸導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)黨和政府喪失信心，在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)民占大多數(shù)的國(guó)家里，最終會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾，從而威脅到政府的合法性基礎(chǔ)。

(三)信息不對(duì)稱滋生了腐敗行為

根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，村干部作為鄉(xiāng)村治理的主體同樣具有追求私利的動(dòng)機(jī)。當(dāng)前，由于我國(guó)鄉(xiāng)村治理中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，各項(xiàng)法律法規(guī)不健全，對(duì)村干部的行為約束十分有限。在信息不對(duì)稱的情況下，民眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村治理中的有關(guān)信息了解得太少，從而不能對(duì)村干部進(jìn)行有效的監(jiān)督。村干部擁有和行使的公共權(quán)力不受監(jiān)督和制約，同樣會(huì)出現(xiàn)權(quán)力異化和濫用情況，因而必然會(huì)導(dǎo)致村干部腐敗行為滋生。

三、鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱的成因分析

(一)村干部自利性的存在

根據(jù)布坎南的公共選擇理論，村干部是理性的經(jīng)濟(jì)人，并沒有因?yàn)樗袚?dān)了行使公共權(quán)力的責(zé)任而比普通人的道德境界要高出很多，他在對(duì)村莊進(jìn)行管理和執(zhí)行上級(jí)政府任務(wù)的過程中，同樣具有自身利益的取向。基于經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，村干部在履行鄉(xiāng)村治理行為的過程中，具有天然的自利性，他們不僅追求個(gè)人職位的升遷、舒適生活的要求等目標(biāo)，而且還努力追求自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)利益的最大化滿足等目標(biāo)。村干部自利性的存在，直接導(dǎo)致了村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，對(duì)信息的收集和使用存在著自私心理，他們故意隱瞞那些對(duì)自己不利的信息，只那些對(duì)自己有利的信息，這樣使村民和基層政府都不能了解治理過程的全部信息，直接導(dǎo)致了村干部與村民和基層政府之間的信息不對(duì)稱問題。

(二)信息傳遞機(jī)制不完善

在鄉(xiāng)村治理過程中，無論是政策的科學(xué)制定還是政策的高效執(zhí)行，都需要以充足而真實(shí)的信息作為支撐。沒有足夠而真實(shí)的信息，任何一項(xiàng)政策都不能真正地滿足村民的實(shí)際需求。然而，信息需要通過適當(dāng)?shù)耐緩絺鬟f出去才能被別人所了解。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的信息傳遞機(jī)制十分落后，特別是在中西部地區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是信息傳遞的方式單一。在廣大農(nóng)村地區(qū)，除了通過口頭傳播、廣播傳播等方式傳遞信息之外，基本上沒有其他的傳遞方式。二是信息傳遞手段落后，這主要集中在中西部的廣大農(nóng)村地區(qū)。由于資金的缺乏和技術(shù)的落后，有些農(nóng)村地區(qū)基本上沒有互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)的大眾傳播手段，有些地方甚至連廣播都沒有，更不用說互聯(lián)網(wǎng)了。三是信息傳遞過程中失真度比較高。不管是從村干部到村民還是從村民到村干部之間的信息傳遞，都存在著比較高的失真度。四是村干部與村民之間的信息傳播渠道受阻。由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，村干部往往高高在上，與村民之間沒有平等的對(duì)話平臺(tái)，這樣村民也不愿意把自己的信息告訴村干部。這些都引起了鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱現(xiàn)象。

(三)信息交易的成本太高

鄉(xiāng)村治理中所需要的一些信息必須通過收集、加工、整理、鑒別、轉(zhuǎn)換、輸出等環(huán)節(jié)來獲得，這些環(huán)節(jié)也是一個(gè)信息的交易的過程，它的有效運(yùn)行必然需要一定的人力、物力、財(cái)力等資源的投入與消耗，即存在一定的信息交易成本。當(dāng)前，我們處在信息社會(huì)的時(shí)代，信息的大量生產(chǎn)勢(shì)必導(dǎo)致信息的爆炸，社會(huì)公共事務(wù)涉及人們生活的每一個(gè)方面，要從“信息海洋”中搜集那些對(duì)處理村莊公共事務(wù)有用的信息，需要付出相當(dāng)巨大的成本，這一成本往往是普通公眾無法承擔(dān)的，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的公眾更是無法想象的，只有政府或者代表政府的社會(huì)組織愿意并且能夠支付這一巨額成本。[8]正是因?yàn)樾畔⒔灰椎某杀炯s束，所以鄉(xiāng)村治理過程中所需要的各種信息往往難以及時(shí)傳播和獲取，從而造成了鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在。

(四)農(nóng)村居民對(duì)信息的理解有限

改革開放三十多年來，我國(guó)政府不斷的加大教育投入，義務(wù)教育在全國(guó)范圍內(nèi)得到了普及。但是，當(dāng)前我國(guó)廣大農(nóng)民仍然沒有完全擺脫文盲半文盲的狀態(tài)，特別是20世紀(jì)80年代以前的幾代農(nóng)民，基本上沒有接收過教育。農(nóng)民素質(zhì)的不高影響了他們對(duì)信息的理解，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生信息不對(duì)稱現(xiàn)象。首先，農(nóng)民沒有文化知識(shí)，直接影響他們對(duì)信息的理解，即使基層政府或者村干部把信息傳遞給了農(nóng)民，大多數(shù)人對(duì)信息無法理解。其次，農(nóng)民的信息意識(shí)不強(qiáng)。一個(gè)沒有接受太多教育的人，信息是什么也許都不知道，更不用說該怎么去收集和利用信息了。最后，農(nóng)民的素質(zhì)不高往往容易被村干部或者基層政府蒙騙。當(dāng)前，很多基層干部或者村干部利用農(nóng)民的無知，肆意侵害農(nóng)民利益，中飽私囊。

(五)村務(wù)信息公開制度缺乏

實(shí)行政務(wù)信息公開制度，推行陽光政務(wù)，是我國(guó)各級(jí)政府改革的主要方向之一。然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)的山區(qū)，由于受客觀條件的限制和傳統(tǒng)封建思想的影響，基本上沒有制定和實(shí)行村務(wù)信息公開制度。首先，村干部基于自利的角度，不愿意向民眾公布村務(wù)信息；其次，由于資金、技術(shù)等條件的限制，不能構(gòu)建有效的信息公開渠道；再次，各項(xiàng)法律法規(guī)建設(shè)的滯后，信息公開缺乏法律依據(jù)；最后，由于民眾自身的局限性，廣大民眾沒有意識(shí)去主動(dòng)了解村務(wù)信息。

四、改善鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱現(xiàn)象的對(duì)策思考

(一)轉(zhuǎn)變村干部信息觀念，樹立責(zé)任意識(shí)

現(xiàn)代社會(huì)，信息是一種重要的資源，誰掌握著較多的信息，意味著他就掌握著主動(dòng)權(quán)。在公共管理過程中，信息是否充分直接影響到行政管理效率的高低。任何一項(xiàng)政策的制定、執(zhí)行、控制、評(píng)估等都需要足夠的信息。由此可見，信息對(duì)政府管理是十分重要的，政府必須通過各種途徑去獲取盡可能多的信息。行政管理行為的有效性必須得到公眾的認(rèn)可，這就要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，將政務(wù)信息視之為公共物品而非借以獲取自利的私人物品。在鄉(xiāng)村治理中，村干部代表政府和村民行使管理權(quán)，欲要提高其管理效率，必須轉(zhuǎn)變其信息觀念，強(qiáng)化信息共享、信息交流意識(shí)，避免將信息私有化。同時(shí)，村干部作為村莊公共權(quán)力的行使者，必須樹立強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)自身修養(yǎng)，提高自身的道德水平，努力為村民謀取利益和滿足村民的需求。

(二)構(gòu)建有效的信息傳遞機(jī)制，促進(jìn)信息廣泛傳播

當(dāng)前我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，給信息傳遞帶來了很大的障礙。建立一套系統(tǒng)的信息傳遞機(jī)制，是解決鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱問題的有效途徑之一。首先，我們要加大資金和技術(shù)投入，改善信息傳播的手段，建立一個(gè)包括廣播、電視、移動(dòng)通信、電話、互聯(lián)網(wǎng)等在內(nèi)的多元化信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。其次，改善信息傳播方式，包括口頭傳播、書面?zhèn)鞑ァD像傳播等多元傳播方式。最后，拓寬村干部與村民之間的溝通渠道，有序地吸納廣大村民參與鄉(xiāng)村治理，搭建他們之間的平等對(duì)話平臺(tái)。

(三)實(shí)行村務(wù)信息公開制度，降低信息交易成本

當(dāng)前，信息不公開是造成鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱問題的主要原因，村干部往往把村務(wù)信息看做自身的私有資源，基本上不對(duì)村民公布。這使得村干部在行使村莊公共權(quán)力過程中容易進(jìn)行暗箱操作，在很大程度上加劇了道德敗壞行為和不良治理行為的產(chǎn)生。實(shí)行村務(wù)信息公開制度，推行陽光村務(wù)是避免信息不對(duì)稱現(xiàn)象出現(xiàn)的主要措施之一。只有把村務(wù)置于廣大村民的監(jiān)督之下，才能真正避免村干部行為，從源頭上解決信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。因此，在鄉(xiāng)村治理中，村干部要通過各種途徑把各種村務(wù)信息向村民公開，讓村民能夠及時(shí)、方便地了解有關(guān)信息，降低信息的獲取成本。

(四)提高農(nóng)民素質(zhì)，培育現(xiàn)代農(nóng)民

改革開放以來，我國(guó)政府大力推行義務(wù)教育政策，為教育的普及打開了一道閘門，國(guó)民的素質(zhì)大幅度的地提升。但是，當(dāng)前我國(guó)廣大農(nóng)民的整體素質(zhì)仍然不高，這是我國(guó)鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)重要制約因素。同時(shí)也是解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要消極因素。因此，解決鄉(xiāng)村治理中的信息不對(duì)稱問題，必須大力提高農(nóng)民的素質(zhì)，培養(yǎng)有文化、有道德的現(xiàn)代化農(nóng)民。首先，要加大對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)政投入，加大農(nóng)村教育公共服務(wù)的扶持力度，為廣大農(nóng)民接受教育創(chuàng)造良好的條件，努力提高農(nóng)民的知識(shí)文化水平。其次，要加強(qiáng)思想道德教育和政治教育，提高農(nóng)民的道德素養(yǎng)，培育農(nóng)民的公民意識(shí)和政治意識(shí)，使他們能夠主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中去。

參考文獻(xiàn)：

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基層治理與社會(huì)治理區(qū)別范文4

今天，我們召開的依法治縣領(lǐng)導(dǎo)小組第一次（擴(kuò)大）會(huì)議暨“法治六進(jìn)”活動(dòng)動(dòng)員會(huì)是貫徹落實(shí)自治州依法治州領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議精神，安排部署我縣“法治六進(jìn)”活動(dòng)的一個(gè)重要會(huì)議。剛才，縣委副書記、政協(xié)黨組書記、政法委書記薛桂英同志作了《*縣依法治縣領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于認(rèn)真開展“法治六進(jìn)”活動(dòng)的實(shí)施方案（試行）》說明，縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)張振良同志宣讀了依法治縣領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于成立“法治六進(jìn)”工作組及督導(dǎo)組的通知》，大家要高度重視，按照有關(guān)工作要求，認(rèn)真組織實(shí)施。下面，我就開展好“法治六進(jìn)”活動(dòng)，講幾點(diǎn)意見。

一、深刻認(rèn)識(shí)開展“法治六進(jìn)”活動(dòng)的重要性和緊迫性。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是我們黨確立的治國(guó)基本方略。開展“法治六進(jìn)”活動(dòng)，是在總結(jié)、借鑒多年普法依法治理工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)和諧社會(huì)需求，堅(jiān)持學(xué)用結(jié)合、側(cè)重法治實(shí)踐，將學(xué)法用法與解決實(shí)際問題有機(jī)結(jié)合，深入落實(shí)“*”普法依法治理規(guī)劃的一項(xiàng)重要舉措。當(dāng)前，*已進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。縣委*二次全委（擴(kuò)大）會(huì)議緊緊圍繞自治州第八次黨代會(huì)確立的“地大勢(shì)強(qiáng)、富饒秀美、平安和諧”目標(biāo)和“三縣四分天”發(fā)展戰(zhàn)略，提出了“一產(chǎn)上檔次、二產(chǎn)上規(guī)模、三產(chǎn)大發(fā)展”的工作思路和構(gòu)建富裕文明、平安和諧*的目標(biāo)，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，更需要推進(jìn)依法治縣進(jìn)程，努力營(yíng)造平安和諧的社會(huì)環(huán)境。我們要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的高度，深刻認(rèn)識(shí)開展“法治六進(jìn)”活動(dòng)的重要性和緊迫性，扎實(shí)做好各項(xiàng)工作，為推進(jìn)*經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

二、突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)“法治六進(jìn)”各項(xiàng)工作。突出重點(diǎn)、區(qū)別不同對(duì)象開展法制宣傳教育，是“法治六進(jìn)”活動(dòng)取得實(shí)效的重要保證。

一要突出宣傳教育這個(gè)重點(diǎn)。加強(qiáng)法治建設(shè)，宣傳教育是基礎(chǔ)。要抓好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制宣傳教育，落實(shí)黨委中心組集體學(xué)法、法律知識(shí)年度考試等制度，把法制宣傳教育納入黨校的培訓(xùn)計(jì)劃，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、知法、用法。要抓好各族群眾的普法宣傳教育，圍繞憲法這個(gè)國(guó)家根本大法，深入開展以“學(xué)法律、講權(quán)利、講義務(wù)、講責(zé)任”為主要內(nèi)容的公民法制宣傳教育，培養(yǎng)各族群眾依法行使權(quán)利、自覺履行義務(wù)的現(xiàn)代公民意識(shí)，形成遵守法律、崇尚法律、依法辦事的社會(huì)風(fēng)尚。要抓好青少年學(xué)生的普法宣傳教育，充分發(fā)揮學(xué)校第一課堂的作用，繼續(xù)推進(jìn)學(xué)校法制教育計(jì)劃、教材、課時(shí)、師資“四落實(shí)”。要加強(qiáng)家庭、學(xué)校、社會(huì)“三位一體”的青少年法制教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，廣泛開展生動(dòng)活潑的青少年學(xué)法用法實(shí)踐活動(dòng)，著力營(yíng)造有利于青少年健康成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境。廣播電視部門要承擔(dān)起開展公益性法制宣傳教育的責(zé)任，通過開辦法制欄目（專欄、專報(bào)）等，開展形式多樣、豐富多彩和生動(dòng)的法制宣傳教育。要加強(qiáng)宣傳陣地建設(shè)，在公共場(chǎng)所建立固定和流動(dòng)法制宣傳教育設(shè)施，同時(shí)，利用便民服務(wù)場(chǎng)所、法律服務(wù)熱線等形式，為人民群眾提供方便快捷的法律服務(wù)。要通過廣泛深入的宣傳報(bào)道，使各族干部群眾了解“法治六進(jìn)”的主要內(nèi)容，創(chuàng)造有利于“法治六進(jìn)”活動(dòng)不斷深入的輿論氛圍。

二要突出法治實(shí)踐這個(gè)重點(diǎn)。推進(jìn)法治實(shí)施，促進(jìn)依法履行職責(zé)，是加強(qiáng)法治建設(shè)的重要目標(biāo)和要求。要緊密結(jié)合實(shí)際，以“法治六進(jìn)”活動(dòng)為載體，深入開展以“依法履責(zé)、依法行政、依法辦理、依法管理”為重點(diǎn)的法治實(shí)踐，使各部門、各單位及所屬人員日常工作的過程，成為依法履責(zé)、踐行法治的過程。要量化法治實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的考核和檢驗(yàn)，把執(zhí)法水平和執(zhí)法效果作為“法治進(jìn)機(jī)關(guān)”活動(dòng)的重要考核內(nèi)容，進(jìn)一步健全執(zhí)法責(zé)任制和過錯(cuò)責(zé)任追究制等，促進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事。

三要突出基層普法這個(gè)重點(diǎn)。普法依法治理工作的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。要堅(jiān)持重心下移，把加強(qiáng)基層普法依法治理工作作為關(guān)系全局的一件大事來抓，結(jié)合開展“法治進(jìn)鄉(xiāng)村”、“法治進(jìn)社區(qū)”、“法治進(jìn)單位”等活動(dòng)，大力推進(jìn)基層民主自治、依法維權(quán)、依法等相關(guān)法律法規(guī)的普及和落實(shí)，不斷提高群眾依法參與管理社會(huì)事務(wù)的能力、依法表達(dá)利益訴求的能力、依法解決各種矛盾糾紛的能力，有效化解和緩解各種社會(huì)矛盾。要堅(jiān)持以人為本，把解決涉法難點(diǎn)問題、維護(hù)群眾合法權(quán)益作為“法治六進(jìn)”的工作重點(diǎn)，切實(shí)解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，提高廣大人民群眾遵法守法意識(shí)。

三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高依法治縣工作水平。依法治縣工作是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同努力。要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、全社會(huì)共同參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，形成強(qiáng)大合力，確保“*”普法規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)順利完成。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)、各部門、各單位要結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)造性地開展“法治六進(jìn)”活動(dòng)，不斷提高法制宣傳教育和依法治理工作的實(shí)效性。要認(rèn)真落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，通過制定可行的工作標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)，建立評(píng)估激勵(lì)機(jī)制，將長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)階段化、抽象的事物具體化，使“法治六進(jìn)”活動(dòng)更加務(wù)實(shí)，更具有針對(duì)性和可操作性。按照自治區(qū)、自治州的部署，自治區(qū)將對(duì)“法治六進(jìn)”活動(dòng)每年組織一次抽查，每?jī)赡杲M織一次檢查。自治州將對(duì)“法治六進(jìn)”活動(dòng)每年組織一次檢查，每五年進(jìn)行一次驗(yàn)收。從今年起“法治六進(jìn)”活動(dòng)實(shí)施情況，要納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)、各部門、各單位目標(biāo)考核與領(lǐng)導(dǎo)班子考核內(nèi)容，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)、各部門、各單位每年要結(jié)合年終工作總結(jié)，對(duì)“法治六進(jìn)”工作進(jìn)行一次自查，“法治六進(jìn)”督導(dǎo)組要定期對(duì)各單位開展工作情況進(jìn)行督查，原則上每季度不得少于一次。普法依法治理辦公室要加強(qiáng)對(duì)“法治六進(jìn)”活動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，為“法治六進(jìn)”活動(dòng)的開展提供組織保障。

基層治理與社會(huì)治理區(qū)別范文5

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；執(zhí)行負(fù)外部性；負(fù)外部性治理

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）26-0010-02

一、從外部性到公共政策執(zhí)行的負(fù)外部性

（一）外部性及其在公共管理中的運(yùn)用

外部性是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。它源于馬歇爾的“外部經(jīng)濟(jì)”，后經(jīng)庇古、科斯、諾斯等人的發(fā)展，成為研究“市場(chǎng)失靈”的一個(gè)重要理論。關(guān)于外部性的內(nèi)涵，界定頗多，但所指稱的內(nèi)容并無太大區(qū)別。最經(jīng)典的當(dāng)屬道格拉斯·諾斯和羅伯特·托馬斯從成本收益角度所做的描述：“個(gè)人收益成本與社會(huì)收益成本之間的差異，意味著第三方（或更多方）在沒有他們?cè)S可的情況下，獲得或承受一個(gè)收益或成本。”[1]從中我們可以發(fā)現(xiàn)，外部性就是一種行為所造成的行為者考慮之外的影響。這種影響可能是好的，即正外部性，也可能是不好的，即負(fù)外部性。

在外部性研究中，雖然政府是一個(gè)重要變量，但僅被看成是與市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的公共治理手段。而從外部性角度對(duì)政府行為過程進(jìn)行的研究并不多見。“隨著西方行政學(xué)的公共財(cái)政研究的發(fā)展，才陸續(xù)關(guān)注到政府行為與外部性問題。”[2]政府行為同個(gè)體行為一樣，同樣會(huì)產(chǎn)生預(yù)測(cè)之外的影響，它最重要的表現(xiàn)形式就是公共政策。有學(xué)者指出：“公共政策的外部性對(duì)于公共政策來說有特別的意義，它在政策過程的許多環(huán)節(jié)都影響著政策活動(dòng)。”[3]然而，在政策過程的諸環(huán)節(jié)中，對(duì)政策制定和政策結(jié)果的負(fù)外部性關(guān)注較多，而對(duì)更具隱蔽性和復(fù)雜性的政策執(zhí)行負(fù)外部性則關(guān)注較少。

（二）執(zhí)行負(fù)外部性：對(duì)執(zhí)行評(píng)價(jià)的新發(fā)展

執(zhí)行評(píng)價(jià)是以執(zhí)行差距為理論前提的。所謂執(zhí)行差距就是執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)之間的差距。在早期的研究中，通常用“執(zhí)行失敗”或“執(zhí)行成功”來判定。“政策執(zhí)行上行理論強(qiáng)調(diào)執(zhí)行結(jié)果對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度是衡量成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，政策執(zhí)行下行理論則突出政策執(zhí)行結(jié)果只要能夠產(chǎn)生積極的社會(huì)影響就可以算作成功的執(zhí)行。”[4]然而這種判定方法過于籠統(tǒng)，并不具備可操作性。在此之后，又出現(xiàn)了“執(zhí)行腐敗”這一判定方法。它將政策執(zhí)行者作為評(píng)價(jià)客體，稱“利用變更政策目標(biāo)的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)私人利益”[4]的執(zhí)行行為為“執(zhí)行腐敗”。不過它將評(píng)判對(duì)象限定在“執(zhí)行方”，忽視了其他政策相關(guān)者。執(zhí)行負(fù)外部性則彌補(bǔ)了以上二者的不足，對(duì)執(zhí)行評(píng)價(jià)提出了新的要求。它使執(zhí)行評(píng)價(jià)真正成為一個(gè)完備的體系并將隱性的利益相關(guān)方也納入了評(píng)價(jià)對(duì)象中。

（三）執(zhí)行負(fù)外部性的特征

傳統(tǒng)意義上的外部性指的是市場(chǎng)外部性。政策執(zhí)行負(fù)外部性具備市場(chǎng)外部性的某些基本特征。這包括：模糊性。部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，在產(chǎn)權(quán)無法界定的情況下，外部性無從談起。時(shí)間維度上的長(zhǎng)期性和空間維度上的廣泛性。一項(xiàng)政策所造成的影響往往需要很長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)，而其影響的范圍也可能擴(kuò)散到其他領(lǐng)域。交互性。交互性體現(xiàn)在行為者的行為既會(huì)給受眾制造成本，又會(huì)給自己增加成本，外部性在二者之間交互流動(dòng)。政策執(zhí)行負(fù)外部性也有不同于市場(chǎng)外部性的特征。表現(xiàn)在：政府主導(dǎo)性。執(zhí)行負(fù)外部性由政府的執(zhí)行行為產(chǎn)生，在治理中不會(huì)有一個(gè)外在權(quán)威者，更不會(huì)有清晰的產(chǎn)權(quán)（例如公共物品）。網(wǎng)絡(luò)傳導(dǎo)性。在政策執(zhí)行中，復(fù)雜的執(zhí)行者角色和多元的利益相關(guān)者，使執(zhí)行過程呈現(xiàn)出交錯(cuò)博弈格局。執(zhí)行平臺(tái)上的博弈者和沉默者均成為執(zhí)行負(fù)外部性的傳導(dǎo)對(duì)象。

二、執(zhí)行負(fù)外部性的產(chǎn)生、傳導(dǎo)機(jī)制

執(zhí)行悖論是執(zhí)行負(fù)外部性產(chǎn)生的內(nèi)因，環(huán)境的不確定性是執(zhí)行負(fù)外部性產(chǎn)生的外因。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政體制改革的推進(jìn)，政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)日趨網(wǎng)絡(luò)化。負(fù)外部性沿著執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳導(dǎo)，擴(kuò)大和加深了執(zhí)行負(fù)外部性的危害。

（一）執(zhí)行悖論：執(zhí)行負(fù)外部性的產(chǎn)生機(jī)制

1.比較利益人和執(zhí)行力的不確定性

人性假設(shè)是公共管理分析的基點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和公共人假設(shè)都只看到了人性的某一極點(diǎn)，運(yùn)用這類假設(shè)所進(jìn)行的分析往往走向極端。比較利益人假設(shè)是對(duì)以上兩種假設(shè)的揚(yáng)棄，“用‘比較利益人’假設(shè)來分析絕大多數(shù)人，其決策行為必然要基于對(duì)多種利益的權(quán)衡，并不是只追求自我利益，或者完全追求共同利益，而是在兩者之間達(dá)成一種平衡。”在這種假設(shè)下，公共政策的執(zhí)行者既非完全自利，又非完全利他。在交融與不確定中，他們主觀歪曲政策目標(biāo)的行動(dòng)成為執(zhí)行負(fù)外部性產(chǎn)生的重要根源。除了主觀歪曲，執(zhí)行者的執(zhí)行力不足也會(huì)造成執(zhí)行負(fù)外部性。可是執(zhí)行者能力不足是難以判定的。這樣，公益、私利、能力不織在一起難以區(qū)分，使得執(zhí)行負(fù)外部性邊界模糊，責(zé)任歸屬不明。

2.高層控制和基層自由裁量權(quán)的沖突

在執(zhí)行策略選擇上，是加強(qiáng)高層控制還是放寬基層自由裁量權(quán)一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。上行理論認(rèn)為，必須要加強(qiáng)高層控制，使執(zhí)行過程程序化，以有效的控制基層。然而，因高層遠(yuǎn)離執(zhí)行實(shí)踐，由其所制定的執(zhí)行細(xì)則很可能脫離實(shí)際。下行理論認(rèn)為，政策環(huán)境不斷變化，基層必須根據(jù)這一變化適時(shí)調(diào)整策略。可一方面，基層缺乏全局意識(shí)，其執(zhí)行中的決策無法考慮到對(duì)其他執(zhí)行部門的影響。另一方面，自由裁量權(quán)為基層變更政策目標(biāo)提供了機(jī)會(huì)。執(zhí)行策略上的悖論使得執(zhí)行負(fù)外部性得以生長(zhǎng)，致使治理者首鼠兩端，無從著手。

3.政策多屬性與執(zhí)行單一性的失調(diào)

基層治理與社會(huì)治理區(qū)別范文6

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化新農(nóng)村環(huán)境污染治理和保護(hù)

中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：農(nóng)村環(huán)境污染不同于城市，農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活存在家庭化、個(gè)人化和無序化的特點(diǎn)，污染源小而多、廣而散；農(nóng)村居住分散使得環(huán)境設(shè)施的鋪設(shè)需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，再加上貧困和環(huán)境意識(shí)滯后，使得農(nóng)村的環(huán)境治理成本畸高。評(píng)估農(nóng)村環(huán)境治理的績(jī)效，反思環(huán)境治理路徑勢(shì)在必行。

一、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問題概述 農(nóng)村環(huán)境問題主要指人類對(duì)自然資源的過度開發(fā)和不合理利用而造成的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)破壞、功能衰退、生產(chǎn)力下降、水資源喪失等一系列生態(tài)環(huán)境惡化以及對(duì)農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民的健康和生命產(chǎn)生有害影響的現(xiàn)象。 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問題主要有不科學(xué)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不合理結(jié)構(gòu)和布局、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁、盲目的物種引進(jìn)等等引發(fā)了一系列嚴(yán)重的農(nóng)村環(huán)境問題。在生產(chǎn)上，農(nóng)村對(duì)于城市是作為一個(gè)原料輸入地而存在的，因此也就相應(yīng)成為了因供應(yīng)城市原材料而導(dǎo)致生態(tài)破壞的直接受害者和部分城市污染物質(zhì)的接受者。在生活方式上，農(nóng)村生活、居住以一家一戶一院的形式為主，生活廢物因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施的缺失一般直接排入其生活的環(huán)境中。農(nóng)村環(huán)境污染不僅受到來自農(nóng)村內(nèi)部的污染和破壞，還受到外部城市的污染轉(zhuǎn)移，而農(nóng)村環(huán)境治理的范圍很大，農(nóng)村基礎(chǔ)生活設(shè)施建設(shè)因耗資巨大還沒有得到普遍展開，因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞持續(xù)性將繼續(xù)增強(qiáng)。

二、農(nóng)村環(huán)境污染原因分析

（一）粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 低效率、低產(chǎn)出、高能耗的粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和粗放型掠奪式的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化和貧困惡性循環(huán)的經(jīng)濟(jì)根源。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以高開采、高消耗、高排放、低利用、難循環(huán)和粗放經(jīng)營(yíng)為特征，消耗大量的資源取得暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這既是造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的根本原因，也是經(jīng)濟(jì)效益低下，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不可持續(xù)的關(guān)鍵因素。 （二）環(huán)境保護(hù)法制不完善 環(huán)境保護(hù)法規(guī)不健全，導(dǎo)致管理體制不順、機(jī)制不協(xié)調(diào)，環(huán)境保護(hù)沒有落到實(shí)處。我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)雖已成體系，但對(duì)環(huán)境違法行為處罰不嚴(yán)，沒有引入刑事責(zé)任，基層環(huán)保部門監(jiān)管手段落后，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止企業(yè)的偷排、漏排和超標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的行為。加上地方保護(hù)主義，造成企業(yè)違法成本低、守法成本高、環(huán)保執(zhí)法成本高、環(huán)境治理成本更高的不良現(xiàn)象。 （三）環(huán)境意識(shí)淡薄，社會(huì)制度缺失 首先是環(huán)保跟不上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。過去，基層政府的注意力多用在計(jì)劃生育、義務(wù)教育、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面， 對(duì)環(huán)境問題視而不見，看不到環(huán)境惡化將會(huì)帶來的惡果，甚至把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來。其次是政府的宣傳教育沒有重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村。政府只注意到大量重點(diǎn)企業(yè)的顯性環(huán)境問題，忽視了農(nóng)村的宣傳教育，也沒有相應(yīng)的制度及措施來制止大量分散的環(huán)境破壞和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。 （四）環(huán)保投入不足 政府對(duì)環(huán)保的投入主要集中在城市生活及工業(yè)污染治理方面，農(nóng)村環(huán)境污染治理及生態(tài)保護(hù)的投入極少，由于農(nóng)村環(huán)境污染對(duì)政府的稅收直接影響不大，政府目前不愿也沒有足夠的財(cái)力來治理農(nóng)村環(huán)境。基層環(huán)保管理網(wǎng)絡(luò)沒有真正形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)不健全，農(nóng)村環(huán)保管理不少地方處于失控狀態(tài)，造成農(nóng)村缺乏可靠的社會(huì)保障機(jī)制。 （五）城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村企業(yè)污染加劇 隨著國(guó)家對(duì)城市環(huán)境保護(hù)的重視， 污染重的化工、造紙等企業(yè)，利用農(nóng)村環(huán)境管理力量薄弱和農(nóng)民致富心切，紛紛進(jìn)駐農(nóng)村。如電鍍、印染、造紙、化工、煉焦等重污染行業(yè)，布局分散，技術(shù)落后，設(shè)備陳舊，無人監(jiān)管，絕大部分企業(yè)沒有污染防治設(shè)施，鄉(xiāng)村企業(yè)沒有形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，無力承擔(dān)污染治理費(fèi)用。目前，鄉(xiāng)村企業(yè)污染占整個(gè)工業(yè)污染的比例已由20世紀(jì)80年代的11%增加到45%，一些主要污染物的排放量已接近或超過工業(yè)企業(yè)污染物排放量的一半以上。

三、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)對(duì)策

所謂環(huán)境治理，是指在對(duì)自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰來進(jìn)行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策，行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而達(dá)到一定的環(huán)境績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，并力求績(jī)效的最大化和可持續(xù)性。

（一）完善農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī) 首先要完善《環(huán)境保護(hù)法》，淡化污染防治色彩、增加可持續(xù)發(fā)展的立法宗旨、增加有關(guān)生態(tài)保育與資源保護(hù)的原則性規(guī)定，明確環(huán)境保護(hù)主體的權(quán)利義務(wù)和環(huán)境保護(hù)基本政策；第二，補(bǔ)充農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)法中欠缺的單行法，如農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)法、農(nóng)藥使用環(huán)境污染法與國(guó)土整治、農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)植物資源及新品種的保護(hù)等；第三，明確農(nóng)業(yè)資源權(quán)屬，促進(jìn)資源的綜合利用與集約型經(jīng)營(yíng)，在法制創(chuàng)新的同時(shí)，發(fā)揮政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控作用，改變其對(duì)農(nóng)業(yè)資源的掠奪式粗放經(jīng)營(yíng)方式；第四，在環(huán)境保護(hù)基本法中增加綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境管理法律，規(guī)定環(huán)境資源管理體制、明確環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，克服農(nóng)村環(huán)境立法、執(zhí)法、守法中的薄弱因素，推進(jìn)生態(tài)城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)一體化環(huán)境管理進(jìn)程。 （二）加大各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)的力度 首先各級(jí)政府應(yīng)重視城鎮(zhèn)規(guī)劃作用，注重小城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)、農(nóng)田規(guī)劃的結(jié)合。其次，增加農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，改善農(nóng)村垃圾隨意堆放，污水不經(jīng)處理隨意排放等嚴(yán)重的環(huán)境問題。第三，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督管理力度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，通過對(duì)企業(yè)施加環(huán)境壓力，促使企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行技術(shù)改造和革新。

（三）發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè) 調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè)；實(shí)行生態(tài)平衡施肥技術(shù)和生態(tài)防治技術(shù)，從源頭上控制化肥和農(nóng)藥的大量施用；大力推廣先進(jìn)科學(xué)的節(jié)水灌溉技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)用水、用肥的利用率；走生態(tài)農(nóng)業(yè)的道路，退耕還林，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染治理 對(duì)于蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，政府和有關(guān)部門要統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合治理；加快企業(yè)改造升級(jí)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模化、集約化，對(duì)危害、威脅城鄉(xiāng)水源地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實(shí)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷等強(qiáng)制措施；結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及區(qū)域布局，做好縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并重點(diǎn)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境污染治理規(guī)劃。

（五）逐步增強(qiáng)農(nóng)村居民環(huán)境保護(hù)意識(shí) 解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的一個(gè)重要舉措是讓農(nóng)村居民樹立強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)。在增強(qiáng)農(nóng)村的農(nóng)民環(huán)境法律保護(hù)意識(shí)的過程中，一要打破城鄉(xiāng)二元格局,實(shí)現(xiàn)信息上溝通；二要加大法律知識(shí)的普及力度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民施用農(nóng)藥、化肥、節(jié)水灌溉等方面的科普教育，從而增強(qiáng)農(nóng)民環(huán)境保護(hù)法律意識(shí)。三要是樹立科學(xué)的發(fā)展觀，充分認(rèn)識(shí)“先污染后治理”發(fā)展模式的嚴(yán)重后果，切實(shí)處理好發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系。四要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科研的投入，制定和執(zhí)行限定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)。

結(jié)論 各種自然資源、自然生態(tài)系統(tǒng)主要在農(nóng)村，農(nóng)村環(huán)境的日趨惡化會(huì)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展造成巨大的危害。因此，必須加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，制定更加完善的、易于執(zhí)行的法律制度，在宏觀層面上一定要體現(xiàn)農(nóng)村和城市在享用環(huán)境資源和環(huán)境容量、承擔(dān)環(huán)境破壞和環(huán)境污染后果的區(qū)別，以利于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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[2] 嚴(yán)仍昱著，《社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中基層政府生態(tài)管理創(chuàng)新》，選自《廣西教育學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年2月