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眼下，面對在養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等與社會公眾利益息息相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域中存在的諸多問題，其解決僅依靠政府的財政投入，或通過繼續(xù)推廣政府債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。怎么辦？一個理想的方式就是促進政府和社會資本合作，即采用ppp模式。
《意見》的出臺也正是為了解決政府在這些公共服務(wù)領(lǐng)域投資不足的問題，更重要的是，還能解決政府投資效率和管理水平不高的難題。
財政部推廣PPP模式已有一段時間。然而，長期以來，人們并沒有正確認(rèn)識PPP的具體形式，也不清楚PPP為何產(chǎn)生多種多樣的形式。事實上，不同的政策目標(biāo)需選擇不同形式的PPP。《意見》明確指出這一點，為進一步推廣PPP指明了方向。
例如，對新建項目采用BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）的形式，不但不會減少政府公共服務(wù)的提供，還能有效抑制地方政府債務(wù)的新發(fā)生;對于已經(jīng)老化的公共服務(wù)項目，政府可采用ROT（重構(gòu)-運營-移交）的模式，將已不能再使用的公共服務(wù)項目，由社會資本方重新建造，并由其運營管理，運營期滿后無償移交政府，這樣能在不新增政府債務(wù)的情況下，重新發(fā)揮不能再使用項目的作用，等等。
值得注意的是，《意見》還提出了PPP中一個特殊的形式BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營），一般情況下，其運營是有期限的，只是在運營期過后，資產(chǎn)不再移交給政府。
確定了PPP的具體形式，并不意味著項目就會一帆風(fēng)順。隨著時間推移，PPP項目肯定會遇到一系列問題，這些問題的解決應(yīng)回歸到政府和社會資本合作的核心要素――伙伴關(guān)系上。
真正意義上的伙伴關(guān)系必然建立在雙方平等基礎(chǔ)上。這意味著，政府和社會資本方的法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，且必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴(yán)格履約。其實，這也正是《意見》特別強調(diào)“重諾履約”，強化合作雙方的平等地位的原因。
PPP項目成功的另一重要因素是合作方的管理能力。一直以來，人們想當(dāng)然的認(rèn)為PPP是一個融資模式，這也導(dǎo)致過去地方政府在選擇合作伙伴時，最重視的就是投資方的資金優(yōu)勢。
可實際上，PPP和融資有本質(zhì)區(qū)別，融資只是借貸資金，而PPP則是管理借貸別人資金的能力，實質(zhì)是一個政府管理模式。
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中國PPP研究院院長賈康談起PPP模式是從精準(zhǔn)扶貧開始的。通過長期的田野調(diào)查，賈康發(fā)現(xiàn)，具體的某個疆域，要解決脫貧致富的問題，最重要的是基礎(chǔ)設(shè)施的支撐，也就是公共工程建設(shè)必須配套。“基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，對于地方政府幫助百姓致富、解決特定人群擺脫貧困狀態(tài)是非常重要的一個方面。”賈康說。
具體措施必須放到精準(zhǔn)扶貧這個大的措施設(shè)計組合里去，形成全套方案。賈康將這個全套方案稱作理性的供給管理。這是直接對應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提高和供給側(cè)提升效率的一個規(guī)則。
PPP的一個切入點解決的是基礎(chǔ)設(shè)施的問題。直觀而言，即為架橋修路等基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，但這個建設(shè)不是由政府單方面去完成。賈康分析道，“是政府通過合理的機制，調(diào)動政府以外的社會資本、民間資本和政府形成合作伙伴關(guān)系，在法制化的保障條件之下，形成全套的設(shè)計方案，把事情以更高的績效做成。”
賈康進一步指出，PPP除了正面效應(yīng)之外，還可以明顯緩解未來幾十年中國需要面對的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化的壓力，緩解政府的財政負(fù)擔(dān)，從而更好地履行政府職能。
企業(yè)方面，在賈康看來，特別是像太平洋建設(shè)這樣在世界500強中已經(jīng)有一席之地的資本雄厚的企業(yè)，發(fā)展到一定階段后，有實力在在商言商的基礎(chǔ)上，進一步體現(xiàn)社會責(zé)任。而PPP正是在給這樣的企業(yè)一個機會。
PPP模式是一個倒逼法制化進程的創(chuàng)新。為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，需要全面推進高標(biāo)準(zhǔn)法制化建設(shè)環(huán)境，加快從投資到融資方方面面的法制化。賈康將PPP模式視為“天然的催化劑”。賈康認(rèn)為，PPP模式必須有法制化基本的法律保障，要有契約精神，一個項目在政府、企業(yè)及專業(yè)機構(gòu)的參與之下，要達(dá)成協(xié)議并簽訂合同。PPP模式培養(yǎng)了法制化下的契約精神。
在賈康眼里，PPP模式的社會意義大于其經(jīng)濟意義。“從理論到實踐都可以證明PPP模式是一個政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)再加社會公眾群策群力形成的1+1+1>3的績效提升機制。”賈康說。
PPP模式在實際生活中的有效投資，可以很好地把一部分過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能。不論是架橋修路、公共交通建設(shè)，還是航空港建設(shè)、邊緣地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，都要用到鋼材、水泥，配以專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)力量、管理力量。
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關(guān)鍵詞：PPP模式；文獻(xiàn)綜述
一、PPP基本概念
雖然社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已經(jīng)存在很長時間，但PPP模式這一概念出現(xiàn)的時間并不長，各個部門、不同學(xué)者對PPP模式也有自己的解釋。G.Peirson，P.Mebride（1996）認(rèn)為，PPP模式是公共部門與私人部門之間簽署協(xié)議，由私人部門代替公共部門進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理或者向社會提供各種服務(wù)。薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書中對PPP模式進行了比較詳細(xì)、系統(tǒng)的探討。他詳細(xì)分析了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域里采用PPP投融資機制的優(yōu)點，并對PPP的具體形式做了較為詳細(xì)的劃分。
李秀輝、張世英①（2002）是國內(nèi)學(xué)術(shù)界較早探討公私合作制的學(xué)者，對PPP模式產(chǎn)生的背景、概念特征、優(yōu)勢和應(yīng)用實例進行系統(tǒng)介紹。將PPP模式定義為“政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于具體項目而形成的相互合作關(guān)系的形式”，在這種合作形式下，政府并不是把項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共承擔(dān)融資風(fēng)險。陳偉強、章恒全②（2003）從PPP模式與BOT模式對比的角度分析了PPP融資模式的優(yōu)點，指出PPP模式中私人部門參與早期項目的可行性，縮短了前期工作周期，降低項目費用，減少項目風(fēng)險并且有利于項目引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，能更好地協(xié)調(diào)各方關(guān)系。王灝③（2004）在研究國外不同PPP模式定義后，認(rèn)為PPP模式有廣義和狹義之分。廣義PPP模式泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP模式可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT（建設(shè)―擁有―轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、DBFO（設(shè)計-建造-投資-經(jīng)營）等多種模式，并指出狹義的PPP模式更加強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機制和項目的物有所值原則。
二、PPP模式的應(yīng)用研究
PPP模式最初的研究大多集中在通過理論探討和實證分析的方法來分析PPP模式的必要性、可行性等方面。薩瓦斯以合同承包為例對PPP的管理模式進行研究，分析了合同承包的實施的條件、服務(wù)合同的立約步驟等。同時，薩瓦斯還提供了諸如“內(nèi)部運營成本計算樣表”、“清潔服務(wù)合同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”、“得克薩斯州休斯敦市公共汽車服務(wù)承包合同細(xì)則”、“付款的不同方式”等參考依據(jù)。Mott MacDonald調(diào)查的50個項目中有11個采用的是英國的公私合作制。結(jié)果表明，無論是成本控制，還是風(fēng)險分配方面公私合作制均取得較好的經(jīng)濟效果。柯永建等（2008）以英法海峽隧道工程為案例，從項目風(fēng)險分擔(dān)的角度分析了項目失敗的原因，指出該項目失敗的主要原因是在風(fēng)險分擔(dān)中私營方承擔(dān)了過多無法控制的風(fēng)險，并提出了合理的風(fēng)險分擔(dān)建議。
許多學(xué)者對國內(nèi)PPP項目進行案例研究，總結(jié)了許多寶貴經(jīng)驗。王守清等（1998）以來賓B電廠項目為例，分析了中國BOT項目的規(guī)定、批準(zhǔn)程序、評價以及競標(biāo)方面的問題，為以后我國類似BOT項目的開展提供了經(jīng)驗借鑒。袁競峰等（2010）以北京地鐵四號線PPP項目為例，從公共部門的角度確定和分析了促進中國軌道交通PPP項目發(fā)展的因素。鄧小鵬、申立銀（2006）基于香港迪士尼主題公園項目的案例分析，具體分析了PPP項目存在的風(fēng)險及其合理分配和分擔(dān)問題，以及項目風(fēng)險分擔(dān)對項目績效的影響。研究發(fā)現(xiàn)，將征地風(fēng)險、法律和政策風(fēng)險分配給政府部門更為合理有效，而私人部門則可以有效地控制設(shè)計和建造風(fēng)險、運營風(fēng)險等；市場風(fēng)險、金融風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險則可以由雙方共同承擔(dān)。
三、PPP模式影響因素研究
PPP項目從前期談判到建成運營周期長，資金需求量大，運用環(huán)境復(fù)雜，在運營過程中涉及影響影響項目成敗的因素，主要包括風(fēng)險識別與承擔(dān)、產(chǎn)品定價、收益分配、績效評價等，許多學(xué)者進行了該方面研究希望提升PPP項目的實施效果。
PPP模式風(fēng)險識別的研究領(lǐng)域的研究成果較為豐富，Grimsey et al（2002）將基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險分為九類：技術(shù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、收益風(fēng)險、金融風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、政治、法規(guī)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險和違約風(fēng)險。Li B.et al（2005）在研究英國PPP項目時，將風(fēng)險分為宏觀層面、中觀層面、微觀層面三類。其中，宏觀層面風(fēng)險主要包括政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、宏觀經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險和自然風(fēng)險；中觀層面風(fēng)險主要包括與項目自身相關(guān)的項目選擇風(fēng)險、項目設(shè)計風(fēng)險、項目融資、建設(shè)、運營風(fēng)險；微觀層面風(fēng)險主要包括合作關(guān)系和第三方風(fēng)險。這也是目前被引用最多的PPP項目風(fēng)險分類方法。Shen et al（2006）在研究公共部門項目主要風(fēng)險以及PPP項目管理風(fēng)險方式的基礎(chǔ)上，將主要風(fēng)險劃分為13類，主要包括：場地獲取、未預(yù)期的場地條件、土地和周邊環(huán)境污染、土地開墾、開發(fā)設(shè)計和建造、市場條件變化、私人合作者經(jīng)驗不足、金融、運營、產(chǎn)業(yè)行為、法律政策和不可抗力風(fēng)險。進一步將上述風(fēng)險分成3個組別：內(nèi)部風(fēng)險、外部風(fēng)險和項目層風(fēng)險。
劉新平、王守清（2006）④對PPP風(fēng)險管理進行了較系統(tǒng)的研究。在理論研究的基礎(chǔ)上提出，PPP的概念較之BOT更為廣泛，但在本質(zhì)上，兩者的內(nèi)涵是一致的，都屬于項目融資范疇。在《特許經(jīng)營項目融資（PPP）：風(fēng)險分擔(dān)管理》一書中，王守清分析了中國PPP項目風(fēng)險管理現(xiàn)狀，研究了項目的風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險分擔(dān)偏好以及公平分擔(dān)機制。彭桃花和賴國錦（2004）⑤分析了公私合作制的風(fēng)險，同時將財務(wù)學(xué)中的加權(quán)平均資本成本簡單的運用于PPP模式的成本分析中。關(guān)于公私合作管理的監(jiān)督管理，大多研究者是從政府管制的角度進行的研究。
PPP項目的風(fēng)險因素識別研究領(lǐng)域，王守清（2000）在研究發(fā)展中國家BOT項目的風(fēng)險管理的基礎(chǔ)上，特別針對中國的基礎(chǔ)設(shè)施項目，討論了政治風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險的重要性，通過問卷調(diào)查歸納出了6個主要的政治和不可抗力風(fēng)險的重要性排序，從高到低依次是可靠性和可信性、法律變更、不可抗力、推遲許可、征收、腐敗。關(guān)于共同承擔(dān)風(fēng)險的合作方各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的最優(yōu)比例問題，周鑫（2009）⑥基于PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)原則，將公共部門和私營機構(gòu)的風(fēng)險分配過程看做討價還價過程，并構(gòu)建了三階段博弈模型，通過對貼現(xiàn)率調(diào)整來確定風(fēng)險分擔(dān)比例。
國內(nèi)外專家學(xué)者及科研機構(gòu)對PPP模式的基礎(chǔ)研究，為我們認(rèn)識和把握公私合作融資模式提供了深厚的理論基礎(chǔ)和豐富的實踐經(jīng)驗，從這些研究中我們不難發(fā)現(xiàn)，隨著社會環(huán)境的變化發(fā)展，PPP模式在應(yīng)用中面臨的問題也日益復(fù)雜，如何順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，加快推進PPP投融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，尤其是水污染防治領(lǐng)域的應(yīng)用，成為是本課題的研究重點。
（作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)）
注解：
① 李秀輝，張世英.PPP：一種新型的項目融資方式[J].中國軟科學(xué)，2002，02：52-55
② 陳偉強，章恒全.PPP與BOT融資模式的比較研究[J].價值工程，2003，02：4-6
③ 王灝.PPP的定義和分類研究[J].都市快軌交通，2004，05：23-27.
④ 劉新平，王守清.試論PPP項目的風(fēng)險分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟，2006，02：59-63.
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關(guān)鍵詞：PPP模式存量公租房必要性可行性
一、問題的提出
截至2015年，全國建設(shè)的公租房（含廉租房）已有1800多萬套。大規(guī)模公租房的建設(shè)在改善中低收入居民條件的同時，一些問題也開始顯現(xiàn)，如多省市2013年審計報告顯示，已建好的保障房空置率極高。其中，海南省近萬套空置，廣東1.15萬套空置，山東省1.29萬套空置，云南省則多達(dá)2.3萬套空置。故如何提高存量公租房的運營管理效率已迫在眉睫。PPP（Public-Private-Partnership）模式作為政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的新型模式，最早由英國于1982年提出，現(xiàn)已被廣泛應(yīng)用于世界各國，主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施、能源、環(huán)保等領(lǐng)域，并取得了良好的成效。事實證明，經(jīng)過合理設(shè)計的PPP模式有助于將政府和市場兩種不同機制的優(yōu)勢結(jié)合起來，彌補各自的不足，實現(xiàn)資源利用優(yōu)化。存量公租房采用PPP模式可以有效發(fā)揮市場的作用，在市場追求利益最大化的過程中，實現(xiàn)資源的有效配置。
二、存量公租房開展PPP模式的必要性和可行性
（一）必要性
1.化解地方政府存量債務(wù)，優(yōu)化資源配置
“十二五”期間，我國保障性安居工程建設(shè)規(guī)模龐大，2011-2015年開工建設(shè)4013萬套，其中，公租房（含廉租房）約占40%。據(jù)估算，“十二五”期間保障性住房需要投入約4.93萬億元資金，其中，公租房（含廉租房）需要資金1.75萬億元。政府建設(shè)公租房的資金來源有政府財政預(yù)算、土地出讓金、債券和公租房租金收入，其中政府性資金為主要資金來源。政府財政資金不足，造成大量資金來自于銀行貸款或發(fā)行地方債券，政府負(fù)債率較高，對政府的財政造成巨大的還款壓力。而目前，我國存量公租房存在空置率高，資源利用率低，后期維修養(yǎng)護成本較高，且缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管機制，無法保障公租房的高效運作。這使得相對穩(wěn)定的公租房租金收入無法得到保證。
2.拓寬民間資本的投資范疇
我國私營企業(yè)在投資渠道方面仍受到諸多市場準(zhǔn)入的限制，尤其是在傳統(tǒng)壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，如電力、熱力、社會保障、金融、郵政等領(lǐng)域。據(jù)孫潔（2013年）撰寫的《PPP與保障性住房》，中國民間資本進入壟斷行業(yè)的比重不到20%，在全社會80多個行業(yè)中允許國有資本進入的有72種，允許外資進入的有62種，而允許民間資本進入的只有41種。存量公租房引入PPP模式，即引入民間資本，拓寬了民間資本投資的渠道，對民間資本投資的發(fā)展和結(jié)構(gòu)完善起到積極作用，同時民間資本參與存量公租房項目，在獲取一定經(jīng)濟利益的同時，在加強政府和民營部門合作的過程中，能夠使政府進一步了解民營部門的需求，完善我國的投資環(huán)境。另一方面，民營資本在合作過程中，能夠加強自身的社會責(zé)任感，而其逐利性和靈活性有助于提高存量公租房的運營管理效率，拉動國內(nèi)投資需求，加強各經(jīng)濟主體之間的交流和互利共贏。
（二）可行性
1.相對穩(wěn)定的可盈利空間
存量公租房作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性，正好符合了PPP模式所要求的競爭性和排他性兩種性質(zhì)。這使得存量公租房采用PPP模式成為一種可能。
存量公租房采用PPP模式是否成功，取決于如何吸引社會資本參與項目中來，社會資本的逐利性（包括盈利和名譽等）是否能得到一定程度的滿足是其關(guān)鍵。一方面，社會資本方可獲得相對穩(wěn)定的公租房租金。另一方面，政府會給予民營資本一定的租金補貼，在一定程度上填補低租金的缺口。此外，政府會提供一系列的稅收減免等優(yōu)惠措施，同時可在貸款融資方面給予民營資本一定的貸款授信額度。
2.政府政策支持
國家出臺了相關(guān)政策，鼓勵并引導(dǎo)民間資本投資保障房，詳見表1。
3.充足的民間資本
改革開放以來，我國私營經(jīng)濟快速發(fā)展，民營資本不斷積累，已成為我國金融資本和產(chǎn)業(yè)資本的重要組成部分。根據(jù)國家工商行政管理總局統(tǒng)計，截至2015年底，全國共有企業(yè)2，185.8萬個，比2014年底增加366.5萬個，增長20.1%。全國私營企業(yè)共1，908.2萬個，比2014年底增加361.8萬個，增長23.4%。其中全國私營企業(yè)占全國共有企業(yè)比重達(dá)87.3%。從企業(yè)數(shù)量上看，私營企業(yè)已經(jīng)在全國市場上占據(jù)舉足輕重的位置。由此可見，我國民營資本在長期的發(fā)展過程中得以積累，已有足夠的實力參與公租房的運營管理。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：PPP模式；環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域；利用
中圖分類號：F283；TU993 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-00-01
在當(dāng)今社會，傳統(tǒng)的城市垃圾分散處理模式難以適應(yīng)現(xiàn)實的需求，變革政府承包垃圾處理模式，構(gòu)建完善的城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈，形成良好的垃圾處理集中管理形式成為城市環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域管理改革的當(dāng)務(wù)之急。PPP（公私合作模式）模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施方式，以各參與方的“雙贏”或 “多贏”作為合作的基本概念。PPP模式在環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用近些年來逐漸成熟，各城市也紛紛開展使用PPP模式去處理環(huán)境衛(wèi)生問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
其一，在垃圾清掃與運營方面
區(qū)別于政府單一包管的模式，PPP模式傾向于加強對前期的選擇和后期監(jiān)管的力度，政府由大包大攬轉(zhuǎn)為日常監(jiān)督，減輕了政府的資金負(fù)擔(dān)，農(nóng)村垃圾治理通過購買服務(wù)，把任務(wù)推向市場，實現(xiàn)了治理工作的長效化、常態(tài)化。PPP模式著眼點在清掃保潔、垃圾清運兩個主要方面，在利用PPP模式進行清掃保潔、垃圾清運時，通常采用的方式是將路面的處理權(quán)交付給一些民營公司進行，由這些公司對路面進行負(fù)責(zé)，逐漸推廣對于清掃方面的外包服務(wù)，數(shù)據(jù)顯示，深圳外包服務(wù)行業(yè)持續(xù)蓬勃發(fā)展，每年有20億～30億元的外包服務(wù)，此外，從20世紀(jì)90年代開始徐州就逐步推廣清掃外包服務(wù)，至今公開招標(biāo)的保潔面積達(dá)到了231萬平米，其中包括許多當(dāng)?shù)氐拿駹I物業(yè)公司，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由此可見，地方政府采用PPP模式委托運營，通過把政府已經(jīng)建設(shè)好的垃圾收運站和車輛設(shè)施交第三方運營，以此來發(fā)揮市場的作用，吸引社會力量的參與，實現(xiàn)整體招標(biāo)、整體設(shè)計，以此來推動城市環(huán)衛(wèi)管理體制和考核方式的轉(zhuǎn)變。
其二，在有機垃圾的收集與可持續(xù)發(fā)展方面
隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，城鄉(xiāng)生活垃圾產(chǎn)量逐年大幅增長。據(jù)2013 年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》 統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，我國生活垃圾年產(chǎn)生量約1.7億。垃圾是放錯位的資源，在沒有垃圾回收處理之前，我國的廢品回收利用效率只有12%，自從引入PPP模式后，我國垃圾的回收率得到大大的提高，使垃圾處理向無害化以及減量化趨勢發(fā)展。PPP模式的垃圾處理原則應(yīng)該遵循科學(xué)合理的方法，因地制宜的對不同地區(qū)采取不同的方法，做到統(tǒng)籌兼顧，盡量平衡地區(qū)的差異性造成的不合理性，比如對于經(jīng)濟水平比較高的地區(qū)，可以使用比較先進的處理技術(shù)，有足夠的能力采取焚燒處理方式，而經(jīng)濟較為落后的城市，通常采用衛(wèi)生填埋法和堆肥法來處理生活垃圾。
其三，在垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈的改革與完善方面
PPP模式的引入，可以充分發(fā)揮社會力量和市場機制調(diào)節(jié)的作用，延伸與完善垃圾處理的產(chǎn)業(yè)鏈，加快實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，即將政府與市場相結(jié)合，充分利用兩者之間的優(yōu)勢。采取PPP模式，可以解決環(huán)衛(wèi)一體化項目的資金投入難題，通過利用社會資本的資源，減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。在PPP模式下，政府根據(jù)企業(yè)的工作完成情況支付相關(guān)的費用，既減少了人員冗余，又注入了社會資本的活力，完善了垃圾運輸、加工、交易及資源回收環(huán)節(jié)。另一方面，政府與企業(yè)可以分?jǐn)偝杀九c責(zé)任，極大地降低了融資的風(fēng)險，從而提高了融資成功的可能性。
其四，在促進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化方面
PPP模式貫徹落實了國家四部委《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》的要求，力求建立合理可行并不斷自我完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理機制。通過招標(biāo)的方式將垃圾處理具體項目交付給具備資質(zhì)的保潔公司進行處理，通過市場化的運作方式，合理的處理了垃圾處理問題中比較困難的幾個環(huán)節(jié)。公開招標(biāo)的方式有效的調(diào)動了城市環(huán)衛(wèi)建設(shè)中市場的積極性，不僅為政府環(huán)衛(wèi)工作解決了難題，同時也優(yōu)化了環(huán)衛(wèi)市場。對垃圾處理中的監(jiān)督機制，要充分發(fā)揮社區(qū)的力量，利用社區(qū)做好生態(tài)環(huán)境改善與建設(shè)的督促作用。這有利于理順體制，加快城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的步伐。
總而言之，PPP模式可以有效解決農(nóng)村垃圾治理中存在的問題，如垃圾管理集中于末端處理；垃圾混合清運，挫傷源頭分類；生活垃圾處理稅費不健全等。通過企業(yè)承包經(jīng)營方式走出垃圾管理困境。
然而，PPP模式在環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域還存在許多缺陷和不足。據(jù)2012年《國家環(huán)境統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，城市環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資5062.7億元，占全國污染治理投資總額的61.3%。2013年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，平均每4.7個左右的縣級行政區(qū)才配套建設(shè)一個垃圾無害化處理廠。我國絕大部分地區(qū)的垃圾污染治理仍處于空白階段，因此我國垃圾處理存在浪費嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險巨大等諸多弊病。另一方面，家投資渠道單一，科研和科技開發(fā)建設(shè)投入不足。因此，加大對環(huán)保領(lǐng)域的投資與支持力度，發(fā)揮多個主體的作用，多元協(xié)作，加強政府與企業(yè)與社會之間的聯(lián)系是當(dāng)務(wù)之急。
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ppp模式范文6
【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老基地 PPP模式 運營模式 【中圖分類號】F82 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
隨著京津冀地區(qū)人口老齡化的加劇，資金短缺已成為制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個關(guān)鍵因素，京津冀養(yǎng)老一體化也開始被政府部門及民間資本所關(guān)注。從現(xiàn)實來看，京津冀三地在資金、土地、人員方面資源稟賦各有不同，具有共同構(gòu)建養(yǎng)老基地的現(xiàn)實基礎(chǔ)。其中，利用PPP模式可以將公共部門與私人部門的優(yōu)勢結(jié)合起來，充分發(fā)揮市場機制的作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，為有效解決公共服務(wù)供給中存在的缺少資金、技術(shù)和管理落后等問題提出了創(chuàng)新性的思路。
2014年底以來，國務(wù)院財政部、發(fā)改委等部門已經(jīng)就PPP模式的發(fā)展了一系列的文件。2015年底，財政部開發(fā)建設(shè)了政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺。根據(jù)平臺中PPP項目庫的信息統(tǒng)計，截至2016年5月，全國入庫項目共8043個，其中養(yǎng)老行業(yè)209個，占比2.6%，養(yǎng)老項目從地域上集中于吉林、江蘇、山東等地，京津冀三地養(yǎng)老行業(yè)還沒有入庫PPP項目。從全國的養(yǎng)老PPP入庫項目看，運作方式以傳統(tǒng)的BOT（建設(shè)―經(jīng)營―轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營企業(yè)以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施）模式為主，回報機制則主要為使用者付費。
PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老項目的內(nèi)涵及優(yōu)勢
廣義的PPP指公共部門為提供、交付部分公共設(shè)施及相關(guān)服務(wù)的項目而與私營部門之間締結(jié)緊密的合作伙伴關(guān)系，主要分為外包類（O&M等）、特許經(jīng)營類（BOT、TOT等）和私有化類（BOO等）三大類。目前我國政府層面推廣的PPP模式為廣義層面的PPP模式。我國養(yǎng)老PPP項目許權(quán)類融資，尤其以BOT模式占主體。BOT和TOT模式均要求私人部門在有限的經(jīng)營期內(nèi)應(yīng)完成投資的回收并取得合理的回報，因此對收益要求較高，且項目風(fēng)險基本全部由私人部門承擔(dān)，而我國目前采用PPP模式建設(shè)的養(yǎng)老項目尚處于識別或建設(shè)期，盈利模式、收益水平都待觀察，因此，筆者認(rèn)為，對養(yǎng)老項目的建設(shè)，如采取這兩種模式，都可能面臨由于私人部門過度追求收益而導(dǎo)致項目失敗的風(fēng)險。狹義的PPP相比BOT更強調(diào)政府和私人之間的合作關(guān)系，典型特點是私人部門從項目論證階段就開始參與項目，并且在項目初期已實現(xiàn)風(fēng)險在政府和私人部門之間的分配，合理的風(fēng)險分擔(dān)機制極大地降低了項目融資難度，更能提高項目成功的概率。
PPP融資模式建設(shè)養(yǎng)老基地存在諸多優(yōu)勢。首先，有助解決政府資金不足的缺口。預(yù)計2030年全國老年人口將達(dá)到3.6億人，“十三五”期間，我國需要新增養(yǎng)老床位403萬張，合計投資規(guī)模高達(dá)7435億元，基本養(yǎng)老服務(wù)補貼合計1761億元，僅兩項支出已達(dá)將近萬億元，而國家每年公共預(yù)算支出才10余萬億余元。同時，實體經(jīng)濟不景氣導(dǎo)致大量私人資本閑置，金融機構(gòu)各項存款余額持續(xù)快速增長。采用PPP 模式建設(shè)養(yǎng)老基地，能疏導(dǎo)閑置私人資本的投資渠道，提高養(yǎng)老基地的建設(shè)效率。
其次，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，提升項目運營效率。根據(jù)英國財政部對PPP項目的抽樣統(tǒng)計，引入PPP模式后，項目按時完工的概率由30%提高到89%，可見PPP模式可以大大提高項目的建設(shè)效率。養(yǎng)老基地應(yīng)用PPP模式可以充分利用民間資金和私人高效的管理能力，使有能力的私人部門集中精力去做好一個項目，使政府部門把更多力量放在政策的制定和服務(wù)監(jiān)管上面，尤其是通過京津冀的頂層規(guī)劃和統(tǒng)一設(shè)計，來做好養(yǎng)老基地的各項工作，解決醫(yī)療資源配置和醫(yī)療保險政策的跨區(qū)域?qū)訂栴}。
另外，PPP項目周期長，融資額巨大，獲利計劃與政府的政策有著密切的關(guān)聯(lián)，因此，應(yīng)當(dāng)保證在項目建設(shè)運營周期內(nèi)，政治風(fēng)險在可控范圍內(nèi)，其他計劃風(fēng)險由參與各方合理分擔(dān)。按照誰最有能力解決問題就由誰來承擔(dān)的原則，使得公共部門和私人部門的合作成為互利雙贏的戰(zhàn)略。
PPP融資模式應(yīng)用于養(yǎng)老基地的運營模式設(shè)計
PPP 模式下參與養(yǎng)老基地投資的主體主要有三部分。首先，項目公司及其組建方。在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)成立的背景下，應(yīng)由此機構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌京津冀養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重大事宜。養(yǎng)老基地PPP項目中，政府可以設(shè)立相應(yīng)的投資公司作為政府的代表，具體負(fù)責(zé)項目發(fā)起。私人部門通過參加公開招標(biāo)、競爭性談判等方式被確定為項目的民營參與方，其主要職能是負(fù)責(zé)項目的具體運作。PPP項目公司作為項目的特殊目的機構(gòu)，是整個養(yǎng)老基地PPP 項目的執(zhí)行主體。私人部門以自有資金出資，政府部門則可以PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金等多種形式出資。當(dāng)前河北省可以采用土地使用權(quán)出資，京津地區(qū)采用專項基金出資。其次，商業(yè)銀行及非銀行金融機構(gòu)。參與養(yǎng)老基地PPP 項目的金融機構(gòu)主要包括兩類，一類是銀行或銀團、信托公司等機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)項目融資；另一類是保險公司，為項目提供各類保險，轉(zhuǎn)移項目風(fēng)險。再次，項目建設(shè)及服務(wù)機構(gòu)。養(yǎng)老基地項目建設(shè)及服務(wù)機構(gòu)是指在整個項目的設(shè)計、建設(shè)、運營中負(fù)責(zé)具體某個專屬領(lǐng)域的機構(gòu)，包括項目咨詢方、設(shè)計方、工程承包方、材料供應(yīng)方及運營方等。
養(yǎng)老基地PPP 項目的投資與管理過程，以養(yǎng)老基地項目的壽命周期為劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要由四個階段組成：項目準(zhǔn)備、項目公司選定、項目建設(shè)運營以及項目移交階段。
首先，項目準(zhǔn)備。因為養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，對養(yǎng)老基地進行社會性等外部性評價是必要環(huán)節(jié)。其中關(guān)鍵的是養(yǎng)老基地的選址問題，可以由政府主管部門根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，以生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、交通便利、輻射人群廣等標(biāo)準(zhǔn)提出備選地址，私人部門則應(yīng)著力分析項目的可行性。養(yǎng)老基地應(yīng)具有規(guī)模效應(yīng)，項目多而小不利于節(jié)約成本和成本回收，尤其應(yīng)考慮輻射周邊區(qū)域的交通、醫(yī)療、帶動就業(yè)等公共服務(wù)的職能。
其次，合作方選定并組建項目公司。確定私人合作部門并組建PPP項目公司是養(yǎng)老基地PPP項目運作基本流程中較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，在該環(huán)節(jié)中政府部門確定PPP項目的民營合作方，民營方的資金實力、運作與管理經(jīng)驗，對養(yǎng)老基地PPP項目能否成功具有很大影響。在該環(huán)節(jié)，政府部門通過公開招標(biāo)、競爭性談判等機制，選擇綜合實力最為雄厚的私人部門作為PPP項目的合作方，并組建養(yǎng)老基地PPP項目公司。
再次，項目建設(shè)運營。政府部門與私人部門簽訂養(yǎng)老基地PPP項目框架協(xié)議與合同、組建項目公司后，項目公司即按照PPP合同進行項目建設(shè)。在建設(shè)過程中，PPP項目公司按照框架協(xié)議及合同中對于養(yǎng)老項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求等約定，負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、施工，并有權(quán)將建設(shè)工作承包給其他單位。項目建設(shè)完成并竣工驗收后，項目公司可以根據(jù)項目特點、自身條件選擇自主運營或外包給專業(yè)機構(gòu)來運營養(yǎng)老項目。
最后，項目移交。根據(jù)養(yǎng)老基地PPP項目合同，運營滿一定期限后，項目公司必須按照合同中規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)完好程度等要求將養(yǎng)老基地項目移交給政府部門。在該階段需要完成資產(chǎn)評估、債務(wù)清償、分享收益等工作。如果由于某些因素養(yǎng)老基地項目未達(dá)到預(yù)期收益，則可按照PPP合同的規(guī)定適當(dāng)延長項目經(jīng)營期；如果項目提前實現(xiàn)其預(yù)期收益，也可提前移交項目。在項目移交階段，政府部門應(yīng)確認(rèn)項目是否處于合同約定的完好狀態(tài)，從而保證項目移交之后能繼續(xù)運營并保證其產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量。
（作者分別為河北金融學(xué)院副教授；河北金融學(xué)院講師）
【參考文獻(xiàn)】