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在我國各類組織的預(yù)算管理實踐中，預(yù)算松弛是普遍存在的。對于高校而言，預(yù)算松弛就是高校實際預(yù)算水平與預(yù)期預(yù)算水平之間的差異，包括成本松弛和目標松弛。具體來說，成本松弛是預(yù)算執(zhí)行者因采取某種行為造成某項任務(wù)所需資源總額高于預(yù)期值，而目標松弛是使預(yù)算實際產(chǎn)出總額低于預(yù)期產(chǎn)出值。預(yù)算松弛是一把“雙刃劍”，具有兩面性。理論認為，預(yù)算管理實質(zhì)上是一個組織上級與下級之間委托關(guān)系的處理和協(xié)調(diào)過程，由于上下級之間的信息不對稱，若基于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行業(yè)績考核，就會促使下級采取特殊行為造成預(yù)算松弛，以實現(xiàn)自身利益最大化，從而產(chǎn)生管理低效和資源浪費，不利于高校的總體發(fā)展。而權(quán)變理論認為，組織的發(fā)展面臨眾多不確定性因素，在管理實踐中要建立一定的松弛來緩沖風險，根據(jù)所處環(huán)境和外部條件的變化而隨機應(yīng)變?；跈?quán)變理論，預(yù)算松弛是高校面臨外界不確定性的一種緩沖，一定程度的預(yù)算松弛反而能幫助高校實現(xiàn)組織目標。問題是，權(quán)變理論的觀點要滿足一個前提，即“一定程度”的預(yù)算松弛。但這個“度”如何衡量，是沒有辦法精確把握的，在實踐中，預(yù)算松弛的“度”往往被預(yù)算執(zhí)行者放大了，使得預(yù)算松弛的防范作用大打折扣。因此，盡管理論和權(quán)變理論都能解釋預(yù)算松弛，但理論比權(quán)變理論更有能力解釋我國高校預(yù)算松弛的現(xiàn)象。
二、高校預(yù)算松弛的驅(qū)動因素分析
（一）管理機制驅(qū)動———分級管理體制
新《高等學(xué)校財務(wù)制度》（2012）中規(guī)定“高等學(xué)校實行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理’的財務(wù)管理體制，規(guī)模較大的學(xué)校實行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理’的財務(wù)管理體制”，即“政府—高校—高校內(nèi)部”模式，其中，政府和高校、高校和高校內(nèi)部不同二級部門（學(xué)院）之間存在廣泛的委托關(guān)系。根據(jù)理論，一個組織若采取委托方式進行管理，由于組織不同層級的管理目標、掌握信息程度、管理技能等不同，下級人員作為“經(jīng)濟人”，會本能地維護自身利益，利用自身參與預(yù)算編制的機會制造預(yù)算松弛。以W高校為例，高校一級財務(wù)機構(gòu)在制定預(yù)算方案時，二級部門（學(xué)院）的受托人會提出各種預(yù)算執(zhí)行的制約因素。相對于一級財務(wù)機構(gòu)，二級部門（學(xué)院）的受托人更愿意站在自身部門（學(xué)院）的角度考慮問題，也更了解自身工作內(nèi)容和性質(zhì)。在這種立場不一致、信息不對稱的情況下，下級會極盡所能地制定偏離預(yù)期水平的預(yù)算，通過這種預(yù)算松弛緩解預(yù)算執(zhí)行壓力，從而實現(xiàn)自身利益最大化。顯然，這種基于“私利”的預(yù)算松弛是狹隘的，會造成資源分配不恰當，一些資源相對富裕的二級部門（學(xué)院）分配到較多資源，而真正需要資源的部門（學(xué)院）卻分配較少。這種“貧富拉鋸式”的資源配置最終會降低高校整體的管理水平，不利于高校實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
（二）動力機制驅(qū)動———成本補償機制
所謂成本補償，就是對某一主體在創(chuàng)造價值的過程中所發(fā)生的各種付現(xiàn)成本和機會成本進行補償。目前，我國高校普遍實施成本補償機制。高等教育的產(chǎn)出過程不同于一般物質(zhì)產(chǎn)品，其“產(chǎn)品”不能通過市場價格直接補償，更不能通過收取高額學(xué)費回收補償，只能通過國家財政撥款或其他再分配形式給予補償。這種本是為實現(xiàn)教育公平的成本補償機制，卻為高校預(yù)算松弛提供了動力機制。預(yù)算是組織進行資源優(yōu)化配置，有效控制成本的管理工具，對主要依賴于國家資助的高校來講，預(yù)算更是取得資源的有效途徑。在這種動力機制的刺激下，高校反而容易追求成本最大化而非成本最小化，違背了“勤儉辦學(xué)”的發(fā)展理念。在不超過國家總體預(yù)算限額的前提下，高校傾向于制造成本松弛，即預(yù)算的資源需求量高于預(yù)期需求水平，從而通過預(yù)算取得更多的成本補償資金。此外，高校預(yù)算的“博弈”性質(zhì)更加劇了成本松弛的程度。對于高校而言，預(yù)算編制過程本身就是一個上下級博弈的較量，二級部門（學(xué)院）通常利用自身的信息優(yōu)勢借口工作需要，要求追加預(yù)算經(jīng)費，最終造成預(yù)算數(shù)額與實際情況相差甚遠，資金使用效率大幅下降，不利于高校的長遠發(fā)展。
（三）利益機制驅(qū)動———與預(yù)算掛鉤的績效考評機制
高校目前的績效考評機制普遍都與預(yù)算執(zhí)行成績掛鉤，預(yù)算執(zhí)行程度高，績效就好；預(yù)算執(zhí)行程度低，績效就差，直接影響預(yù)算執(zhí)行者的個人利益。在這種績效考評機制的驅(qū)動下，預(yù)算執(zhí)行者在一開始參與制定預(yù)算時，就會與上級管理者討價還價，將預(yù)算目標盡量壓低，通過制造這種目標松弛，降低自身預(yù)算目標的實現(xiàn)難度，最終保護自身利益。同樣以W高校為例，假設(shè)該高校規(guī)定，為鼓勵取得高水平研究成果，年終績效考核要參考預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，如若超額完成預(yù)算，會有獎勵政策。作為預(yù)算執(zhí)行者，在利益的驅(qū)使下，會想方設(shè)法制定較低的預(yù)算目標，以便輕易完成目標，取得亮眼的考核業(yè)績。這樣使得管理者并不清楚預(yù)算執(zhí)行者的真正業(yè)務(wù)水平，無法做到“人盡其責”，最終整個高校的管理文化就會趨于松散。此外，管理過程中的“棘輪效應(yīng)”也會加劇目標松弛。在一個組織中，上級試圖根據(jù)下級過去的業(yè)績水平建立業(yè)績評價標準，若下級越努力，好的業(yè)績出現(xiàn)的可能性就會越大，這樣制定出來的標準也就越高。這種業(yè)績評價標準隨下級業(yè)績上升而上升的趨向被形象地稱為“棘輪效應(yīng)”。顯然，棘輪效應(yīng)對組織整體發(fā)展是有利的，但卻不利于預(yù)算執(zhí)行者個人利益的實現(xiàn)。一旦預(yù)算執(zhí)行者意識到他的努力將提高業(yè)績評價的標準時，他努力的積極性就會下降，通過制造目標松弛避免完成上級制定的預(yù)算目標。
三、基于高校預(yù)算松弛的預(yù)算管理優(yōu)化路徑設(shè)計
（一）創(chuàng)建預(yù)算文化，從根本上解決“人”的因素
通過上述高校預(yù)算松弛的驅(qū)動因素分析，可以歸納出產(chǎn)生預(yù)算松弛的根本原因在于“人”的消極本性。因此要想解決預(yù)算松弛現(xiàn)象，最根本的應(yīng)該是對“人”實施正向引導(dǎo)，植入積極、端正的預(yù)算文化。即借助企業(yè)文化來實現(xiàn)預(yù)算管理功能，形成一種全新的高校預(yù)算文化管理理念，以從根本上解決預(yù)算松弛問題。具體可從以下兩方面入手：
1.領(lǐng)導(dǎo)走基層
預(yù)算松弛之所以存在，原因之一就是上下級之間的信息不對稱，預(yù)算執(zhí)行者利用自身對實踐工作的了解，不同程度地“糊弄”上級，而上級由于長期居高位，加上盡快完成預(yù)算工作的心理，從而對預(yù)算松弛現(xiàn)象聽之任之。為有效解決這一現(xiàn)象，高校領(lǐng)導(dǎo)首先應(yīng)該從自身做起，多走基層，從而在預(yù)算制定過程的博弈中占據(jù)有利地位。
2.下級培養(yǎng)職業(yè)素養(yǎng)
產(chǎn)生預(yù)算松弛的根源在于“人”的消極本性。因此，對于高校來說，最迫切的就是要加強對教職工的職業(yè)素養(yǎng)教育與規(guī)范，正確引導(dǎo)教職工的工作思想和行為，形成良性預(yù)算文化。除了依賴于教職工自身擁有的職業(yè)素養(yǎng)之外，最關(guān)鍵的是要通過持續(xù)培訓(xùn)、宣傳、管理機制等方式擴大這種正向職業(yè)素養(yǎng)的影響力，最終形成良好的高校預(yù)算文化。
（二）設(shè)計利益制衡制度，實現(xiàn)多贏
對于高校而言，上級為確保更好地經(jīng)營管理而實行參與式預(yù)算，鼓勵二級部門（學(xué)院）參與到預(yù)算制定的過程中。但二級部門（學(xué)院）與上級、各個二級部門（學(xué)院）之間又存在不同的利益，如何協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)方的矛盾和沖突是高校必須面對的問題。因此，設(shè)計一個有效的利益制衡制度就顯得尤為重要。預(yù)算執(zhí)行者不斷制造成本松弛或目標松弛，就是想減輕自身壓力，在同等條件下能輕松完成既定目標。對他們來說，這種預(yù)算目標就是一種外在強制，因此有必要將預(yù)算目標轉(zhuǎn)化為預(yù)算執(zhí)行者的內(nèi)在動力，從而更好地將個人利益與預(yù)算目標完成度相結(jié)合。既然“人”是追求自利的，那么高校就應(yīng)該遵循這種本性，以既定的預(yù)算指標為標桿，運用精神獎勵和物質(zhì)獎勵激勵預(yù)算執(zhí)行者自愿、主動地完成給定的預(yù)算目標。通過這種“多勞多得”的分配機制，促使各個二級部門（學(xué)院）自愿參與到競爭之中，最終確保高校、各個二級部門（學(xué)院）均能得到利益最大化，實現(xiàn)多贏。同時，高校要善于正向引導(dǎo)，在執(zhí)行制衡制度的過程中，積極鼓勵預(yù)算執(zhí)行者做好本職工作，避免不同二級部門（學(xué)院）的惡性競爭，高標準完成既定的預(yù)算目標。
（三）完善風險控制制度，注重過程控制
預(yù)算松弛包括成本松弛和目標松弛，其中成本松弛是有跡可循的。針對成本松弛，高校應(yīng)該加強內(nèi)部控制，引入績效審計制度。相對于企業(yè)，高校的支出要簡單許多，主要是教學(xué)、科研和其他正?；顒影l(fā)生的資金耗費和損失。因此，要從財務(wù)審計著手，加強對費用支出的審計，保證每一筆費用支出都合理、經(jīng)濟。并通過定期對二級單位（學(xué)院）的績效審計，防止預(yù)算中無關(guān)隱性成本的出現(xiàn)。在實際工作中，預(yù)算松弛更易出現(xiàn)在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中。因此，高校應(yīng)具備全局意識，建立一套針對預(yù)算編制、執(zhí)行、評估、反饋的全方位控制機制，尤其重視預(yù)算編制的合理性和預(yù)算執(zhí)行的有效性，做到結(jié)合實際、量化編制、持續(xù)跟進、及時反饋。真正將預(yù)算工作的每一個細微環(huán)節(jié)落實到位，加強過程控制，才能從總體上防控預(yù)算松弛。此外，高校應(yīng)該嘗試建立專門針對預(yù)算松弛的風險預(yù)警機制。高校如果能做到“防患于未然”，便會大大降低過度的預(yù)算松弛給組織造成的損害。但對預(yù)算松弛“度”的衡量目前并沒有可以借鑒的做法，只能是一個長期學(xué)習(xí)和探索的過程?；诖?，高校應(yīng)該十分重視對預(yù)算工作者的專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)，增強其信息收集能力、職業(yè)判斷能力和專業(yè)勝任能力，從而更好地識別預(yù)算松弛。
（四）引入更科學(xué)的業(yè)績考核機制
為應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行者的目標松弛行為，高校應(yīng)該引入更加科學(xué)的業(yè)績考核機制。具體來說，就是在實行與預(yù)算掛鉤的業(yè)績考核機制時，可以考慮增加一個考核指標,即有無預(yù)算松弛成分下超額完成預(yù)算目標的獎懲。對于預(yù)算執(zhí)行者，如果超額完成一個不含預(yù)算松弛成分的預(yù)算目標所獲得的激勵將大于完成一個含有松弛成分的預(yù)算目標所得的激勵，并配以對沒有完成預(yù)算目標進行相應(yīng)的懲罰，這樣就能鼓勵預(yù)算執(zhí)行者制定不含或者少量預(yù)算松弛的預(yù)算目標，從而起到很好的正向引導(dǎo)作用。同時，在設(shè)定預(yù)算目標時，可以嘗試將最高標準改變?yōu)樽畹蜆藴?。在傳統(tǒng)的預(yù)算制定過程中，都傾向于最高能實現(xiàn)的程度，并以該程度作為預(yù)算目標。這種高標準的預(yù)算目標對不同層級的預(yù)算執(zhí)行者來說并非十分容易，也正因如此，預(yù)算執(zhí)行者才會想方設(shè)法地制造預(yù)算松弛，降低預(yù)算目標。為解決這一問題，高?？梢詫㈩A(yù)算目標設(shè)定為最低標準，即所有預(yù)算執(zhí)行者都能達到的最低基本線。這個最低基本點應(yīng)該來源于高校對預(yù)算執(zhí)行者執(zhí)行能力的了解，同時參考其他高校的數(shù)值，取平均水平。一旦預(yù)算執(zhí)行者無法完成最低水平，則會面臨淘汰，相反，如果達到該水平，其個人利益就會得到保證，如果超過該水平，就會得到對等的額外獎勵。通過制定這種低標準預(yù)算目標，整體拉低預(yù)算執(zhí)行者實現(xiàn)預(yù)算目標的難度，同時輔以不同層級的激勵措施，在保證預(yù)算執(zhí)行者個人利益的基礎(chǔ)上，反而會刺激預(yù)算執(zhí)行者付出額外的努力，獲得額外的收獲。
四、研究結(jié)論
通過上述分析，本文認為：預(yù)算松弛的普遍存在歸咎于管理機制的缺陷和“人”的消極本性。高校當前的分級管理體制、成本補償機制和績效考評機制并不完善，為預(yù)算松弛的滋生提供了土壤，預(yù)算執(zhí)行者基于私利的追逐造成消極本性大于積極本性，企圖通過制造預(yù)算松弛，以維護自身利益。高校當前最迫切的任務(wù)便是重視“人”的因素，通過創(chuàng)建良好的預(yù)算文化對預(yù)算執(zhí)行者實施正向引導(dǎo)，與此同時，加快一系列管理體制的完善包括設(shè)計利益制衡制度、完善風險控制制度、引入更科學(xué)的績效考評制度，以提供維護預(yù)算執(zhí)行者合理權(quán)益、控制預(yù)算松弛的制度保證，最終完善預(yù)算管理工作，實現(xiàn)資源的合理配置和高校的長遠發(fā)展。
作者：蒙親絨 單位：武漢理工大學(xué)
