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1.城鎮(zhèn)化建設(shè)。
2013年底江蘇城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到64.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日趨加速，地方政府大力啟動(dòng)城鎮(zhèn)化規(guī)劃、建設(shè)工作，公共設(shè)施建設(shè)、道路、環(huán)境污染等建設(shè)并與工業(yè)化、信息化建設(shè)并駕齊驅(qū)。如此多的生產(chǎn)、生活需要量，需要地方政府做到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，城市化建設(shè)跟上人員的需要。據(jù)估算城鎮(zhèn)化建設(shè)未來將拉動(dòng)40萬億元投資，可見，地方政府僅僅依靠國(guó)家的撥款根本無力支撐大額的經(jīng)濟(jì)建設(shè)開支，還需要依靠地方政府自籌負(fù)債，來彌補(bǔ)資金需要量的不足。
2.政府政績(jī)工程。
另一方面，有些政府領(lǐng)導(dǎo)為了干部考核指標(biāo)，不惜大力投入本不該建設(shè)的項(xiàng)目，只為自己的政績(jī)美觀，年度總結(jié)報(bào)告中有可寫的內(nèi)容。道路修了挖、挖了修，造成無端浪費(fèi)。這樣貼金的政績(jī)工程，再多的金都不夠。為了彌補(bǔ)資金的缺口，地方政府不得不大力發(fā)行債券，以解燃眉之急，然而留下的是無端的后患與矛盾的越演越烈。
二、江蘇省地方政府發(fā)行債券的必要性
1.土地財(cái)政時(shí)代已過。
政府資金在過去的十幾年主要依靠出讓土地，稀缺的土地資源導(dǎo)致開發(fā)商開出高價(jià)獲得土地。表面上是開發(fā)商付出的高價(jià)，實(shí)際上都轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者的身上，導(dǎo)致房?jī)r(jià)不斷增高，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)朝著健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。國(guó)家不斷出臺(tái)相應(yīng)的限制政策，推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控。因此，地方政府的這個(gè)融資渠道受到了嚴(yán)重的限制，融資金額逐年下降。為了跟上經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的需要量，地方政府只有另外尋找合理有效的融資手段，地方政府發(fā)行債券是經(jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，是切實(shí)可行的。
2.市政建設(shè)的需要。
江蘇省地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角地區(qū)，人口比較密集，所需建設(shè)的公共項(xiàng)目較多，主要包括行政區(qū)域內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建的建筑與裝飾、安裝、市政、仿古建筑及園林綠化、房屋修繕、城市軌道交通工程等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅僅一項(xiàng)建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施2014年江蘇將預(yù)計(jì)投資690億元。隨著江蘇各地區(qū)的市政工程的大力實(shí)施，稅收的收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市政建設(shè)的需要，地方政府通過其他方式籌集大量資金。地方政府自主發(fā)行債券，用負(fù)債的形式籌資所需資金能滿足優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、降低融資成本的要求。
3.解決地方政府債務(wù)問題。
改革開放以來，江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一直處于全國(guó)前列，財(cái)政收入與財(cái)政支出都處于高水平位置。負(fù)債規(guī)模大并且包含了各種類型的債務(wù)類型，債務(wù)到期都是需要償還的，這就是所謂的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前政府面對(duì)既要建設(shè)又要償債的雙重壓力，發(fā)行債券是解決當(dāng)前問題的可選途徑之一。
三、江蘇省地方政府發(fā)行債券應(yīng)具備的能力
1.具有嚴(yán)格的運(yùn)行機(jī)制。
地方政府發(fā)行債券的需要提前設(shè)計(jì)好一套整體的運(yùn)行機(jī)制，才能保證政府債券朝著健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該著重涉及以下幾方面的內(nèi)容。地方政府自主發(fā)行債券之前，應(yīng)就預(yù)計(jì)發(fā)行數(shù)額、發(fā)行主體、發(fā)行方式、發(fā)行期限、利率進(jìn)行充分研究、論證。不能沒有規(guī)劃無限制地發(fā)行，認(rèn)為籌資數(shù)額越大越好，這樣只會(huì)加大政府債券風(fēng)險(xiǎn)，阻礙政府債券的健康發(fā)展。發(fā)行主體可以本著先從經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的市開始發(fā)行，比如先選擇南京、蘇州、常州作為試點(diǎn)發(fā)行市，成功發(fā)行后再推廣到其他省市。因?yàn)楦鞯貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一樣，償債能力也會(huì)因此有很大的差別，如果全省沒有主次的同時(shí)發(fā)行，容易造成有些落后的市區(qū)無力償債，影響人民群眾對(duì)政府的信任度，阻礙政府債券的發(fā)展。
2.制定完善的資金管理制度。
需要明確債券的資金用途，資金是用于公共物品的建設(shè)還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府在使用籌集的資金時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格按照編制的預(yù)算支出使用資金，建立資金的運(yùn)用與管理制度，將發(fā)行債券籌集的資金按步驟按計(jì)劃地應(yīng)用到相應(yīng)項(xiàng)目中。
3.地方政府具備足夠的償債能力。
地方政府在發(fā)行債券時(shí)，需要嚴(yán)格控制發(fā)行數(shù)量。并不是籌資數(shù)額越大越好，籌資數(shù)量過大會(huì)加重財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政府在發(fā)行債券是應(yīng)該充分考慮償債能力。在合理的數(shù)量范圍內(nèi)籌集資金。償債能力決定負(fù)債能力，過低的償債能力必然導(dǎo)致債務(wù)逾期率高，借新債還舊債現(xiàn)象十分普遍。而債務(wù)逾期率過高，也會(huì)導(dǎo)致政府無法按期履行還債責(zé)任，影響政府聲譽(yù)，使地方財(cái)政財(cái)務(wù)狀況更趨惡化。結(jié)合債務(wù)償還期限，財(cái)務(wù)分析上一般采用負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等指標(biāo)來分析地方政府的償債能力。負(fù)債率=債務(wù)余額/當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值；債務(wù)率=債務(wù)余額/當(dāng)年可支配財(cái)力；償債率=年度還本付息額/當(dāng)年可支配財(cái)力。按照省政府5號(hào)令要求，各地應(yīng)將負(fù)債率控制在10%以內(nèi)，債務(wù)率控制在100%以內(nèi)，償債率控制在15%以內(nèi)。
4.設(shè)立專門的債券管理機(jī)構(gòu)。
目前地方政府沒有設(shè)立專門的地方債券管理機(jī)構(gòu)對(duì)債券進(jìn)行管理。隨著舉債數(shù)額的逐漸增大，地方政府應(yīng)該考慮增設(shè)專門的職能部門負(fù)責(zé)發(fā)行債券涉及的全過程，并對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行分析總結(jié)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為政府債券的持續(xù)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
5.社會(huì)公眾具備充分的應(yīng)債能力。
地方政府發(fā)行債券應(yīng)具備的能力不僅僅包含政府的能力，還應(yīng)該包括廣大居民的應(yīng)債能力。不同地區(qū)的居民的理財(cái)觀念會(huì)有很大的區(qū)別，例如，有些居民愿意把多余的資金存在銀行，認(rèn)為這樣最安全、保險(xiǎn)，而且隨時(shí)都可以使用。有些居民喜好把錢投入股票證券市場(chǎng)，認(rèn)為收益勝于一切。還有些居民喜歡買國(guó)債，國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)低，收益比銀行高。那么地方政府發(fā)行債券是否會(huì)被居民接受，取決于地方政府的信用度，因此地方政府需要大力開展信用建設(shè)，只有信用體系跟上去，居民才會(huì)放心購(gòu)買地方債券，社會(huì)應(yīng)債能力必然提高。
四、江蘇省地方政府發(fā)行債券應(yīng)構(gòu)建信用管理機(jī)制
1.嚴(yán)格管理信用評(píng)級(jí)。
地方政府發(fā)行債券有必要進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，是對(duì)于購(gòu)買者是否購(gòu)買提供信息參考。該評(píng)級(jí)是針對(duì)于發(fā)行方能否按期還本付息的可靠程度進(jìn)行評(píng)估，并標(biāo)示其信用程度等級(jí)。對(duì)于投資者來說，在購(gòu)買前了解債券的信用等級(jí)，可以幫助投資者對(duì)于債券的可靠度進(jìn)行了解，從而進(jìn)行合理的投資決策。對(duì)于地方政府而言，信用評(píng)級(jí)可以減少籌資成本，因?yàn)榈燃?jí)高的債券容易得到居民的青睞，能夠以低的發(fā)行利率發(fā)售。居民總是在收益與風(fēng)險(xiǎn)間進(jìn)行抉擇。信用評(píng)級(jí)高意味著居民所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)低，因此居民愿意以較低的收益購(gòu)進(jìn)債券。為了增強(qiáng)公信力，地方政府需要嚴(yán)格管理信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，規(guī)范評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)方式、運(yùn)行機(jī)制，設(shè)置全面的評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，確保評(píng)級(jí)的準(zhǔn)確性。
2.構(gòu)建信用管理平臺(tái)進(jìn)行信息披露。
地方政府設(shè)立相應(yīng)的信息平臺(tái)，進(jìn)行債券信息的披露，包括發(fā)行前的計(jì)劃、預(yù)算；發(fā)行過程中的進(jìn)程、籌資數(shù)額、提前贖回等事項(xiàng)的披露；發(fā)行后的資金使用情況、政府財(cái)務(wù)現(xiàn)狀、建設(shè)狀況進(jìn)行信息公開。必要時(shí)政府應(yīng)該考慮設(shè)立對(duì)居民開放的網(wǎng)絡(luò)公共空間，居民有任何疑問可以隨時(shí)提問，并幫助居民解答。基于上述的能力與信用管理機(jī)制的構(gòu)建，地方政府債券必然能順利進(jìn)行，并且健康穩(wěn)定發(fā)展。我們教育工作者也需要不斷深入研究，為構(gòu)建地方政府債務(wù)管理機(jī)制獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
作者：張軍 單位：蘇州市職業(yè)大學(xué)商學(xué)院
