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［摘要］

近年來，財(cái)政部把深化預(yù)算管理體制改革作為財(cái)稅體制改革的當(dāng)頭炮率先推進(jìn)，出臺(tái)了一系列改革舉措。績(jī)效管理體制改革作為其中最為重要的一項(xiàng)內(nèi)容和環(huán)節(jié)，不僅體現(xiàn)在法律層面，在新預(yù)算法中增設(shè)了績(jī)效管理的有關(guān)規(guī)定，也體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，專設(shè)了預(yù)算評(píng)審中心，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，改革步伐實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。本文研究了財(cái)政資金績(jī)效管理的實(shí)際情況，提出了制約財(cái)政資金績(jī)效管理效果的體制改革尚在不斷探索、預(yù)算公開和透明化進(jìn)程尚未完全到位、傳統(tǒng)文化和理念制約、財(cái)政資金績(jī)效管理制度本身存在缺陷、指標(biāo)體系不夠完善等問題，并針對(duì)上述問題提出了相應(yīng)的對(duì)策，以期對(duì)部門預(yù)算績(jī)效管理工作起到推動(dòng)作用。

［關(guān)鍵詞］

績(jī)效管理;指標(biāo)體系;考評(píng)應(yīng)用

深化財(cái)稅體制改革是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策，預(yù)算管理制度改革作為財(cái)稅體制改革的當(dāng)頭炮率先推進(jìn)。配合預(yù)算管理體制改革進(jìn)程，財(cái)政部根據(jù)新預(yù)算法中增設(shè)的預(yù)算績(jī)效管理有關(guān)規(guī)定，出臺(tái)了有關(guān)績(jī)效管理體制改革的一系列管理辦法和考評(píng)規(guī)定，改革進(jìn)程開始大幅跨進(jìn)。本文基于作者多年從事中央部門預(yù)算管理的工作實(shí)際，在前人理論和政策研究的基礎(chǔ)上，提出了當(dāng)前制約財(cái)政資金績(jī)效管理效果方面存在的問題，并針對(duì)上述問題提出了相應(yīng)的對(duì)策，為作者開展下一步工作提供理論指導(dǎo)和思維框架。

一、進(jìn)一步深化財(cái)政資金績(jī)效管理改革的背景

績(jī)效管理是各國(guó)財(cái)政管理體制改革的通行做法和最新主題，旨在實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源配置效率最大化和進(jìn)一步提升財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平。加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效管理、進(jìn)一步提高我國(guó)預(yù)算資金管理水平，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、深化財(cái)稅體制改革，提升政府效能的一項(xiàng)重要內(nèi)容［1］。2015年，財(cái)政部根據(jù)新預(yù)算法中增設(shè)的預(yù)算績(jī)效管理有關(guān)規(guī)定，配合預(yù)算管理體制改革進(jìn)程，出臺(tái)了一系列管理辦法和考評(píng)規(guī)定，改革進(jìn)程開始大幅跨進(jìn)。改革背景主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

(一)經(jīng)濟(jì)體制改革宏觀層面

深化財(cái)稅體制改革是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策，預(yù)算管理制度改革作為財(cái)稅體制改革的當(dāng)頭炮率先推進(jìn)，那么績(jī)效管理改革是當(dāng)前財(cái)政體制改革這個(gè)大體系中極為重要的一項(xiàng)內(nèi)容和一個(gè)環(huán)節(jié)，是提高政府行政管理效能的一項(xiàng)重要措施，也符合現(xiàn)代行政管理理念的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于做好新形勢(shì)下的財(cái)政管理工作尤為重要［2］。

(二)法律層面

新《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》均對(duì)績(jī)效管理提出了明確要求，把其提升到了法律層面，成為一項(xiàng)有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的工作。

(三)預(yù)算管理微觀層面

隨著財(cái)政改革工作的不斷深化，項(xiàng)目支出規(guī)模和比重都越來越大，其管理方式和支付手段都直接影響財(cái)政資金的使用效益和效率。績(jī)效管理改革是財(cái)政部門推進(jìn)預(yù)算管理制度改革的一個(gè)重要抓手，也是其此次預(yù)算管理體制改革在放權(quán)放責(zé)的同時(shí)、有效提升監(jiān)管能力的一個(gè)重要手段。某項(xiàng)經(jīng)費(fèi)該不該設(shè)立，在績(jī)效目標(biāo)環(huán)節(jié)就予以評(píng)審，看是否能夠發(fā)揮公共財(cái)政職能、產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、改善民生、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè);經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過程中是否沿著績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的路線，充分考慮了績(jī)效管理、質(zhì)量管理、目標(biāo)管理、成本管理和結(jié)果控制等因素;經(jīng)費(fèi)執(zhí)行完畢后，是否與最初設(shè)定的目標(biāo)相匹配，是否有效提升了公共服務(wù)的質(zhì)量、節(jié)約了成本，是否切實(shí)產(chǎn)生了可量化、有據(jù)可考的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益，社會(huì)公眾是否滿意等。

二、制約財(cái)政資金績(jī)效管理效果的問題分析

(一)相匹配的行政管理體制改革尚在不斷探索進(jìn)程中

如果要有效實(shí)施財(cái)政資金績(jī)效管理，各單位必須整體提升行政管理效能，能夠嚴(yán)控成本、監(jiān)督產(chǎn)出。如果監(jiān)督不到位，行政管理工作將成為各種腐敗行為滋生的土壤。目前，我國(guó)整體行政管理水平還未能達(dá)到理想的程度，未能有效控制投入、提升產(chǎn)出成效，著重體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是我國(guó)隨已逐步深入推進(jìn)綜合預(yù)算管理理念，但仍未能實(shí)現(xiàn)將全部資源納入預(yù)算管理，尤其是公共資產(chǎn)方面，導(dǎo)致不能準(zhǔn)確度量實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)行政管理職能所需耗費(fèi)的成本，也很難對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行有效地監(jiān)督;二是財(cái)務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，有待全面提升。實(shí)施財(cái)政資金績(jī)效管理需要一支熟悉政策、了解制度框架、有效運(yùn)用現(xiàn)代化手段開展工作高素質(zhì)看、專業(yè)化隊(duì)伍，然而，我國(guó)部分財(cái)務(wù)領(lǐng)域工作人員還存在風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)、官僚作風(fēng)等一些問題，對(duì)財(cái)政資金績(jī)效管理應(yīng)用有著巨大的抑制作用;三是來自行政集團(tuán)的阻力較大，傳統(tǒng)財(cái)政資金分配格局與部分行業(yè)和部門人員不規(guī)范的“灰色收入”緊密相連，一定程度上是“潛規(guī)則”推動(dòng)了各機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，這與財(cái)政資金績(jī)效管理所力求實(shí)現(xiàn)的公開、透明目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)、格格不入［3］。

(二)預(yù)算公開、透明化進(jìn)程尚未完全到位

盡管近年來政府信息公開要求越來越高，但我國(guó)目前的財(cái)政透明化程度依然較低。盡管每年均已向全社會(huì)公開部門預(yù)算和決算，但全面、詳細(xì)公開的目標(biāo)依舊沒有實(shí)現(xiàn)，目前公開的政府預(yù)算僅能達(dá)到項(xiàng)級(jí)科目，是按大類匯總的數(shù)據(jù)，沒有具體到項(xiàng)目，也缺乏具體的內(nèi)容說明，不是真正意義上的預(yù)、決算的公開、透明。另外，從近些年審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告來看，一些部門和單位關(guān)注中心過于傾斜“要好錢”，存在“重預(yù)算、輕執(zhí)行”的觀念，而大大忽視了對(duì)“花好錢”、切實(shí)提升財(cái)政資金使用效果層面的關(guān)注。體現(xiàn)在資金分配方面，受制于主觀因素的影響，重復(fù)建設(shè)、奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，暴露出支出結(jié)構(gòu)不科學(xué)、規(guī)模不合理等現(xiàn)象。

(三)傳統(tǒng)文化和理念的制約

公眾對(duì)幾千年傳統(tǒng)中華文化形成的思想體系有著極強(qiáng)的思維慣性和路徑依賴，我國(guó)傳統(tǒng)的價(jià)值觀念與財(cái)政資金績(jī)效管理所需要的文化傳統(tǒng)相差甚遠(yuǎn)，在某些領(lǐng)域甚至還存在嚴(yán)重的沖突。體現(xiàn)在財(cái)政資金管理方面，傳統(tǒng)觀念中沒有要效益、要結(jié)果的思想，長(zhǎng)期形成的“如何分錢”的思維定勢(shì)導(dǎo)致在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過程中很少首先考慮“如何讓有限的資金發(fā)揮更大的效益”，各單位與財(cái)政部門相互博弈，已成為一種難以打破的思維定勢(shì)。

(四)績(jī)效管理制度本身存在的障礙

績(jī)效管理作為提升行政管理效能的一項(xiàng)新生手段和改革探索，起源于西方，但即便已運(yùn)轉(zhuǎn)了幾個(gè)周期，相對(duì)成熟了，也仍與制度設(shè)計(jì)者的初衷有所背離，在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中遇到了許多新的問題，這說明其制度本身也存在一些難以突破的缺陷［4］。實(shí)施績(jī)效管理，要求管理對(duì)象要在年初確定明確的績(jī)效目標(biāo)，但行政目標(biāo)本身存在多元化的特點(diǎn)，公共產(chǎn)品消費(fèi)形式多樣的客觀現(xiàn)實(shí)也制約了績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定。公共產(chǎn)品消費(fèi)“免費(fèi)”的特點(diǎn)，以及人們“搭便車”的行為，導(dǎo)致在選擇公共產(chǎn)品消費(fèi)過程中不能真實(shí)、客觀地顯示偏好，總希望盡可能少地負(fù)擔(dān)成本而盡可能多地消費(fèi)公共產(chǎn)品，導(dǎo)致產(chǎn)出數(shù)難以有效確定，績(jī)效管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況也難以準(zhǔn)確衡量。

(五)指標(biāo)體系不夠完善

目前財(cái)政資金績(jī)效管理評(píng)價(jià)程序主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié):設(shè)定目標(biāo)、單位自評(píng)、績(jī)效評(píng)價(jià)、報(bào)告撰寫等。在績(jī)效管理流程已經(jīng)較為成熟的基礎(chǔ)上，最重要的任務(wù)就是要制定一套有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但由于財(cái)政資金往往投向于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，不像市場(chǎng)行為可以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，尤其是短期內(nèi)很難衡量其經(jīng)濟(jì)效益，而且財(cái)政支出投向范圍廣泛，支出領(lǐng)域多元化，可用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益尚可有效量化，無法用貨幣衡量的社會(huì)效益往往無法確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，直接效益和間接效益也無法確定共性的指標(biāo)。這些因素導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)管理部門無法有效采取一種比較準(zhǔn)確的方法，有效衡量財(cái)政支出使用效益。

三、更好發(fā)揮財(cái)政資金績(jī)效管理效果的對(duì)策和建議

(一)注重理論研究在財(cái)政資金績(jī)效管理實(shí)踐中的應(yīng)用

按照委托—理論有關(guān)“激勵(lì)相容”的內(nèi)容，使用財(cái)政資金的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，是受托人身份。受托人要實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)，即“追求自身利益”以及實(shí)現(xiàn)委托人的“利益最大化”。受托人如果如能夠?qū)崿F(xiàn)委托人的績(jī)效目標(biāo)，則可以得到獎(jiǎng)勵(lì)，否則就會(huì)受到懲罰。從這個(gè)角度來考慮，在推進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效管理過程中，要注重實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)結(jié)果的公開和透明化，采取向政府、人大、財(cái)政部門和社會(huì)公眾等公開的方式，有效抑制受托人機(jī)會(huì)主義行為，減少“敗德”行為，從而最大程度提升效能。

(二)充實(shí)績(jī)效管理評(píng)估的中介機(jī)構(gòu)

財(cái)政資金績(jī)效管理是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)、技術(shù)含量很高的工作，其政策涉及面非常廣，因此引進(jìn)和委托專業(yè)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)非常必要。這些機(jī)構(gòu)擁有豐富的信息數(shù)據(jù)資源、具備較為科學(xué)先進(jìn)的考核模型、有大量的案例、精通不同領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，最重要的是，集中了一批技術(shù)和專業(yè)素質(zhì)較高的評(píng)估專家和工作人員。中介機(jī)構(gòu)作為評(píng)價(jià)工作的行為主體，便可以接受委托享有調(diào)動(dòng)各方面資源、收集統(tǒng)計(jì)各方面數(shù)據(jù)的權(quán)利，并直接對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的公正和客觀性負(fù)責(zé)［5］。其中立的評(píng)估立場(chǎng)和較強(qiáng)的技術(shù)力量能夠保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、真實(shí)性、科學(xué)性和實(shí)效性。因此，有必要進(jìn)一步充實(shí)績(jī)效管理評(píng)估的中介機(jī)構(gòu)，并對(duì)其專家?guī)爝M(jìn)行嚴(yán)格篩選和審查，對(duì)其行為規(guī)范、獨(dú)立性和專業(yè)性通過法律法規(guī)和配套制度予以保證。

(三)增加效益指標(biāo)的比值和權(quán)重

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重要根據(jù)某一指標(biāo)在整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的重要性程度，選用各種科學(xué)的方法，合理設(shè)置。按照目前財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架，一級(jí)指標(biāo)包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。效益指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等4個(gè)指標(biāo)。而經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性是財(cái)政資金項(xiàng)目支出的基本理論分析框架，績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)是評(píng)價(jià)對(duì)象的實(shí)際產(chǎn)出和效果。財(cái)政資金使用的績(jī)效考評(píng)，最終是要落點(diǎn)到政府行政行為所取得的實(shí)效上，如果在財(cái)政資源配置過程中，忽視政府行政行為實(shí)效的最終目標(biāo)，一味追求節(jié)約、單純追求效率，或以犧牲環(huán)境、安全和過度開發(fā)為代價(jià)，都會(huì)背離初衷［6］。應(yīng)考慮增加4個(gè)效益指標(biāo)的比重和權(quán)數(shù)，并將其提升為一級(jí)指標(biāo)，使其在整體權(quán)重分配中占主導(dǎo)地位。

(四)增設(shè)機(jī)動(dòng)指標(biāo)內(nèi)容

由于我國(guó)國(guó)土資源遼闊，各地區(qū)、各區(qū)域發(fā)展不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史背景、部門職責(zé)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)都有著較大的差異，績(jī)效評(píng)估體系中涉及的業(yè)務(wù)指標(biāo)很難統(tǒng)一，必須因地制宜、本著實(shí)事求是的原則，分門別類加以設(shè)定。但由于作為國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)政管理政策，不可能完全實(shí)現(xiàn)個(gè)性化管理、面面俱到，必須要有一個(gè)統(tǒng)一的框架作為指導(dǎo)，因此，在考慮業(yè)務(wù)指標(biāo)設(shè)定時(shí)，應(yīng)力求增加其靈活性和張力，從個(gè)案中抽離、歸納出具有統(tǒng)一性、兼容性和靈活性的指標(biāo)，并預(yù)留一定機(jī)動(dòng)指標(biāo)分值，確立統(tǒng)一的項(xiàng)目分類方法，制定具有行業(yè)特點(diǎn)的打分方法，提高客觀評(píng)價(jià)和量化評(píng)價(jià)的比重，增強(qiáng)可操作性。

(五)推進(jìn)考評(píng)結(jié)果運(yùn)用

切實(shí)提升財(cái)政資金使用效益，恰恰是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的落腳點(diǎn)和最終目標(biāo)。如果不能有效提升財(cái)政資金使用效益，在履職的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益等方面取得明顯成效，就違背了績(jī)效管理改革的初衷。因此，績(jī)效管理的重心，一定要放在考評(píng)結(jié)果運(yùn)用環(huán)節(jié)，前段的目標(biāo)制定、執(zhí)行管理和考評(píng)都是基礎(chǔ)。只有通過考評(píng)結(jié)果對(duì)各級(jí)財(cái)政資金使用部門進(jìn)行獎(jiǎng)懲，才能真正體現(xiàn)績(jī)效管理的應(yīng)用成效，提高承擔(dān)部門的責(zé)任意識(shí)和主體意識(shí)。一是與單位年終考核要實(shí)現(xiàn)掛鉤，把預(yù)算績(jī)效管理考評(píng)得分情況納入其年終考核的指標(biāo)體系中，并作為一項(xiàng)突出內(nèi)容進(jìn)行體現(xiàn);二是納入領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)考核體系，對(duì)于重大項(xiàng)目，尤其是關(guān)系到民生、環(huán)境和國(guó)際影響力的項(xiàng)目，要將績(jī)效管理考評(píng)得分作為一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，如出現(xiàn)資源浪費(fèi)、不作為或亂作為的現(xiàn)象，要進(jìn)行行政問責(zé);三是與來年預(yù)算資金安排有機(jī)結(jié)合，對(duì)于績(jī)效考評(píng)結(jié)果好的部門，優(yōu)先安排其重點(diǎn)工作支出;績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不好的，原則上不予安排或調(diào)減預(yù)算。

上述分析與研究，客觀分析了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革成效，充分說明了預(yù)算績(jī)效管理改革方向是正確的，推行也是必要的、必須的。同時(shí)，對(duì)其應(yīng)用局限性和存在的問題也進(jìn)行了客觀、詳細(xì)的分析，認(rèn)為當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理還停留在理論化和模式化層面，在實(shí)效方面仍有欠缺。必須從理論研究、經(jīng)驗(yàn)借鑒和實(shí)操設(shè)計(jì)等方面提出解決思路和對(duì)策，才能切實(shí)發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)效，避免流于形式，實(shí)現(xiàn)改革初衷。

作者：王美玲 單位：國(guó)家質(zhì)檢總局

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