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經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境間存在倒“U”關(guān)系的環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線，水環(huán)境惡化是環(huán)境退化的核心標(biāo)志。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，與此相伴的水土流失、水污染等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了水權(quán)制度、取水許可證制度、總量控制與定額管理制度、排污收費(fèi)制度等一系列措施，仍難以逆轉(zhuǎn)局部好轉(zhuǎn)而整體惡化的局面。生態(tài)效益外部性是導(dǎo)致該局面的主要原因之一，通過(guò)流域生態(tài)補(bǔ)償制度解決外部性問(wèn)題則變得日趨必要和迫切。 1流域生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)及實(shí)踐情況 所謂流域生態(tài)補(bǔ)償主要是指由于流域上下游之間基于水資源開(kāi)發(fā)利用的受損和受益的不公平，由下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而做出的貢獻(xiàn)給予一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫萚1]。這種生態(tài)補(bǔ)償主要體現(xiàn)為流域上下游之間森林和植被在涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)等水文方面的生態(tài)服務(wù)功能的補(bǔ)償，是迫于流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化而出現(xiàn)的一項(xiàng)新舉措，其根本目標(biāo)是恢復(fù)和保持流域良好的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用，從而為流域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的整體協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保證。我國(guó)已開(kāi)始部分流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐探索，但成效不佳，甚至出現(xiàn)再次破壞。如廣東省2003—2007年每年撥付6000余萬(wàn)元用于河源市生態(tài)公益林補(bǔ)償，但個(gè)別地區(qū)仍存在偷砍偷伐現(xiàn)象。這表明建立可持續(xù)性的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性，即保證流域生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù)與持續(xù)性的保護(hù)，避免出現(xiàn)反彈甚至陷入窘境。 2流域生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)難以持續(xù)的障礙因素分析 2.1保護(hù)需求長(zhǎng)期性而補(bǔ)償時(shí)間有限性 流域待保護(hù)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)，原本就需要長(zhǎng)期的特殊的生態(tài)保護(hù)措施，不適宜高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)利用。但是，由于我國(guó)人多地少，人地矛盾突出，原本需要保護(hù)的生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)也存在著不同程度的開(kāi)發(fā)利用，因而也就存在著不同程度的破壞與污染，如水土流失、水量減少、水資源污染等。這種破壞或污染一旦出現(xiàn)，則需要較長(zhǎng)時(shí)間才能恢復(fù)，并且恢復(fù)后仍不適宜高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)利用，仍需要良好的保護(hù)措施，即保護(hù)必須是長(zhǎng)期性的。為了保護(hù)而限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)必然會(huì)使當(dāng)?shù)夭糠謫适Щ蛴谰眯詥适Оl(fā)展權(quán)，因此必須予以補(bǔ)償，而且補(bǔ)償期限應(yīng)與保護(hù)期限相對(duì)應(yīng)。既然保護(hù)的需求是長(zhǎng)期性的，那么補(bǔ)償也要求長(zhǎng)期性。如果實(shí)行有期限補(bǔ)償，則應(yīng)該保證補(bǔ)償期限年滿后，保護(hù)主體必須得到高于其繼續(xù)保護(hù)所付出成本的經(jīng)濟(jì)收益。而目前的補(bǔ)償實(shí)踐基本上是有期限的，且補(bǔ)償期限年滿后，保護(hù)主體的經(jīng)濟(jì)收益沒(méi)有保證。如我國(guó)的退耕還林還草工程規(guī)定還生態(tài)林地的補(bǔ)償期限為8年，還經(jīng)濟(jì)林地的補(bǔ)償期限為5年，還草地的補(bǔ)償期限為2年。補(bǔ)償期限年滿后，迫于生計(jì)，農(nóng)民仍可能返耕，牧民仍可能超載放牧，那么待保護(hù)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境仍可能再次遭受破壞。 2.2補(bǔ)償資金需求量大而來(lái)源短缺 流域生態(tài)補(bǔ)償主要是對(duì)保護(hù)主體提供的水源涵養(yǎng)、水土保持、水質(zhì)凈化等水文方面的生態(tài)服務(wù)功能的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算主要依據(jù)提供上述生態(tài)服務(wù)功能的直接投入和間接投入。直接投入主要包括保護(hù)主體涵養(yǎng)水源、綜合整治環(huán)境污染、治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染、建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施、修建水利設(shè)施等項(xiàng)目的投資；間接投入主要指保護(hù)主體為水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)所喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的損失，主要包括節(jié)水的投入、移民安置的投入以及限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展的損失等。無(wú)論是直接投入還是間接投入，都需要巨額的資金，無(wú)論是對(duì)保護(hù)主體還是“搭便車(chē)”的受益地區(qū)來(lái)說(shuō)，都是一筆不小的開(kāi)支。而面對(duì)巨額的補(bǔ)償金需求，其來(lái)源卻極為有限，主要以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，缺乏穩(wěn)定、持續(xù)、高效的補(bǔ)償資金來(lái)源渠道，這必然導(dǎo)致低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償和低效益保護(hù)。 2.3補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低而機(jī)會(huì)成本高 目前，我國(guó)尚未出臺(tái)具體的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地的實(shí)踐普遍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的問(wèn)題。如我國(guó)退耕還林還草政策規(guī)定在黃河上游地區(qū)，退耕還林土地補(bǔ)償糧食1500kg/hm2或2100元/hm2，并補(bǔ)助種苗費(fèi)750元/hm2、管護(hù)費(fèi)300元/hm2；補(bǔ)償款為2100元/hm2，則農(nóng)民純收益為2100元/hm2。2008年玉米收購(gòu)保護(hù)價(jià)為國(guó)標(biāo)一等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)1.56元/kg、國(guó)標(biāo)二等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)1.52元/kg、國(guó)標(biāo)三等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)1.48元/kg，退耕地塊耕地質(zhì)量不好，按全國(guó)平均5250kg/hm2的80%計(jì)算，即4200kg/hm2，則農(nóng)民可獲得總收入為6216~6552元/hm2，若農(nóng)民種糧成本（化肥農(nóng)藥和種子）按50%計(jì)，則凈收益為3108~3276元/hm2，較國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)2100元/hm2高出1008~1176元/hm2，加之是有時(shí)間期限的補(bǔ)償，農(nóng)民的退耕保護(hù)積極性必然不高，甚至既領(lǐng)補(bǔ)助又偷偷種植。至于退牧還草工程，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為75元/hm2，即使天然草場(chǎng)只放養(yǎng)羊2只/hm2，牧民的純收益也遠(yuǎn)不止75元，更何況天然草場(chǎng)的載蓄量遠(yuǎn)不止2只/hm2，現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本無(wú)法與草場(chǎng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益相比。迫于生計(jì)，牧民必然不愿退牧，甚至偷偷放牧。 2.4流域的整體性與保護(hù)的條塊分割 由分水線所包圍的河流集水區(qū)稱為流域。流域內(nèi)的水資源系統(tǒng)、人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、自然地理系統(tǒng)以及生物系統(tǒng)組成的有機(jī)整體稱為流域水生態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)多個(gè)組成部分相互作用、相互制約，形成了流域水生態(tài)系統(tǒng)變化的動(dòng)力。該系統(tǒng)既受地質(zhì)變遷、水文氣象條件等自然因素的影響，也受截流、排污、植被破壞、造田等人為因素的影響，并且各因素不僅單獨(dú)起作用而且相互起作用，具有疊加或疊減作用。而目前行政區(qū)域的分割打破了流域的整體性。一是表現(xiàn)為區(qū)域分割，即整個(gè)流域分屬不同的行政區(qū)域管理；二是表現(xiàn)為部門(mén)分割，即同一行政區(qū)域內(nèi)水資源由水利、環(huán)保等行政部門(mén)分頭管理，而諸如水源涵養(yǎng)、節(jié)水灌溉等保水措施又受到農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)的多方牽制。這種分割必然會(huì)導(dǎo)致流域治理或保護(hù)資金的分割，從而難以集中力量整治流域主要污染區(qū)域。流域內(nèi)各行政區(qū)域或部門(mén)又分別從自身利益出發(fā)確定治理與保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域和方向，難免會(huì)出現(xiàn)治理與保護(hù)重點(diǎn)相沖突的局面。這種分割還導(dǎo)致水資源開(kāi)發(fā)利用中的競(jìng)爭(zhēng)和沖突，同時(shí)也導(dǎo)致流域水生態(tài)效應(yīng)的外部性，增加了流域水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的艱巨性和復(fù)雜性。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e# 2.5補(bǔ)償款少且資金低效配置 當(dāng)前補(bǔ)償款主要由政府支付，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，多采用層層下?lián)艿闹Ц斗绞健１緛?lái)就不充足的補(bǔ)償款要經(jīng)過(guò)多個(gè)流通環(huán)節(jié)才能到達(dá)補(bǔ)償末端農(nóng)民手里。由于監(jiān)管不力，難免會(huì)“雁過(guò)拔毛”，最終到達(dá)農(nóng)民這一環(huán)節(jié)時(shí)，所剩無(wú)幾，甚至完全沒(méi)有。即使沒(méi)有盤(pán)剝，用于補(bǔ)償農(nóng)民的資金比例也相對(duì)不高。如2004—2007年中央財(cái)政對(duì)生態(tài)公益林的轉(zhuǎn)移支付是每年補(bǔ)償75元/hm2，其中67.5元/hm2是補(bǔ)償性支出，用于補(bǔ)償國(guó)家重點(diǎn)公益林專職管護(hù)人員的管護(hù)費(fèi)或林農(nóng)的補(bǔ)償費(fèi)，以及管護(hù)區(qū)內(nèi)的補(bǔ)植苗木費(fèi)、整地費(fèi)和林木撫育費(fèi)，而廣東省是將45元/hm2用于林地的管護(hù)、聘請(qǐng)護(hù)林員等，22.5元/hm2用于補(bǔ)種造林等，林農(nóng)實(shí)際并未獲得補(bǔ)償款[2]。如此的資金配置方式無(wú)法調(diào)動(dòng)農(nóng)民這一林地主要破壞者兼潛在主要保護(hù)者的保護(hù)積極性，甚至迫于生計(jì)而偷砍偷伐，大大加大了政府的監(jiān)督成本。 3實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)持續(xù)性的途徑 3.1更新觀念，使流域補(bǔ)償成為上下游的共識(shí) 觀念的更新是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償目標(biāo)持續(xù)性的思想保證。目前在補(bǔ)償問(wèn)題上，上下游在思想觀念上存在著較大的差異，下游政府不愿意出資補(bǔ)償上游，并且有的認(rèn)為上游排污導(dǎo)致下游水質(zhì)惡化，上游反而應(yīng)當(dāng)賠償下游的損失。因此，必須更新下游政府的觀念，使其意識(shí)到保護(hù)上游生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量也是其不可推卸的責(zé)任。流域的整體性使得建立在流域資源基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)也成為一個(gè)整體，水資源為全流域共有的資源，各地區(qū)享有平等的開(kāi)發(fā)利用權(quán)，也應(yīng)共同承擔(dān)保護(hù)責(zé)任。由于水向低處流的單向流動(dòng)特性和流域上游生態(tài)環(huán)境更為脆弱，保護(hù)重點(diǎn)必然對(duì)上游地區(qū)有所偏重，因此下游地區(qū)理應(yīng)與上游地區(qū)共同擔(dān)負(fù)保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的成本，共建良好生態(tài)環(huán)境，在共建的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)共享。 3.2補(bǔ)償資金的持續(xù)性 資金的持續(xù)性是補(bǔ)償目標(biāo)得以持續(xù)的基本保證。一是必須保證資金來(lái)源的持續(xù)性，當(dāng)前的政府財(cái)政支付無(wú)法保證資金來(lái)源持續(xù)，所以必須采用稅費(fèi)等方式，設(shè)立補(bǔ)償專項(xiàng)資金，保證資金來(lái)源不斷。二是采用動(dòng)態(tài)補(bǔ)償和最低補(bǔ)償金額相結(jié)合的方式，使補(bǔ)償與物價(jià)指數(shù)相掛鉤，防止消費(fèi)水平上升，而補(bǔ)償不增甚至相對(duì)下降的現(xiàn)象。三是增設(shè)無(wú)限期補(bǔ)償，補(bǔ)償時(shí)段與生態(tài)保護(hù)的時(shí)段相掛鉤，生態(tài)保護(hù)時(shí)段的確定以水生態(tài)系統(tǒng)的自然需求為依據(jù)，如需要永遠(yuǎn)的保護(hù)，則補(bǔ)償應(yīng)是無(wú)期限的；有期限補(bǔ)償應(yīng)在保護(hù)主體可以從不再需要保護(hù)的水生態(tài)系統(tǒng)獲得合法收益時(shí)截止；對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限制的區(qū)域，必須對(duì)其喪失的機(jī)會(huì)成本給予無(wú)期限補(bǔ)償。四是資金來(lái)源的多樣化，流域生態(tài)補(bǔ)償耗資巨大，除了依靠增設(shè)相關(guān)稅費(fèi)外，還可通過(guò)發(fā)展彩票、基金、國(guó)債或爭(zhēng)取國(guó)際環(huán)保組織的資金等方式，擴(kuò)大資金來(lái)源渠道。 3.3補(bǔ)償方式的持續(xù)性 補(bǔ)償方式的持續(xù)性是補(bǔ)償目標(biāo)得以持續(xù)的優(yōu)化手段。補(bǔ)償方式的持續(xù)性主要表現(xiàn)為補(bǔ)償方式的多樣化。資金補(bǔ)償只是一種輸血式補(bǔ)償，對(duì)提高受補(bǔ)償區(qū)域自身的可持續(xù)發(fā)展能力幫助不大，并且還會(huì)給國(guó)家和出資補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域造成較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此必須強(qiáng)化“造血式”補(bǔ)償。一是工程補(bǔ)償，如幫助建設(shè)高級(jí)污水處理系統(tǒng)等環(huán)衛(wèi)工程，解決部分產(chǎn)業(yè)因缺少治污資金或技術(shù)而被迫撤銷(xiāo)或不能上馬等問(wèn)題；二是項(xiàng)目投資，即在被補(bǔ)償區(qū)域建設(shè)環(huán)保型的企業(yè)，就地吸納就業(yè)，增加地方稅收；三是吸納上游的就業(yè)人口，尤其是農(nóng)民或搬遷人員，解決他們的生計(jì)，防止二次破壞。 3.4補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)性 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)性是補(bǔ)償目標(biāo)得以持續(xù)的技術(shù)保證。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能過(guò)低，否則被補(bǔ)償方補(bǔ)償收入小于損失，則保護(hù)積極性不高，甚至破壞；也不能過(guò)高，否則下游政府無(wú)力承擔(dān)，而拒絕補(bǔ)償。當(dāng)前的計(jì)算方法可以歸納為2種，一種是將生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值化，具體包括生產(chǎn)函數(shù)法、替代恢復(fù)成本法、避免成本法、旅行成本法、享受價(jià)格法、條件價(jià)值法和當(dāng)量因子法等，應(yīng)用該方法計(jì)算結(jié)果過(guò)高，如張志強(qiáng)等計(jì)算黑河流域2000年生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的年價(jià)值為146.164億元，相當(dāng)于1999年黑河流域國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.425倍[3]。另一種為機(jī)會(huì)成本法，即用所犧牲的替代用途中價(jià)值最大的用途的收益來(lái)估算。針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，機(jī)會(huì)成本法則更具可行性。 3.5補(bǔ)償資金分配方式的持續(xù)性 補(bǔ)償資金分配方式的持續(xù)性是補(bǔ)償目標(biāo)得以持續(xù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要做到以下3點(diǎn)。一是補(bǔ)償金的分配要公正，貢獻(xiàn)越大，補(bǔ)償越多，損失越大，補(bǔ)償越多。重點(diǎn)處理好地方政府和農(nóng)民之間的分配，政府的主要職能是管理監(jiān)督和協(xié)商談判，不能拿大頭，否則就會(huì)出現(xiàn)類似征用補(bǔ)償中的“失地農(nóng)民”問(wèn)題，補(bǔ)償金應(yīng)重點(diǎn)解決農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題[4]。二是縮短補(bǔ)償金的流動(dòng)環(huán)節(jié)。補(bǔ)償金分配可采用土地整理資金撥放的方式，直接打到被補(bǔ)償對(duì)象或工程施工對(duì)的賬戶上，管理費(fèi)也直接撥給相應(yīng)政府，防止“雁過(guò)拔毛”。三是簽訂保護(hù)合同，界定保護(hù)主體的權(quán)利和責(zé)任，防止政府不作為或農(nóng)民領(lǐng)錢(qián)不保護(hù)，但前提是收益必須大于損失。 3.6政績(jī)考核體系的改善 改善政績(jī)考核體系是補(bǔ)償目標(biāo)得以持續(xù)的制度保證之一。政績(jī)考核體系是各官員行動(dòng)的指揮棒，可以從2個(gè)角度完善改革考核體系。一是補(bǔ)償金納入GDP核算體系，即補(bǔ)償區(qū)域要從GDP中核減補(bǔ)償金額，而受補(bǔ)償區(qū)域則在GDP中核加補(bǔ)償金額，將生態(tài)效益經(jīng)濟(jì)化。二是差異化量化考核體系。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面指標(biāo)納入考核體系，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)賦以不同的權(quán)重，然后對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)線性加權(quán)求和計(jì)算總分[5]，根據(jù)總分的大小評(píng)價(jià)政績(jī)高低；權(quán)重賦值地區(qū)差異化，根據(jù)主體功能區(qū)劃對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)在生態(tài)環(huán)境指標(biāo)方面賦以較高的權(quán)重，以此弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)考核總分的影響，縮小全國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)考核總分的分異程度。 4結(jié)語(yǔ) 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母灸繕?biāo)是構(gòu)建良好的流域生態(tài)環(huán)境，充足的資金是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕颈ＷC，公正、高效的配置補(bǔ)償資金是獲取良好補(bǔ)償效果的關(guān)鍵因素，而上下游政府在流域補(bǔ)償上的共識(shí)則是補(bǔ)償?shù)靡皂樌麑?shí)施的前提條件。由于流域生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)行政區(qū)域的切身利益，實(shí)施難度大，國(guó)家必須從制度層面盡快制訂或完善相關(guān)法律法規(guī)體系，理順各責(zé)任主體的關(guān)系，為實(shí)施補(bǔ)償提供法律和制度保證。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
