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通過對我市部分區(qū)市縣的實地調(diào)研，采用訪談、座談、問卷、走訪等方法深入了解了我市農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀以及存在的主要問題。在此基礎上，對于如何在全域城市化進程中做好農(nóng)村居民特別是失地失海農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障工作提出了有針對性的建議。   一、大連市失地失海農(nóng)民社會養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀   隨著我市全域城市化進程的加快（截止2010年，大連市城鎮(zhèn)化率以從5年前的56.2%，提高至65%，到2015年我市城鎮(zhèn)化率將達到75%），老城區(qū)加速拓展，新城區(qū)不斷開發(fā)建設，原有的一些農(nóng)村土地被征用，我市出現(xiàn)了許多被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民分為兩類，一類是由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)轉(zhuǎn)城人員，包括勞動年齡內(nèi)和超過勞動年齡兩部分人群；另一類是仍保留農(nóng)民身份的被征地農(nóng)民。截至2011年，大連7個涉農(nóng)區(qū)市縣及5個涉農(nóng)先導區(qū)的失地失海農(nóng)民總計約43.1944萬人。為解決被征地征海農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障問題，我市按照國家、省政府有關規(guī)定，結(jié)合我市實際，在充分調(diào)查研究的基礎上，同時借鑒外地經(jīng)驗和做法，針對不同人群，制定了相應的養(yǎng)老保障辦法。   一是對農(nóng)轉(zhuǎn)城人員和鎮(zhèn)改街企業(yè)中勞動年齡段內(nèi)的人員，我市通過采取補繳、躉繳、延續(xù)繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險費的辦法，將勞動年齡段內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)城人員納入城鎮(zhèn)職工社會保險范圍，使其達到退休年齡時按月領取基本養(yǎng)老金，并享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險待遇。此后，按照隨時轉(zhuǎn)城、隨時辦理的原則，先后將甘井子區(qū)、金州區(qū)、旅順口區(qū)、開發(fā)區(qū)、瓦房店市、莊河市約4.7萬鎮(zhèn)改街企業(yè)職工和農(nóng)轉(zhuǎn)城人員納入了城鎮(zhèn)職工社會保險參保范圍，按照政策規(guī)定為1.9萬人辦理了退休手續(xù)并享受了基本養(yǎng)老保險待遇，人均月領取基本養(yǎng)老金標準為707.89元，同時享受了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險待遇。   二是對土地被征用仍保留農(nóng)民身份的被征地農(nóng)民，我市于2006年11月下發(fā)了《關于貫徹落實<遼寧省人民政府關于建立被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度暫行辦法>的通知》（大政辦發(fā)[2006]171號），建立了被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度。被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金，由政府、集體和個人三方共擔，以待遇標準確定繳費數(shù)額，個人賬戶與統(tǒng)籌帳戶、專項調(diào)劑相結(jié)合的制度。參保人員的養(yǎng)老保障待遇，高于當?shù)爻擎?zhèn)居民的最低生活保障標準，并根據(jù)當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準和物價水平適當進行調(diào)整。同時，按規(guī)定將被征地農(nóng)民納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障范圍，使被征地農(nóng)民享受到醫(yī)療保障待遇。我市通過不斷完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，規(guī)范征地審批程序，真正做到征地前有準備、征地時可操作，征地后有保障，確保被征地農(nóng)民社會保障資金落實，保障其基本生活。截至2009年底，金州區(qū)、旅順口區(qū)、開發(fā)區(qū)、普蘭店、瓦房店、莊河市均出臺了被征地農(nóng)民社會保障辦法，共有2.9萬人納入了被征地農(nóng)民社會保障范圍，積累被征地保障基金9.7億元。   三是對農(nóng)轉(zhuǎn)城時已超過法定退休年齡人員，各縣區(qū)分別采取不同的保障辦法。其中甘井子區(qū)參照參加城鎮(zhèn)保險的退休農(nóng)轉(zhuǎn)城人員養(yǎng)老待遇，由村集體經(jīng)濟組織負責支付其養(yǎng)老金待遇，并定期予以調(diào)整。金州、旅順口等其他縣區(qū)將這部分人群納入了征地保障，按被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇享受。2011年按照《大連市城鎮(zhèn)無保障老年居民養(yǎng)老保障暫行辦法》規(guī)定，各區(qū)市縣陸續(xù)將農(nóng)轉(zhuǎn)城超齡人員納入老年居民養(yǎng)老保障制度范圍，與城鎮(zhèn)居民一樣拿養(yǎng)老金。   二、大連市失地失海農(nóng)民社會養(yǎng)老保障面臨的困難和問題   由于全域城市化進程的加快，我市失地失海農(nóng)民社會養(yǎng)老保障的規(guī)范管理工作日顯突出。目前，我市失地失海農(nóng)民社會養(yǎng)老保障存在著政策不統(tǒng)一、統(tǒng)籌層次不高、保障標準偏低、應保未保等諸多問題。主要表現(xiàn)在：   1.失地失海農(nóng)民市民化的社會養(yǎng)老保障不徹底，沒有實現(xiàn)全覆蓋。我市失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度雖然已經(jīng)基本建立，但是諸如自然失海、蠶食征用、城中村等問題導致的失地失海農(nóng)民，以及考慮既得利益不愿參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法的部分農(nóng)民仍然不能獲得社會養(yǎng)老保障，例如瓦房店市東崗鎮(zhèn)有500多人，其中老年人200多，由于海上資源枯竭而失業(yè)，生活非常艱難。此外，部分農(nóng)村地區(qū)土地不是一次性征用，而是采取逐步蠶食的部分征用，但是每次征用卻都不夠成保障標準，這也是導致我市相當一部分失地失海農(nóng)民無法得到應有的社會養(yǎng)老保障的原因。   2.保障待遇相對較低，各地保障標準不統(tǒng)一。我市失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障實行區(qū)市縣級統(tǒng)籌，各區(qū)市縣征地保障政策不同，繳費和待遇水平不一致。全市被征地農(nóng)民人均養(yǎng)老保障待遇381元，與我市消費水平相比待遇較低，無法滿足失地農(nóng)民的基本生活和長遠生計，特別是部分文化程度較低、就業(yè)轉(zhuǎn)型能力較差、消費沒有計劃和年老多病的被征地農(nóng)民，生活逐步陷入貧困。此外，各地保障水平也不盡一致。開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和長?？h參照城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障水平，保障額度相對較高，而瓦房店、普蘭店、莊河等地區(qū)則參照當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活標準確定保障待遇，保障金額對失地農(nóng)民保障能力有限。   3.超轉(zhuǎn)人員年齡標準不統(tǒng)一，保障方式差異性較大。各區(qū)市縣確定了不同的超轉(zhuǎn)人員的年齡標準，例如原開發(fā)區(qū)執(zhí)行女50周歲、男55周歲標準，而高新園區(qū)則把女55周歲、男60周歲定為超齡人員，這就容易引起區(qū)域之間失地失海農(nóng)民的心理失衡和不滿情緒。在保障方式上，因制度障礙超轉(zhuǎn)人員不能統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，各區(qū)市縣對此采取了不同的實施政策：甘井子區(qū)超齡人口由村集體組織負擔養(yǎng)老問題；原金州區(qū)超齡人口由區(qū)財政建立保障賬戶統(tǒng)一發(fā)放養(yǎng)老金，等等。有些區(qū)市縣保障標準低，缺乏保障的自然增長機制，對超齡人員實行差別費率繳納養(yǎng)老保險辦法也存在保障水平低及個人保費繳納困難或交不上保費的問題。   4.法定適齡人口社會養(yǎng)老保障資金的來源、標準和保障內(nèi)容存在問題。各區(qū)市縣均把法定適齡人口納入當?shù)厣鐣B(yǎng)老保障體系，但保障資金來源和保障內(nèi)容則存在問題：養(yǎng)老保障資金標準確定的科學性根據(jù)不足，隨意性較大；法定適齡人口的保障內(nèi)容同市區(qū)居民享有的權(quán)利不平等。對此，甘井子區(qū)、旅順口區(qū)、保稅區(qū)等執(zhí)行同城同權(quán)標準。然而，有些區(qū)域雖把失地失海農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍，但社會養(yǎng)老保障和福利方面卻與市民同城不同權(quán)。#p#分頁標題#e#   三、完善失地失海農(nóng)民社會養(yǎng)老保障問題的對策建議   1.盡快完善失地失海農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障制度，解決失地失海農(nóng)民的后顧之憂。首先，要從立法的層面上建立健全一套長效的保障機制，如可從市人大地方立法的角度設立《大連市失地農(nóng)民的社會保障條例》；其次，市政府相關的委辦局在地方立法沒出臺前，先行制訂一些保障失地農(nóng)民今后生活的政策，如市人力資源和社會保障局可以制訂《大連市失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險辦法》、《大連市失地農(nóng)民的失業(yè)保險暫行辦法》等，市民政局可以制訂《大連市失地農(nóng)民失業(yè)登記制度》，讓失地失海農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依，免除其后顧之憂。   2.選定全市統(tǒng)一的失地失海農(nóng)民社會養(yǎng)老保障模式。目前，全國各地探索并形成了許多解決失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障模式，諸如北京模式、上海模式、成都模式等。盡管各種模式各有其合理性，但從解決問題的徹底性和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的趨勢看，選定將大連地區(qū)失地失海農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系的城鄉(xiāng)一體化模式為最佳。它不僅能夠徹底解決失地失海農(nóng)民歷史遺留問題和當下的各種問題，也有助于推進全域城市化進程中城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建。   3.提供解決失地失海農(nóng)民社會養(yǎng)老保障問題的資金保障。針對我市各區(qū)域之間保障標準不統(tǒng)一、待遇不平衡的問題，建議政府可考慮實施差異化政策：對那些經(jīng)濟發(fā)展水平高、財政實力強的區(qū)域主要由該區(qū)籌集資金，市財政給予少量的補貼；對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低、財政實力較弱的區(qū)域則實行以大連市財政的轉(zhuǎn)移支付為主，地方財政按一定比例分擔的政策，避免因地方財力不足而影響政策的貫徹與執(zhí)行。   4.建立就業(yè)保障和培訓機制，增強失地失海農(nóng)民的持續(xù)保障能力。在推進全域城市化進程中，我市預計每年將有3萬勞動適齡的農(nóng)業(yè)人口成為城市居民。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員在就業(yè)觀念、勞動技能等方面與經(jīng)濟社會發(fā)展需要不相適應的矛盾比較突出，推動這一群體就業(yè)將面臨較大壓力和難度。首先，建議政府繼續(xù)推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化，使失地農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)失業(yè)人員平等的就業(yè)優(yōu)惠政策。其次，建議政府組織開展對失地失海和轉(zhuǎn)居人員的抽樣調(diào)查，重點掌握全市適齡勞動年齡段內(nèi)失地失海和農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、技能狀況、培訓要求和就業(yè)愿望等基本情況，了解促進這一群體就業(yè)面臨的困難和問題。再次，要在掌握底數(shù)的基礎上，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的工作要求，提出促進失地失海和農(nóng)轉(zhuǎn)居人員就業(yè)政策舉措的具體意見和建議。   5.妥善解決不同保障制度的轉(zhuǎn)移銜接問題。隨著全域城市化進程的推進，我市農(nóng)村居民的流動性日益頻繁，農(nóng)民選擇參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)換到新農(nóng)保、返鄉(xiāng)農(nóng)民工參加新農(nóng)保等現(xiàn)象不可避免。因此，妥善解決新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、被征地農(nóng)民社會保險制度及城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等不同制度的轉(zhuǎn)移銜接問題，實現(xiàn)不同制度之間的順利對接，從而加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的建設進程，實現(xiàn)我市農(nóng)村居民老有所養(yǎng)的目標。   通過對我市失地失海農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障問題的調(diào)查和研究，我們相信，隨著我市全域城市化進程的加快，社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市委市政府的高度重視以及全社會的共同努力，我市失地失海農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題一定能夠得到妥善解決。