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1長(zhǎng)沙縣失地農(nóng)民形成背景   長(zhǎng)沙縣位于湖南省東部，總面積1997km2，是我國(guó)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣之一。據(jù)《湖南省縣及縣以下行政區(qū)劃代碼》整理，至2011年，長(zhǎng)沙縣轄3個(gè)街道、17個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)，縣內(nèi)有湖南省首家國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。工業(yè)經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)建設(shè)必然催生巨大的用地需求，土地開(kāi)發(fā)、大量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和工業(yè)園區(qū)的建設(shè)都需要大量的建設(shè)用地，在此過(guò)程中，不可避免地要征用大量的農(nóng)村土地，形成了一個(gè)數(shù)量龐大的而且特殊的弱勢(shì)群體—失地農(nóng)民。隨著長(zhǎng)沙縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，一大批重點(diǎn)工程項(xiàng)目的全面鋪開(kāi)，形成的失地農(nóng)民數(shù)量也很驚人。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)2002－2010年，伴隨著城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，星沙城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)及周邊的大量農(nóng)村集體土地被征收為國(guó)有土地，全縣共產(chǎn)生失地農(nóng)民2．4萬(wàn)人。   2長(zhǎng)沙縣征地及失地農(nóng)民的特殊性   在我國(guó)，失地農(nóng)民現(xiàn)象已非個(gè)案，全國(guó)各地因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)、企業(yè)發(fā)展、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等原因征用農(nóng)民土地的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，與其他地區(qū)失地農(nóng)民情況相比，長(zhǎng)沙縣失地農(nóng)民具有一定的特殊性:   2.1征地比較集中，征地大多具有規(guī)劃性和指導(dǎo)性   長(zhǎng)沙縣的城市化建設(shè)是從1992年7月長(zhǎng)沙市人民政府同意建設(shè)長(zhǎng)沙星沙開(kāi)發(fā)區(qū)(即現(xiàn)長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū))逐步開(kāi)始的，征地首先是圍繞現(xiàn)星沙鎮(zhèn)周邊區(qū)域展開(kāi)，西藪、板橋、大塘、杉星、洋湖、望新、萬(wàn)明、筒灰、灰埠等周邊村逐步開(kāi)始被拆遷征收，農(nóng)民的田地逐片變?yōu)楣I(yè)用地或道路設(shè)施;2007年后長(zhǎng)株潭列為“兩型社會(huì)”試驗(yàn)基地，基于對(duì)以往盲目征地、破壞農(nóng)田、強(qiáng)制征地等現(xiàn)象的重新審視，對(duì)資源和環(huán)境加以重視和保護(hù)的呼聲應(yīng)時(shí)而出，長(zhǎng)沙縣作為“兩型社會(huì)”的專(zhuān)題性改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的縣域，土地征用逐步規(guī)范，大多具有規(guī)劃性和指導(dǎo)性。從調(diào)查結(jié)果看，大部分被調(diào)查者家庭承包的土地被征用，主要用于國(guó)家投資的公共設(shè)施建設(shè)(包括道路、能源、交通、水利設(shè)施建設(shè)等)、以及城市工業(yè)用地及農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。   2.2處于新農(nóng)保試點(diǎn)區(qū)，制度具有試驗(yàn)性和示范性   2009年11月長(zhǎng)沙縣新農(nóng)保試點(diǎn)啟動(dòng)，全縣年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村有戶(hù)籍的老年人，可以按月領(lǐng)取最低60元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這項(xiàng)保障措施對(duì)于其他失地農(nóng)民的政策與制度的制定具有一定的試驗(yàn)性和示范性。   2.3失地后的保障方式具有多樣性和制度性   與其他地區(qū)多用單一貨幣安置方式不同的是，長(zhǎng)沙縣農(nóng)民失地后的保障方式相對(duì)具有多樣性和制度性，關(guān)于補(bǔ)償安置方式不斷調(diào)整改進(jìn)，長(zhǎng)沙市政府針對(duì)補(bǔ)償政策先后制定過(guò)《長(zhǎng)沙市城市房屋拆遷管理辦法》(4號(hào)令)(1991年12月)、《長(zhǎng)沙市國(guó)家建設(shè)征用土地補(bǔ)償安置辦法》(5號(hào)令)(1991年12月)、《長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償安置條例實(shí)施辦法》(市政府第60號(hào)令)(2000年3月)，《長(zhǎng)沙市城市房屋拆遷管理若干規(guī)定》(市人民政府79號(hào)令)(2002年10月)、市政府103號(hào)令(2008年2月)、市人民政府104號(hào)令(2008年4月)和《湖南省人民政府關(guān)于公布湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》(43號(hào)文件)(2009年)、長(zhǎng)政發(fā)12號(hào)文件、27號(hào)文件等一系列相關(guān)制度和辦法，保障方式具有多樣性，不同地區(qū)分別采用了各種復(fù)合型保障方式，如貨幣保障、土地保障、購(gòu)建房補(bǔ)助保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)保障、就業(yè)培訓(xùn)保障等，因此研究起來(lái)更加具有對(duì)比性和依據(jù)。   3長(zhǎng)沙縣失地農(nóng)民保障現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題   3.1制度變遷與安置模式   從長(zhǎng)沙縣失地農(nóng)民的征收制度變遷看，1991－2002年4月，長(zhǎng)沙縣實(shí)施長(zhǎng)沙市政府4、5號(hào)令拆遷;2002年4月25日－2008年3月30日實(shí)施長(zhǎng)沙市政府60號(hào)令，失地農(nóng)民12328人;2008年4月1日至今實(shí)施長(zhǎng)沙市政府103號(hào)令，失地農(nóng)民11881人。對(duì)實(shí)施4、5號(hào)令的失地農(nóng)民主要采用貨幣安置、土地安置、就業(yè)安置模式，失地農(nóng)民可以由集體或個(gè)人統(tǒng)建或自建，并可通過(guò)用地單位招工或興辦集體企業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)安置;對(duì)實(shí)施60號(hào)令的失地農(nóng)民主要采用貨幣安置、公寓房安置和統(tǒng)建安置3種模式，失地農(nóng)民自愿選擇其具體的安置方式。在生產(chǎn)安置方面，其生產(chǎn)留地指標(biāo)按被征地總面積的8%計(jì)算，至2010年底，縣城范圍內(nèi)生產(chǎn)留地已分14次全部批回，尚待分配。對(duì)目前正在實(shí)施市政府103號(hào)令的失地農(nóng)民的安置模式則主要采取貨幣安置和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安置兩種模式。如在星沙、暮云、黃花、榔梨、黃興、安沙實(shí)行貨幣安置，貨幣安置主要以通過(guò)發(fā)放住房貨幣補(bǔ)貼購(gòu)買(mǎi)商品房或限價(jià)房、失地農(nóng)民全部納入社會(huì)保障體系的形式，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)則采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安置的方式。   3.2生活保障現(xiàn)狀與問(wèn)題   失地農(nóng)民的生活隨土地的消失發(fā)生了很大的變化。長(zhǎng)沙縣不少失地農(nóng)民的住房和田地被成片征收，既失去了住房的土地，也失去了耕作的田地，因此生活保障應(yīng)包含住房的保障，也應(yīng)包含土地原有的生活經(jīng)濟(jì)保障。長(zhǎng)沙縣對(duì)失地農(nóng)民的生活保障的補(bǔ)償安置方式不斷調(diào)整改進(jìn)，但通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)沙縣被調(diào)查者的征收補(bǔ)償形式多樣，保障標(biāo)準(zhǔn)也高低不一，保障金額呈現(xiàn)出按時(shí)間從遠(yuǎn)到近呈遞增趨勢(shì)，按空間從縣域中心向邊遠(yuǎn)地區(qū)呈遞減趨勢(shì)。   3.2.1住房保障   如上所述，從長(zhǎng)沙縣對(duì)失地農(nóng)民保障的制度變遷中可以發(fā)現(xiàn)，其住房的保障方式從統(tǒng)建、自建逐漸轉(zhuǎn)向了自購(gòu)，方式靈活，并且逐漸探索更合適的住房保障方式。從與失地農(nóng)民的訪談中，失地農(nóng)民更希望住房保障使其能獲得一定的住房補(bǔ)償，擁有住所，希望住房仍能體現(xiàn)社區(qū)概念，盡量讓來(lái)自于相鄰地區(qū)的失地農(nóng)民居住在一起，保障他們?cè)嘘P(guān)系與聯(lián)系，體現(xiàn)住房的社會(huì)功能。在前期采用的自建住房方式，部分住房保障中包含了門(mén)面或出租房設(shè)計(jì)，使住房也能體現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)功能，更是為失地農(nóng)民的后期生活提供了一定的經(jīng)濟(jì)保障。   3.2.2生活經(jīng)濟(jì)保障   土地被征用以后，靠土地吃飯的農(nóng)民一下失去了生活來(lái)源，無(wú)疑是一個(gè)巨大的沖擊，失去土地，也就意味著他們失去了最后的退路，最基本的生存將受到嚴(yán)重影響，同樣發(fā)展問(wèn)題也將受到巨大的限制。從調(diào)查結(jié)果看，實(shí)施4、5號(hào)令的失地農(nóng)民普遍表示經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償過(guò)低，如2001年征收的西藪居民，只獲得了1～2.2萬(wàn)元/人的安置補(bǔ)償，金額頗低，很多失地農(nóng)民進(jìn)入了返貧狀態(tài)。但是長(zhǎng)沙縣的保障政策逐步完善，103號(hào)令主要采取了貨幣安置，失地農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上獲得的補(bǔ)助越來(lái)越高。由于失去土地這一生產(chǎn)資料，大部分失地農(nóng)民收入水平會(huì)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。雖然通過(guò)征收能獲得大筆補(bǔ)償金，實(shí)現(xiàn)以前種地所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的購(gòu)房、購(gòu)車(chē)等需求，但是失地后收入來(lái)源有限，電費(fèi)、水費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、飲食費(fèi)等支出增大，加之失地農(nóng)民往往缺乏理財(cái)計(jì)劃，缺乏投資理念和投資渠道，很難發(fā)揮資金的效益，以保障后期的經(jīng)濟(jì)需求。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#   3.3養(yǎng)老保障現(xiàn)狀及問(wèn)題   土地是我國(guó)農(nóng)民祖祖輩輩最重要的生產(chǎn)資料，是其養(yǎng)老保障的重要來(lái)源。由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度尚不完善，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障就成為保障內(nèi)容中的重要部分。在調(diào)研中，實(shí)施4、5號(hào)令、60號(hào)令、103號(hào)令的失地農(nóng)民調(diào)查對(duì)象分別有58.7%、67.3%、76.5%表示贊同“將來(lái)養(yǎng)老主要靠政府”，33.3%、35.6%、61.5%“對(duì)現(xiàn)有的養(yǎng)老保障制度覺(jué)得很有保障”。這主要是長(zhǎng)沙縣103號(hào)令提出“另行提高安置補(bǔ)助費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)用于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障”，失地農(nóng)民能獲得較高的保障金。如女年滿55周歲、男年滿60周歲及其以上的每月可獲得700元左右的保障金，能基本滿足其生活所需。而按照市政府4、5、60號(hào)令進(jìn)行征地補(bǔ)償安置的失地農(nóng)民原本并未考慮其后續(xù)的養(yǎng)老保障等問(wèn)題，缺乏相應(yīng)的措施，目前正在采取逐步完善的措施，開(kāi)始制定逐步完善社會(huì)保障的具體實(shí)施辦法，根據(jù)年齡段設(shè)置養(yǎng)老保障。如對(duì)女年滿55周歲、男年滿60周歲及其以上的，補(bǔ)建養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，由縣財(cái)政全額承擔(dān)一次性繳納15a基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);其基本養(yǎng)老金的計(jì)算，按辦理參保補(bǔ)繳手續(xù)時(shí)全省統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法執(zhí)行;已參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，縣政府為其一次性補(bǔ)助由個(gè)人承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并等額計(jì)入其已有的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)。對(duì)女年滿16周歲不滿55周歲，男年滿16周歲不滿60周歲的，為其建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，由縣財(cái)政全額承擔(dān)相應(yīng)年限的一次性繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。一次性繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，尚未達(dá)到退休年齡，繼續(xù)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，個(gè)人繳納部分全額計(jì)入個(gè)人賬戶(hù)。長(zhǎng)沙縣的農(nóng)民有些早期加入了新農(nóng)保，但是失地后，養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)接需要制度上的完善和操作實(shí)施上的順利過(guò)渡，這也給失地農(nóng)民帶來(lái)了一定的不便利。   3.4醫(yī)療保障現(xiàn)狀及問(wèn)題   在醫(yī)療成本上升的背景下，失地之后的農(nóng)民對(duì)醫(yī)療保障十分看重，長(zhǎng)沙縣暫時(shí)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度。在調(diào)查中，受訪的失地農(nóng)民(實(shí)施4，5號(hào)令、60號(hào)令、103號(hào)令中的總樣本)中，76.5%表示贊同“醫(yī)療保障很重要”，對(duì)現(xiàn)有醫(yī)療保障制度，分別有35.2%、42.5%、45.5%的農(nóng)民覺(jué)得“很有保障”，說(shuō)明失地農(nóng)民對(duì)醫(yī)療保障很重視，但對(duì)現(xiàn)狀感覺(jué)不太滿意。目前，針對(duì)長(zhǎng)沙縣失地農(nóng)民的戶(hù)籍現(xiàn)狀，醫(yī)療保障政策及方式也有所差異。如保留農(nóng)業(yè)戶(hù)口的可加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，農(nóng)轉(zhuǎn)非且與單位建立勞動(dòng)關(guān)系的則可購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)。雖然長(zhǎng)沙縣對(duì)失地農(nóng)民的醫(yī)療保障已經(jīng)逐步推行和完善，但失地農(nóng)民仍然面臨醫(yī)療保障覆蓋面窄，保障水平低的局面。而農(nóng)民失地后缺乏任何依賴(lài)，更加需要構(gòu)建覆蓋面廣、多層次、多形式的醫(yī)療保障制度，也需要通過(guò)各方面的努力構(gòu)建起便利、經(jīng)濟(jì)、有效的醫(yī)療服務(wù)體系，構(gòu)建失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)金的籌集、監(jiān)管、保障、補(bǔ)貼、報(bào)銷(xiāo)的管理制度新模式。   3.5就業(yè)保障現(xiàn)狀及問(wèn)題   對(duì)于以種地為生、以種地技能為主的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地就面臨著失業(yè)，因此就業(yè)保障對(duì)于失地農(nóng)民而言具有十分重要的意義。   在就業(yè)保障政策方面，長(zhǎng)沙縣采取了就業(yè)促進(jìn)和就業(yè)服務(wù)政策，依托縣、街道、社區(qū)就業(yè)服務(wù)部門(mén)，為失地農(nóng)民提供公益性崗位，激勵(lì)企業(yè)吸納失地農(nóng)民，依托社區(qū)開(kāi)拓就業(yè)崗位，提供再就業(yè)優(yōu)惠政策等。如為失地農(nóng)民辦理《拆遷戶(hù)優(yōu)待證》和《就業(yè)失業(yè)登記證》，讓持證人員享受到政府提供的免費(fèi)職業(yè)介紹和技能培訓(xùn)及職業(yè)鑒定服務(wù)補(bǔ)貼;為失地農(nóng)民提供就業(yè)生活補(bǔ)助金，定期舉辦被征地農(nóng)民專(zhuān)場(chǎng)招聘會(huì)，給予公益性崗位補(bǔ)貼等。在就業(yè)能力的培養(yǎng)政策方面，提供了失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)幫扶政策，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。但是通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民的調(diào)查，普遍認(rèn)為政府提出的培訓(xùn)內(nèi)容不適合自身情況，如很多人對(duì)電腦培訓(xùn)并不感興趣，認(rèn)為缺乏系統(tǒng)的基礎(chǔ)知識(shí)。另外時(shí)間設(shè)置比較短，也讓失地農(nóng)民覺(jué)得難以學(xué)到有價(jià)值的實(shí)用技能。失地農(nóng)民不得不自謀職業(yè)，自尋就業(yè)，而因?yàn)槠浔旧碇R(shí)、能力的局限性，又面臨難就業(yè)，甚至最終不愿就業(yè)、永久待業(yè)。因此在就業(yè)保障上還需采取更適合失地農(nóng)民的有效措施。