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一大明王朝的晚期,田賦加派繁重,商稅、鹽稅、茶稅、礦稅等各稅橫征暴斂,軍政費(fèi)用、皇室費(fèi)用、祿賜等費(fèi)用開支無度。官場腐敗,社會(huì)各方面矛盾日趨尖銳,征斂引發(fā)的斗爭遍及大江南北。崇禎十年(1637年)四月大旱,久祈不雨,時(shí)局動(dòng)亂。明朝最后一位皇帝朱由檢頒布了一道《罪己詔》,①詔文中寫道“……張官設(shè)吏,原為治國安民,今出仕專為身謀,居官有同貿(mào)易。催錢糧先比火耗,②完正額又欲羨余。③甚至已經(jīng)蠲免,④赤悖旨私征,才義繕修,⑤便乘機(jī)自潤。……”在崇禎皇帝頒布《罰己詔》后的第七年(1644年),大明王朝就在農(nóng)民起義的疾風(fēng)暴雨中滅亡了。 1644年原局處東北,經(jīng)濟(jì)和文化都比較落后的滿州貴族、地主階級政權(quán),在鎮(zhèn)壓了明未的農(nóng)民起義之后,入關(guān)遷都北京,取得全國政權(quán)而建立大清王朝。清朝初期規(guī)定正賦(正稅)以稅賦較輕的明朝萬歷時(shí)稅制為準(zhǔn),天啟、宗禎時(shí)加派的一律豁免;鹽稅也按明朝萬歷時(shí)舊規(guī)征收,把明末加在鹽稅上的新餉、練餉等加派都豁免了。清朝前期經(jīng)康熙、乾隆兩帝勵(lì)精圖治,積極發(fā)展生產(chǎn),著意開發(fā)邊疆,耕田、人丁都有了很大的增長,出現(xiàn)了史稱的“康乾盛世”。 然而到了清朝中晚期,政治日趨腐敗,官吏貪污成風(fēng),賄賂公行。一個(gè)上品位的官其貪贓可達(dá)數(shù)十百萬兩白銀,這些贓款哪里來,來自“上竊之國、下取于民”兩個(gè)方面。 巨額贓款一個(gè)人縱有千只手也是攫取不到的,只能是一大批依靠他庇護(hù)的貪贓者各以一部分贓款孝敬他積累而成,而這些貪贓者又是從更多的低一級貪贓者那兒分得而來。贓款“竊之國”來自財(cái)政,“取于民”來自百姓,但歸根結(jié)底都是壓榨人民血汗而來。當(dāng)時(shí)的大詩人和思想家龔自珍有“國賦三升民一斗”的名句,對此進(jìn)行了入木三分的深刻分析,他一方面揭露了封建統(tǒng)治者上下同謀,對民眾進(jìn)行殘酷的財(cái)政剝削,另一方面也揭露了封建官吏相互勾結(jié)、貪污勒索的財(cái)政積弊。客觀地說,清朝統(tǒng)治者本身也覺察到當(dāng)時(shí)朝廷上下貪污腐敗之嚴(yán)重,只是封建專制的吏治已無力救治其因腐敗而至的滅亡命運(yùn)。乾隆皇帝愛新覺羅弘力在其晚年的嘉慶七年(1802年)曾有御制罵廷臣詩:滿朝文武著錦袍,閭閻與聯(lián)無分毫?!⑥一杯美酒千人血,數(shù)碗肥羹萬姓膏;人淚落時(shí)天淚落,笑聲高處哭聲高;牛羊付與豺狼牧,負(fù)盡皇恩為爾曹。清朝中晚期各級官吏的侵蝕和貪污為數(shù)之大,為害之烈,可以說是空前的,當(dāng)然不是絕后的,后面還有北洋軍閥和國民黨執(zhí)政時(shí)期。 由于鴉片戰(zhàn)爭的結(jié)果,中國進(jìn)入了半殖民地半封建社會(huì)。盡管中國最后一個(gè)封建王朝———清朝已終結(jié),但是軍閥混戰(zhàn),各自為政,財(cái)稅秩序更是混亂不堪,百姓遭受雙重的災(zāi)難。國民黨政府取得全國政權(quán)后,看到了財(cái)稅秩序混亂的弊病,統(tǒng)一了全國的稅制,整頓了部分財(cái)政秩序。但是由于國民黨政府逐漸背離了偉大革命先驅(qū)孫中山先生“天下為公”、“財(cái)為民用”的思想,國民黨,致使官官相護(hù)、賄賂盛行、政治腐敗的歷史又重演,百姓深受其害,民怨沸騰,抗?fàn)幉粩唷Ｃ駠詈笤谌嗣窠夥艖?zhàn)爭的槍炮聲中潰敗而撤離大陸,逃往臺(tái)灣島。 如果說明、清和民國政府在財(cái)稅制度上毫無建樹,這是不太客觀的。明朝“一條鞭法”、清朝的“攤丁入畝”、民國政府的統(tǒng)一全國稅制等,均在中國的財(cái)稅史上得到眾多學(xué)者、專家對其改革予以正面肯定。有好的改革為什么不能善始善終呢?這固然有歷史發(fā)展規(guī)律注定其走向消亡的一面,但就改革“新政”推行不果而言,嚴(yán)明財(cái)政監(jiān)督制度的缺失也是其不可忽視的一個(gè)原由。 歷史走到了人民政府的時(shí)代,人民政府即政府是人民的,人民當(dāng)家作主,政府由人民選舉產(chǎn)生,政府接受人民的委托為人民服務(wù)。這種服務(wù)不是虛心假意或半心半意的,而是全心全意的,中國人民之所以選擇中國共產(chǎn)黨,就因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。社會(huì)主義國家財(cái)政其性質(zhì)就是政府為民理財(cái),即通常所說:取之于民,用之于民,財(cái)為民所聚,財(cái)為民所用,財(cái)為民所管。特別是市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的提出和確定,更進(jìn)一步明確了公共利益至上,明確了社會(huì)民眾對政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有充分的選擇權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),財(cái)政必須自覺接受民眾的監(jiān)督,必須有嚴(yán)格的法規(guī)和制度將包括財(cái)政在內(nèi)的政府的活動(dòng)鎖定在人民利益的范疇之內(nèi)。 二歷史是不能割裂的,由于幾千年的封建專制制度和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響,盡管古今當(dāng)官的大都明白,政府的“張官設(shè)吏,原為治國安民”,但在現(xiàn)今政府中誰又能否定不存在“出仕專為身謀,居官有同貿(mào)易”的官員呢?!“入黨當(dāng)官,當(dāng)官掌權(quán),掌權(quán)撈錢,送錢當(dāng)更大的官,當(dāng)更大的官撈更多的錢”這樣的舊時(shí)官場潛規(guī)則,在一部分官員中還有一定的市場;權(quán)錢交易、權(quán)物交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)力期貨交易(即在位時(shí)予人好處,離位后去收好處)等腐敗現(xiàn)象還在各級行政官員中有不同程度的出現(xiàn)。 為了部門和地方的利益,有的人利用手中的權(quán)力,借取各種名義向民眾收費(fèi),并競相攀比各自的所謂“福利”和“政績”;為了部門和局部的利益,本來中央文件明確應(yīng)征或豁免的稅費(fèi),政府部門可以扭曲文件精神豁免或加征;一次工作會(huì)議一桌飯可以吃掉上千元,與會(huì)者人人都有幾百元甚至幾千元的“紀(jì)念品”,會(huì)議后“活動(dòng)”可以花消幾萬元甚至幾十萬元;中央幾千萬元的扶貧專款經(jīng)過層層下?lián)?最后到農(nóng)民頭上只剩幾百萬元;……誰又能否認(rèn)這與“催錢糧先比火耗,完正額又欲羨余;甚至已經(jīng)蠲免,亦勃旨私征;才義繕修,便趁機(jī)自潤”都有一定程度淵源上的相似。更可況還有利用各種手段侵吞國有資產(chǎn)、利用各種名義公款旅游、公款出國、公款吃喝、公款撈文憑、公款……。種種花消的公款從哪來?當(dāng)然是“上竊國(財(cái)政),下取民(收費(fèi))”。 當(dāng)某些人用公款在酒店餐廳舉杯相歡,一杯酒價(jià)值幾十元或上千元,一樣菜上百元或幾百元乃至上千元時(shí),是否還記得這是在吃喝億萬納稅繳費(fèi)人的稅費(fèi)款!國內(nèi)尚有幾千萬人未脫貧而難得溫飽!當(dāng)某些人用公款在歌舞廳情人相伴放喉高歌時(shí),是否還記得他們不僅在揮霍億萬納稅繳費(fèi)人的稅費(fèi)款,而且尚有好多關(guān)系國計(jì)民生的財(cái)政支出項(xiàng)目正捉襟見肘!當(dāng)某些政府機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人一任接著一任貪污受賄時(shí),是否想過社會(huì)民眾信得過他們嗎?黨的多年培養(yǎng)教育還記在心頭否!是誰給了上述種種腐敗官員行腐至敗的權(quán)力?!是誰容允了上述種種腐敗行為?!是民眾,不是!是執(zhí)政黨,不是!是現(xiàn)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治管理中制度的不健全,是財(cái)政內(nèi)部和外部監(jiān)督的不力,是民主政治的建設(shè)尚待加強(qiáng),是防腐反腐尚待更加深入。一句話,是民主制度供給的不足和已有制度沒全到位。新中國成立前的六年(1944年),歷史學(xué)家郭沫若就明末李自成領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民起義失敗原因?qū)懥艘黄都咨耆倌昙馈返恼撐?文中引錄了明末崇禎皇帝朱由檢的《罪己詔》。據(jù)聞,時(shí)在延安的主席在得到該文后閱讀到三更,掩卷深思至拂曉。全國解放前夕,同志曾告誡全黨同志,不要做崇禎皇帝和李自成,更不要一進(jìn)城就被一道宮墻把自己和人民隔開了。他要求各級干部要經(jīng)常讀讀郭沫若的《甲申三百年祭》。明朝的滅亡,實(shí)在是君是亡國之君,臣皆亡國之臣。可以說統(tǒng)治者從上到下都已經(jīng)腐敗透頂了,所以滅亡是注定了的。李自成的政權(quán)則是從廉潔清明到腐敗墮落,從愛護(hù)人民到脫離人民,從重用人才到毀滅人才,所以他也失敗了。#p#分頁標(biāo)題#e# 1989年3月,鄧小平在會(huì)見烏干達(dá)共和國總理穆塞韋尼時(shí)說:“……包括共產(chǎn)黨員在內(nèi),應(yīng)該保持艱苦奮斗的傳統(tǒng)。堅(jiān)持這個(gè)傳統(tǒng),才能抗住腐敗現(xiàn)象……”。1991年1-2月,在武昌、深圳、珠海、上海等地巡視的談話中,他又談到:對于干部和共產(chǎn)黨員來說,廉政建設(shè)要作為大事來抓。還是要靠法制,搞法制靠得住些……”。 1992年8月,時(shí)任中共中央總書記的同志指出:廉政建設(shè)能否搞好是關(guān)系到黨的生死存亡的大問題。 在進(jìn)入二十一世紀(jì)后,中國共產(chǎn)黨繼往開來開展了“三講”、“三個(gè)代表”、“保持共產(chǎn)黨先進(jìn)性”等一系列的宣傳學(xué)習(xí)活動(dòng)。總書記提出了“八榮八恥“的標(biāo)準(zhǔn),同志當(dāng)選為國務(wù)院總理時(shí),上任伊始就說要打破黃宗羲定律……一系列民主政治發(fā)展理念,確立了民主在中國未來政治中的重要地位,標(biāo)志著中國民主政治的深化,更是中國共產(chǎn)黨日臻成熟的執(zhí)政能力的體現(xiàn)。 2007年10月,中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會(huì)在北京召開,“十七大”將科學(xué)發(fā)展觀寫進(jìn)了黨章,“十七大”的報(bào)告指出:依法治國是社會(huì)主義民主政治的基本要求,要堅(jiān)科學(xué)立法,民主立法,完善中國特色社會(huì)主義法律體系;報(bào)告還指出:增強(qiáng)決策透明原則上要公開聽取意見;中國共產(chǎn)黨在“十七大”報(bào)告中莊重承諾:必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行,保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。 “十七大”還對現(xiàn)行政府的決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、透明機(jī)制等都指明了具體的方向。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向黨的“十七大”的工作報(bào)告中,提出了今后五年的工作建議:①深入開展理想信念和廉潔從政教育;②全面加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè);③切實(shí)解決損害群眾利益的突出問題;④著力推進(jìn)改革和制度建設(shè)。在第④點(diǎn)中還著意指出:深化財(cái)政管理體制改革,繼續(xù)完善部門預(yù)算,國庫集中收付和“收支兩條線”管理制度,規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,嚴(yán)禁設(shè)立“小金庫”,保證財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。“十七大”報(bào)告中的重要表述,將是未來五年乃至今后一個(gè)時(shí)期,中國民主政治發(fā)展的關(guān)鍵詞,中國民主政治肯定要走上新的高度。 三公共財(cái)政理論揭示,公共產(chǎn)權(quán)具有不可分性、非排他性、外在性和剩余索取權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性等特征。由于社會(huì)資源具有稀缺性,而社會(huì)成員以追求自身效用最大化為目標(biāo),這將導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)的濫用和“搭便車”行為出現(xiàn),從而產(chǎn)生“公地悲劇”現(xiàn)象。解決這一問題的有效途徑是由政府來承擔(dān)為公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務(wù)等在內(nèi)的公共產(chǎn)品的職能。政府提供這些公共品需要每個(gè)社會(huì)成員為其消費(fèi)的公共品進(jìn)行付費(fèi),即納稅。稅收是對政府提供公共品成本的補(bǔ)償。可見,政府實(shí)際上就是一個(gè)國家社會(huì)的機(jī)構(gòu),承擔(dān)著一種公共受托責(zé)任,社會(huì)成員從總體上是一個(gè)委托人,行使委托權(quán)利,社會(huì)成員與政府構(gòu)成了“委托—”關(guān)系。同時(shí),政府的存在是通過政府職能的執(zhí)行得以體現(xiàn)的,而政府職能的具體執(zhí)行則是由政府的各個(gè)部門組織承擔(dān)的。在政府和各個(gè)政府職能部門之間,政府將各項(xiàng)不同的職責(zé)和權(quán)利交給各個(gè)部門,因此政府可以被看作是委托人,而各個(gè)部門按相應(yīng)的權(quán)利來履行職責(zé),則可以看作是人,政府和各個(gè)職能部門又構(gòu)成了“委托—”關(guān)系。具體到財(cái)政部門來說,財(cái)政部門把財(cái)政資金的使用權(quán)隨同財(cái)政資金的分配委托給使用單位,財(cái)政部門與財(cái)政資金使用單位也構(gòu)成了委托關(guān)系。這樣一個(gè)多重的公共產(chǎn)權(quán)(財(cái)權(quán))“委托—”關(guān)系形成了。 政府依賴行政層級管理經(jīng)濟(jì),由于眾多的政府部門與多級層層相嵌,它們之間不可避免地存在信息不對稱、利益不一致和權(quán)力不匹配,由于信息搜集、傳遞、處理、反饋過程中和決策形成、貫徹、實(shí)施過程中不可避免地存在著失真、扭曲、擁擠、延誤和機(jī)會(huì)主義行為、官僚主義行為,所以政府施政若不透明和不民主,則會(huì)有著很高的協(xié)調(diào)控制成本。在政府行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行不確定性且缺乏高度透明度和信息不對稱的狀況下,人違背委托人意圖,侵害委托人利益,大量的貪污、挪用、揮霍、濫用職權(quán)、短期行為、公款用于個(gè)人消費(fèi)、權(quán)錢交易、尋租腐敗等現(xiàn)象就難以從根本上得到遏制,這也就是所謂“人問題”。 大量的研究表明,解決人問題的總體思路有兩條,一是設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制,二是建立監(jiān)督機(jī)制。前者主要是企業(yè)管理研究的范疇,后者是行政管理重點(diǎn)研究的領(lǐng)域。 由于公共品與私人品的性質(zhì)差異,決定公共品必須要由政府組織來提供和管理,由于政府組織與企業(yè)組織的結(jié)構(gòu)安排差異,決定了政府組織解決人問題的辦法主要是依靠在政府內(nèi)和外部不同層面建立監(jiān)督機(jī)制。 公共財(cái)政是政府為民眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)力保障,這種財(cái)力保障是通過政府預(yù)算來執(zhí)行的。政府預(yù)算體現(xiàn)出政府全部活動(dòng)的范圍和方向,它既是一個(gè)國家政治權(quán)力的運(yùn)行過程,又是一個(gè)國家社會(huì)管理中最重要的決策過程。因此,政府預(yù)算它同步記錄著一個(gè)國家政治決策的結(jié)果與支出政策的優(yōu)先目標(biāo),描述政府為民眾提供的全部公共產(chǎn)品和服務(wù),以及為之而進(jìn)行的全部努力。因此在民眾對政府活動(dòng)的監(jiān)督中和政府對其內(nèi)部職能部門的監(jiān)督中,財(cái)政監(jiān)督既是必須的,又是首要的。財(cái)政監(jiān)督最能體現(xiàn)民主政治,它最需要社會(huì)各階層參與和政府決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和透明機(jī)制的建立、健全及不斷創(chuàng)新。如果放棄或淡化財(cái)政內(nèi)部和外部各層面的監(jiān)督,那是歷史的倒退,是政府的失職,是官場腐敗滋生和發(fā)展的起源。財(cái)亂政難行,財(cái)明則政自清。 到底什么是財(cái)政監(jiān)督?或說財(cái)政監(jiān)督該如何定位?筆者認(rèn)為:所謂財(cái)政監(jiān)督,是指有權(quán)職能部門或公民,在公共利益至上和源頭防腐反腐原則的指導(dǎo)下,對財(cái)政的收、支,以及與之相關(guān)的財(cái)政活動(dòng)依法依規(guī)進(jìn)行質(zhì)詢、督察、檢查、評價(jià)、公示的一項(xiàng)財(cái)政管理活動(dòng)。它既是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,也是國家民主政治的基石。依據(jù)管理學(xué)和公共財(cái)政學(xué)原理,以及國內(nèi)外財(cái)政監(jiān)督的實(shí)踐,財(cái)政監(jiān)督可以分為四個(gè)層面。第一層面是財(cái)政機(jī)關(guān)(或說財(cái)稅系統(tǒng))的內(nèi)部監(jiān)督;第二個(gè)層面是審計(jì)監(jiān)督,即是政府對其所屬行政部門和事業(yè)單位的監(jiān)督;第三個(gè)層面是人民代表大會(huì)代表民眾對財(cái)政的監(jiān)督;第四個(gè)層面是社會(huì)新聞媒體和群眾來信來訪對財(cái)政的社會(huì)輿論監(jiān)督。前兩個(gè)層面一般稱為廣義的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督,后兩個(gè)層面一般稱為廣義的財(cái)政外部監(jiān)督。這四個(gè)層面施行監(jiān)督職能的專職機(jī)構(gòu)或委托受權(quán)的中介機(jī)構(gòu)就是財(cái)政監(jiān)督的有權(quán)部門,四個(gè)層面的監(jiān)督既相互溝通又相互監(jiān)督,從而構(gòu)成財(cái)政監(jiān)督的主體。#p#分頁標(biāo)題#e# 與財(cái)政收支相關(guān)的財(cái)政預(yù)算立法、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效則構(gòu)成了財(cái)政監(jiān)督的客體,主體對客體通過專門方法進(jìn)行的審查批準(zhǔn)、檢查核實(shí)、客觀評價(jià)和相關(guān)的獎(jiǎng)懲等一系列活動(dòng),就是財(cái)政監(jiān)督的主要職能。從微觀的角度看,財(cái)政監(jiān)督既是對政府公務(wù)員(官員)權(quán)力的合理約束和看管,將其公務(wù)活動(dòng)框定在公共利益至上、依法依規(guī)辦事的范圍內(nèi),又是對國家財(cái)政政策、法規(guī)、條例、制度和個(gè)人崗位責(zé)任制落到實(shí)處的督察,同時(shí)還是對國家公務(wù)員的愛護(hù)和正確引導(dǎo)。從宏觀的角度看,財(cái)政監(jiān)督的有效施行,既是執(zhí)政黨執(zhí)政水平提高的體現(xiàn),又是從源頭建立防腐反腐機(jī)制、推進(jìn)民主政治、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(官場生態(tài)健康)和構(gòu)建和諧社會(huì)之必需 四如何來創(chuàng)新和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督呢?筆者認(rèn)為當(dāng)前可從以下方面進(jìn)行構(gòu)建和創(chuàng)新財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制: (一)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督主體方面。在公共財(cái)政框架下,財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督體制中的監(jiān)督主體由財(cái)政部門的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和國庫支付機(jī)構(gòu)三個(gè)方面構(gòu)成。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督主體建設(shè)要圍繞提高地位、明確職責(zé)、增強(qiáng)素質(zhì)、改善方式展開。建議財(cái)政部門著手開展以下工作:一是整合相關(guān)職能部門在財(cái)政監(jiān)督方面的職能。如就省級財(cái)政而言,可將投資評審處、非稅收入稽查局、政府采購辦、會(huì)計(jì)處、注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等部門所具有的財(cái)政檢查和績效評價(jià)、投資評審和會(huì)計(jì)事務(wù)所執(zhí)業(yè)檢查等職能都集中到財(cái)政專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu),將績效評價(jià)和投資評審部門并入財(cái)政專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。二是建立財(cái)政監(jiān)督專員派出制度。財(cái)政監(jiān)督專員由各省財(cái)政廳黨組統(tǒng)一派出,省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局進(jìn)行管理,二人為一組,每三年一輪換,派駐對象為部分省直部門、部分市(州)、部分重大資金項(xiàng)目和省財(cái)政廳所屬獨(dú)立核算的企事業(yè)單位。三是實(shí)施省、市(州)、縣三級財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督人員垂直管理制度。四是切實(shí)改善和提高財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督工作人員的綜合素質(zhì),考試上崗,擇優(yōu)錄用。五是建立聯(lián)席會(huì)議制度。包括財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的聯(lián)席會(huì)議制度和專家審理制度。 (二)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督客體方面。這方面主要是要按照科學(xué)合理的原則清晰界定監(jiān)督范圍,明確監(jiān)督對象和監(jiān)督重點(diǎn)。 1•財(cái)政收入方面。對稅收收入的監(jiān)督應(yīng)該定位為對稅務(wù)部門征管情況的監(jiān)督,從稅源入手,采用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控手段,對稅收收入事前、事中、事后全過程進(jìn)行監(jiān)督;對非稅收入的監(jiān)督應(yīng)將非稅收入的收納、退付情況比照對稅收征收的監(jiān)督一樣也納入財(cái)政監(jiān)督的范圍,重點(diǎn)抓好非稅收入的票據(jù)管理、收費(fèi)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、賬戶管理、減緩免等行為的監(jiān)督,建立和健全財(cái)政與銀行、執(zhí)收執(zhí)罰單位,財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的信息交流和共享機(jī)制,對非稅收入的來源、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、變動(dòng)趨勢與速度等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。 2•財(cái)政支出方面。要努力實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移,由傳統(tǒng)的事后檢查為主向事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結(jié)合轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出全過程監(jiān)督。要對專項(xiàng)資金的預(yù)算編制的依據(jù)、政策、程序進(jìn)行監(jiān)督,要對重大項(xiàng)目資金建立項(xiàng)目庫、實(shí)行全程跟蹤管理,在監(jiān)督過程中做好監(jiān)督與項(xiàng)目的計(jì)劃、概預(yù)算結(jié)合,與資金來源渠道、方式結(jié)合,與項(xiàng)目進(jìn)度結(jié)合,與成本核算方式結(jié)合的“四個(gè)結(jié)合”。 3•財(cái)政內(nèi)、外部監(jiān)督配合制定財(cái)政支出績效指標(biāo)體系,指標(biāo)體系分定性定量指標(biāo)兩大類。其中定性指標(biāo)分支出項(xiàng)目預(yù)定目標(biāo)規(guī)劃、執(zhí)行情況、項(xiàng)目單位公務(wù)員(在崗職工)素質(zhì)、支出項(xiàng)目的基礎(chǔ)管理水平、發(fā)展創(chuàng)新能力與戰(zhàn)略、服務(wù)硬環(huán)境與服務(wù)滿意度和綜合社會(huì)貢獻(xiàn)六大類,定量指標(biāo)分為基本指標(biāo)、績效指標(biāo)、個(gè)性指標(biāo)三類。 4•會(huì)計(jì)核算方面。財(cái)政部門對會(huì)計(jì)監(jiān)督的主要對象,應(yīng)確定為受托從事審計(jì)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其注冊會(huì)計(jì)師開展會(huì)計(jì)報(bào)表審計(jì)、出具審計(jì)報(bào)告的情況。要逐年加大對企事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查力度,借助現(xiàn)代化信息手段,完善會(huì)計(jì)信息平臺(tái)。5•內(nèi)部監(jiān)督主體的再監(jiān)督方面。要拓展內(nèi)部監(jiān)督檢查的方式,擴(kuò)大內(nèi)部監(jiān)督檢查的內(nèi)涵,加快制度化建設(shè)。 (三)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督操作系統(tǒng)方面。就省級財(cái)政而言,在各省“金財(cái)”、“金稅”等網(wǎng)絡(luò)工程建設(shè)中,應(yīng)包含財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督模塊。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督操作系統(tǒng)由財(cái)政收入監(jiān)督操作子系統(tǒng)、財(cái)政支出監(jiān)督操作子系統(tǒng)和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督操作子系統(tǒng)三部分組成,由此組成財(cái)政監(jiān)督管理系統(tǒng),建立“聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)控,跟蹤問效問責(zé)和事中預(yù)警”的監(jiān)督模式。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對“省級財(cái)政專項(xiàng)資金,重大項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目資金,中央下達(dá)各省的轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金”大量“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)”進(jìn)行海量數(shù)據(jù)分析工作的集合,使財(cái)政監(jiān)督檢查方法由“賬表式”轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)式”。目前要抓緊做好:(1)構(gòu)建各省網(wǎng)上監(jiān)督管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái);(2)建立電子化網(wǎng)上全過程監(jiān)督檢查體系;(3)實(shí)行財(cái)政信息數(shù)據(jù)資源共享;(4)利用各省財(cái)政網(wǎng)上監(jiān)督管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)施行實(shí)時(shí)監(jiān)控。 當(dāng)然,待各省操作相當(dāng)成熟時(shí),就可考慮全國聯(lián)網(wǎng),建立起精細(xì)的全國財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)。 而在財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督保障機(jī)制方面:要通過實(shí)行垂直管理、提升行政級別等方式增強(qiáng)專職內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性;要在財(cái)政部門內(nèi)部建立健全責(zé)任追究制度;要強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督人才的培養(yǎng);要加快財(cái)政體制改革的步伐,為加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制提供必要的制度環(huán)境。 五除了財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督外,其外部監(jiān)督更顯重要。目前我國的財(cái)政外部監(jiān)督普遍存在如下問題:一是人民參與監(jiān)督的意識(shí)淡薄,人民參與財(cái)政的監(jiān)督在制度上、程序上仍處于虛軟。二是人大代表民眾對公共財(cái)政監(jiān)督的渠道不甚暢通。三是人大對財(cái)政外部監(jiān)督的專職機(jī)構(gòu)尚欠明晰。四是財(cái)政監(jiān)督立法滯后,至今尚無一套完整的、權(quán)威的、操作性很強(qiáng)的財(cái)政監(jiān)督全國性或地方性的法規(guī)。五是現(xiàn)行各級人大財(cái)經(jīng)委對財(cái)政缺乏事前、事中監(jiān)督,監(jiān)督與管理脫節(jié),監(jiān)督檢查方式落后。 筆者認(rèn)為,要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政的要求,建立新型財(cái)政外部監(jiān)督機(jī)制,可以考慮從以下幾個(gè)方面入手: (一)設(shè)立專職財(cái)政外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在各級人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)下設(shè)10—15人的財(cái)政監(jiān)督辦公室,作為人大對財(cái)政進(jìn)行日常監(jiān)督的專職機(jī)構(gòu),對財(cái)政收支進(jìn)行專業(yè)化的外部監(jiān)督。若暫不能設(shè)立財(cái)政外部監(jiān)督專職機(jī)構(gòu),也可以考慮依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況,提升財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)的行政地位和工作獨(dú)立性,將財(cái)政內(nèi)、外部監(jiān)督于一體。不管如何處理,一句話:對財(cái)政的內(nèi)、外部監(jiān)督應(yīng)有一個(gè)獨(dú)立性強(qiáng)的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)。#p#分頁標(biāo)題#e# (二)構(gòu)建專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的引入機(jī)制。對于規(guī)模相對較小或技術(shù)復(fù)雜的財(cái)政支出項(xiàng)目的審查和監(jiān)督,人大可以委托中介機(jī)構(gòu)或者聘請專家進(jìn)行監(jiān)控、評價(jià),同時(shí)配套建立問責(zé)機(jī)制。 (三)外部監(jiān)督要全方位和全過程滲透。在對財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督實(shí)施再監(jiān)督的基礎(chǔ)上,對財(cái)政收支實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督,追蹤問效,采取事前、事中和事后檢查財(cái)務(wù)、現(xiàn)場調(diào)研、項(xiàng)目間比較核算等方式掌握第一手材料。 (四)財(cái)政內(nèi)、外部監(jiān)督配合建立切實(shí)可行的績效評價(jià)機(jī)制。目前關(guān)鍵之一是要建立起一套能夠切實(shí)反映項(xiàng)目支出效能的指標(biāo)體系。根據(jù)調(diào)研,筆者在前文已探索性提出一套由定量指標(biāo)和定性指標(biāo)構(gòu)成的比較科學(xué)可行的績效評價(jià)體系。 (五)為外部監(jiān)督提供完善的制度保障。主要是健全法律保障體系,嚴(yán)格《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政監(jiān)督條例》等法律法規(guī)的執(zhí)法。筆者同時(shí)認(rèn)為,要發(fā)揮人大對財(cái)政的有效監(jiān)督作用,一些相關(guān)配套改革措施必須同步推進(jìn):一是改進(jìn)部分現(xiàn)有人大代表的產(chǎn)生方式,人大代表不能純作為一種榮譽(yù)稱號而授予某些勞模和各級政府首長,也不宜硬性規(guī)定某些群體代表的比例;要考慮有一定比例的懂財(cái)政監(jiān)督且人品端正的代表。二是研究制定《財(cái)政監(jiān)督法》并考慮出臺(tái)《實(shí)施細(xì)則》或《條例釋義》,以及《財(cái)政監(jiān)督工作人員紀(jì)律》等增強(qiáng)其操作性。三是建立靈敏的財(cái)政監(jiān)督信息反饋系統(tǒng),收集并儲(chǔ)存企業(yè)(首先是國有獨(dú)資或國有參股企業(yè))、行政事業(yè)單位資金情況,實(shí)行財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息共享。四是重新定義財(cái)政管理方式和內(nèi)容,形成日常管理與專項(xiàng)監(jiān)督并重的新格局。 六由于封建專制社會(huì)“當(dāng)官發(fā)財(cái)”的流毒千年不絕,以至成為當(dāng)今部分知識(shí)份子仕途經(jīng)濟(jì)的信條和為數(shù)不少國民的人生信念之重要內(nèi)容,因此從社會(huì)到官場仍有人認(rèn)為:搞得到財(cái)政的錢和國有資產(chǎn)的人是“好漢”,能“體面”的當(dāng)官掌權(quán),掌權(quán)發(fā)財(cái)更是“好漢”中的“高手”。這種極為有害的思想導(dǎo)致部分官員利用手中權(quán)力鯨吞或蠶食國家的財(cái)政收支,挖毀黨領(lǐng)導(dǎo)下的以民為本的社會(huì)主義大廈。 經(jīng)過多年的努力,我國在財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)方面已經(jīng)取得了較好的成效,一個(gè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,又適應(yīng)中國國情的財(cái)政內(nèi)、外部監(jiān)督體系已初步形成。但由于經(jīng)驗(yàn)不足和財(cái)政監(jiān)督理論研究落后于實(shí)踐需要,逐步構(gòu)建起來的財(cái)政內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制還很不完善。在日常經(jīng)濟(jì)、政治生活中,我們常聽到和看到:某官員在任的幾年中,貪污受賄上幾千萬元,甚至上億元,群眾謂之“高速腐敗”;某部門官員上下勾結(jié),違反財(cái)經(jīng)法規(guī)亂收費(fèi)或私設(shè)小金庫貪污國家財(cái)政資金私分,數(shù)額達(dá)幾十萬、幾千萬乃至更多,群眾謂之“集體腐敗”;某機(jī)關(guān)某官員低價(jià)拍賣國有資產(chǎn)和土地、中飽私囊?guī)资f、幾百萬元,國有資產(chǎn)流失達(dá)幾千萬,乃至更多,群眾說這些官員是“碩鼠”。 一些政府部門自我監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng),作為主管部門或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),習(xí)慣監(jiān)督他人而淡化自身的監(jiān)督與管理。部分部門領(lǐng)導(dǎo)對自己本人或者部門內(nèi)部的問題看不到,特別是對因自裁度過大而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不力和財(cái)經(jīng)紀(jì)律松懈的問題看不到,以至覺得必要的自我監(jiān)督是自己人整自己人,自己跟自己過不去,自己往自己臉上抹黑,甚至認(rèn)為不能因監(jiān)督而自斷“財(cái)路”;有些官員認(rèn)為已有審計(jì)和新聞媒體等外部監(jiān)督而放松自我監(jiān)督;有的部門將自我監(jiān)督當(dāng)成擺設(shè),對上級檢查應(yīng)付了事;凡此種種都與財(cái)政監(jiān)督格格不入。 因此,為落實(shí)財(cái)政監(jiān)督全局要求,應(yīng)當(dāng)在立法、執(zhí)法、司法、護(hù)法等多方面全面推進(jìn)。三十年的改革表明,任何事物的發(fā)展都是不平衡的,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“兩點(diǎn)論”與“重點(diǎn)論”相統(tǒng)一的觀點(diǎn),抓住事物發(fā)展的主要矛盾和矛盾的主要方面。推進(jìn)民主建設(shè),加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“內(nèi)外并舉、重在治內(nèi)”,其核心就是要重在治“內(nèi)”、重在治“權(quán)”、重在治“官”。一是從理論上看,法治是依法治權(quán),人治是以法治民,這是二者本質(zhì)區(qū)別。所以,財(cái)政監(jiān)督不純是治納稅繳費(fèi)人,更為主要的是重在治權(quán),就是重在治財(cái)政資金籌集和使用之權(quán)及其掌權(quán)官吏。二是從主、客觀條件看,解決財(cái)政監(jiān)督立法、司法、護(hù)法問題,財(cái)稅部門有責(zé)任、有義務(wù),但客觀上更需要黨政領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門的支持配合,而能否公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法則主要依靠各級政府機(jī)關(guān)和每一個(gè)官員,因?yàn)樨?cái)政分配的日常主動(dòng)權(quán)掌握在他們手里。三是從社會(huì)反映看,財(cái)政資金的籌集和使用的不公正、隨意性大既是群眾反映比較集中和比較突出的問題,往往也是腐敗產(chǎn)生之處。四是從財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐看,財(cái)政監(jiān)督是一把雙刃劍,一方面要求嚴(yán)格監(jiān)督,維護(hù)財(cái)政監(jiān)督的尊嚴(yán),另一方面要求執(zhí)法者必須守法,財(cái)政監(jiān)督權(quán)力不得濫用。 筆者堅(jiān)信,在黨的“十七”大精神指導(dǎo)下,有黨的從嚴(yán)治黨,有民眾民主意識(shí)的增強(qiáng),有國家長治久安之策———民生民主的堅(jiān)行,包括財(cái)政監(jiān)督在內(nèi)的我國民主政治建設(shè),定會(huì)走上新的高度。