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鎮級財政是我國最基層的一級財政，是保持農村社會穩定的關鍵。近年來，隨著國家對“三農”投入力度的加大以及各項惠民政策的貫徹落實，鎮級財政的職能作用尤顯突出。加強鎮級財政建設，對于加快農村經濟社會各項事業發展，開啟基本現代化的新征程具有十分重要的意義。   一、現狀與成因—履行職能與功能弱化并行，鎮級財政職能缺位必須引起重視   如東縣自80年代建立鄉鎮財政所以來，鄉鎮財政參與鄉鎮范圍內各項財政資金的籌集、管理和分配，加強了鄉鎮財政資金的監管，在促發展、保運轉、求穩定中發揮著重要作用，已成為農村政權建設和社會管理的重要保證，成為鎮域經濟發展的重要推動力量，充分履行了一級政府一級財政的社會服務職能和作用。   但由于歷史和現實的原因，鎮級財政職能缺位的問題日趨顯露，財政資金調度日益困難，機關運轉日漸艱難，財政壓力日趨加重，鎮級財政職能嚴重弱化，一些鎮級財政正在變成可有可無的空殼。   1•可用財力少，財政增收難。隨著近幾年征管力度的不斷加大，鄉鎮的稅收存量已越來越少，收入清欠的余地也越來越小，通過強化征管來促進財政增收的難度越來越大。雖然鄉鎮招商引資有了長足的進展，但新增企業對財政收入的貢獻份額呈滯后性，大部分鄉鎮缺乏新的經濟增長點。而農村稅費改革，國家又取消農業稅、農業特產稅和鄉統籌，雖然這些收入在國家財政收入中所占比例不高，卻是鄉鎮財政的重要收入，這又使得鄉鎮財政更趨困難。加之，行政許可法的實施，許多預算外收費項目被取消，非稅收入急劇萎縮，直接影響到可用財力。   2.開支壓力大，資金調度難。一是人員經費支出大。全縣大部分鎮用于保吃飯的支出占鎮級財政支出的80%，成了名符其實的“吃飯財政”。而上級出臺的政策性增資如公務員加薪都由鄉鎮政府自行解決，義務教育階段實行的教師績效工資也由鄉鎮負擔50%，鄉鎮財政壓力有增無減。二是項目配套資金難。上面一根針，下面萬條線;上面開口子，下面掏票子。鄉鎮財政不僅要提供公共產品和公共服務，而且上級有關項目的安排都要求鄉鎮配套。面對名目繁多的“釣魚工程”，丟之可惜，爭之為難，為了爭取項目資金，鄉鎮財政不得不拆東墻補西墻籌措配套資金以解燃眉之急。   3.債務負擔重，財政管理難。由于收不抵支的矛盾和財政事權的不匹配，農村稅費改革后，鄉鎮財政出現了前所未有的困難，不少鄉鎮政府只好大量負債，嚴重影響了鄉鎮財政的發展。初步分析，鎮級債務有兩個特點:(l)負債面廣，全縣所有鎮區都不同程度負債，負債面達100%。(z)負債額高，全縣鎮級負債總額為8.65億元。其中:負債總額在4000萬元以上的就有6個鎮(區)，每個鎮(區)平均負債5700萬元，僅縣經濟開發區一家負債就達2.51億元，占全縣負債總額的29%，鎮級嚴重負債其實質是鄉鎮財政赤字，鎮區財政化解債務沒有來源，債務負擔象獅子滾雪球般越滾越多。同時，全縣村級債務高達3.75億元，給鄉鎮財政帶來更大的包袱。   4.定位不明確，職能轉換難。鄉鎮財政過去以組織農業稅收為主，現在以發放惠農補貼資金為主。工作職責發生了很大的變化，但財政職能沒有相應的轉換。鄉鎮財政工作包羅萬象，財政人員經常被鄉鎮政府抽調做與財政不相干的工作，如民政、安監、招商、村官等，從而影響了鄉鎮財政人員的情緒，制約了財政職能作用的發揮。目前，鄉鎮財政機構建設實行的是縣鎮共管的雙重管理關系，即人員關系在縣里，分配關系在鄉鎮，關系不順，結構松散，鄉鎮財政人員難以交流輪崗，有的鄉鎮財政多年未搞輪崗競崗，“死水一潭”缺乏活力。同時，鄉鎮財政地位普遍不高，待遇偏低，遠不如稅務、國土等垂直部門的工資福利，嚴重挫傷了工作積極性。鄉鎮財政人員隊伍青黃不接，我縣鄉鎮財政人員的平均年齡為45.3歲，近10年來，鄉鎮財政一直未招錄新人，人員結構嚴重老化。鄉鎮財政現有三分之一的人員不能操作電腦，業務層面斷檔，后備力量嚴重不足，到齡的要退休，調離的要進城，有的鄉鎮財政連維持正常的工作運轉都十分困難。   鄉鎮財政管理問題的形成由來已久，從表面上看，有體制不順等客觀原因，也有管理不到位等主觀因素，究其本質，實際上是鄉鎮財政職能嚴重弱化的綜合反映。通過調研，我們認為，鄉鎮財政管理存在嚴重缺位現象。   第一，在收入上，財力與收入不對等。實行分稅制后，鎮級使用的財力極為有限，加之稅源嚴重不足，組織收入困難重重，收入增長無穩定基礎，大部分鄉鎮可用財力僅夠吃飯，滿足不了經常性支出的需要，經濟發展缺乏后勁。   第二，在支出上，剛性支出和運轉成本不對等。一方面，財政不堪重負，運轉成本過高。另一方面上級出臺名目繁多的法定支出比例，剛性支出顯著增加，財力無力承擔。第三，在監管上，監督職能與管理手段不對等。由于鄉鎮財政人手少，財政管理范圍有限。再加之，鄉鎮財政行政上受鎮政府領導，又缺少必要的管理手段，鄉鎮財政的理財職能嚴重缺位。   二、思路與定位—調整重心與有進有退并存，鎮級財政職能轉換必須注重創新   轉變和充實鎮級財政職能，建立和完善科學合理的鄉鎮財政體制，無論是從時代要求還是從現實需求來看，都勢在必行，刻不容緩。它不僅呼應科學理財，精細管理，立足基層加強財政管理;而且是從根本上強化鎮級財政基本功能，充分發揮基層財政監管作用的必然選擇。在轉變鎮級財政職能的過程中，一是堅持財權與事權相結合的原則。“一級政府、一級事權、一級財政”。事權是財權的基礎，財政是事權的保障。合理界定鎮級財政的財權和事權，充分發揮縣鎮兩級的積極性，切實做到“鎮財縣管”、“人財物相隨”，使鎮級財政的事權和財權相匹配，確保鎮級財政履行職能的基本需要。二是堅持強化體制引導功能原則。深化縣鎮財政體制改革，著力推進體制模式的規范化，力求通過體制科學化精細化，激發鎮域經濟發展活力，實現基本公共服務均等化，進而助推科學發展。三是堅持公開丫公平、公正原則。按照公共財政的框架，全面加強預算編制澎聽于、監督管理，實行徹底的零基預算，不斷深化預算績效管理，將鎮級則政職能定位在保證政府運轉、提供公共服務上，集中財力解決事關鎮域經濟和社會發展的重大問題。#p#分頁標題#e#   隨著形勢的發展，鎮級財政工作內容的轉變，工作職責的調整，鎮級財政的職能需要重新定位，突出重點有進有退，有序有效。應根據建設公共財政的要求，調整鎮級財政職能，健全鎮級財政體制，嚴格鎮級財政管理，強化鎮級財政運行機制，使鎮級財政職能定位體現“講科學、求規范、重創新、興財政、促發展、為人民”的深刻內涵，具體反映在以下幾個方面:一是組織財政收入是鎮級財政的基本職責。有財才有政。鎮級財政要把組織收入放在重中之重的首要位置，加強重點稅源的監控，充分挖掘收入空間，確保全面完成序時任務。同時，著力構建覆蓋全面、資源共享、環環相扣的社會化綜合治稅推進機制，形成齊抓共管、集約管理的治稅工作新局面。   二是發放惠農補貼是鎮級財政的主要職責。全面貫徹落實黨的各項涉農補貼政策，對列入“一折通”的所有涉農補貼項目，要制訂操作方案，嚴格支付手續，優化發放機制，確保涉農補貼資金及時如數發到農民手中，真正讓農民得到實惠。   三是加強財政資金管理是鎮級財政的根本職責。建立健全財政資金管理制度，做到按程序辦事，用制度管錢管事。強化對鎮村財政財務管理，提高預算編制的精細化程度和預算執行剛性約束力，確保財政資金用到實處，發揮實效，提高財政資金的規范管理水平。   四是保運轉、保穩定、控支出是鎮級財政的重要職責。重點抓好增收節支工作，努力控減支出，從嚴從緊控制會議費、招待費等一般性支出，認真抓好控減支出各項措施的落實，做到既集中資金，保證重點，又控制支出，堵塞漏洞。著力構建厲行節約的長效機制，確保鎮級財政平穩健康地運行。   三、對策與措施—標本兼治與上下聯動并重，鎮級財政建設必須科學精細   鎮級財政建設是一項系統工程，應從多層次、多角度來思考，既立足當前，化解收支矛盾，研究解決好眼前所需，當務之急;又著眼未來，為長遠發展打好基礎，增強鎮級財政發展的可持續性。   著力培植壯大鎮級財源。培植壯大財源是鎮級財政轉換職能的重要目的，也是財政部門支持經濟發展的著眼點和切入點。為從根本上提高鎮級財源運行質量，財政部門要進一步強化機遇意識、發展意識、財源意識，運用好財稅政策和資金扶持兩大手段，突出財源項目建設，特別在招商引資、全民創業過程中，重點尋找適合本地優勢和產業發展的項目，著重抓好節能減排高、產品升級好、稅源見效快的項目，積極做好轉方式、調結構與增財源相結合的文章，努力形成多極支撐、多點帶動的財源發展格局。   著力提高鎮級財政保障能力。要準確界定鎮級財政的職能，切實做到財權和事權有機結合，有效加強鎮級財政建設。始終把增收節支擺在重要位置，努力拓寬聚財視野，創新聚財辦法，真正在開源節流上狠下功夫。一方面，狠抓增收工作。密切關注財政經濟形勢，搞好所屬鎮區的重點稅源、新增稅源的調查分析，加強對組織收入工作的指導。全面開展綜合治稅工作，鎮區、村都要成立綜合治稅組織，全面形成縣、鎮、村三級互動的綜合治稅網絡，跟蹤監督涉稅信息，強化涉稅信息的延伸利用，實現涉稅信息、稅源、稅收三者的有機轉化，切實把綜合治稅的成果體現到強化稅收征管，增加財政收入上來。另一方面，嚴格支出管理。牢固樹立過緊日子的思想，嚴肅預算執行紀律，從嚴控制一般性開支。大力整合專項資金，集中財力保重點、辦大事、千方百計提高資金使用效益。   著力創新鎮級財政體制機制。注重在促改革、抓管理上動腦筋、想辦法，加快構建有利于鎮級經濟科學發展的財稅體制、運行機制和管理制度，全面提升鎮級財政科學化精細化管理水平。一是著眼科學化。   規范公共財政預算管理，徹底改變鎮級預算管理形同虛設、亂支濫用、隨意突破預算等問題，建立“收支掛鉤、超支不補，結余留用”的管理機制，鞏固完善鎮級會計集中核算中心，對財政經費實行分類管理，嚴把專項經費專用關口，有效提高財政專項資金的使用效益。二是著眼規范化。規范“鎮財縣管”運行機制，通過縣級財政直接管理和監督鎮級財政收支，促進鎮級依法組織收入，合理安排預算支出，控制財政供養人員的不合理增長。并建立政府采購，工程招投標統一平臺，全面實施政府采購和工程招投標制度，對鎮級財政資金實施績效考評。縣對鎮級的約束激勵機制要與財政收支目標掛鉤，規范鎮級財政的理財方式，緩解鎮級財政困難，維護農村基層政權和社會穩定，促進鎮域經濟和社會事業健康發展。三是著眼精細化。構建日常監督和專項監督、績效評價相結合的財政“大監督”機制，做到財政資金流到哪里，財政監督就跟到哪里。加強財政專項資金監督，杜絕擠占挪用專項資金的行為，確保專款專用。加強政府債務管理，嚴格控制債務規模，健全債務預警和監督制約機制，實現債務借用還的良性循環，防范和化解鎮級財政運行風險。   著力加強鎮級財政隊伍建設。搞好鎮級財政管理，加強隊伍建設是關鍵。立足于“帶好一支隊伍，樹立一流形象”的要求，切實加強對鎮級財政干部的教育和培訓，采用集中培訓和以會代訓的方式，抓好勤政廉政、艱苦奮斗的教育，牢固樹立宗旨意識、大局意識和責任意識，弘揚團結協作、開拓創新、銳意進取、兢兢業業、無私奉獻的優良作風。定期組織業務知識培訓和崗位技能比武活動，熟悉政策法規，掌握業務技術，促進知識更新換代，提升服務“三農”工作的能力。不斷加強對鎮級財政的考核管理，把科學理財、依法理財、高效理財、廉潔理財融為一體，制定切實可行的考核辦法，從健全制度、組織收入、財力投入、資金管理等多個層面入手，把工作著力點放在細化各項財政管理上，量身打造鎮級財政隊伍建設的行為規則，力求做到狠抓基層求嚴，夯實基礎求細，強力推動求效，努力建設一支政治素質過硬、業務素質全面、工作作風優良的鎮級財政干部隊伍。