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作者：張紅秋 單位：中共三門峽市委黨校

1994年財(cái)政體制改革以后,中國(guó)地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)。但與此同時(shí),許多地方縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政困難卻與日俱增,財(cái)政收支矛盾突出,部分縣財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難,工資欠發(fā)普遍化,赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大,實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益膨脹?？傊?基層政權(quán)的財(cái)政收支矛盾日益尖銳,這種地方財(cái)政困難已經(jīng)危及部分地方的社會(huì)穩(wěn)定和政府權(quán)威,任其發(fā)展勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)而最終拖曳整個(gè)國(guó)家財(cái)政步入險(xiǎn)境。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政發(fā)展困境的成因

縣鄉(xiāng)財(cái)政發(fā)展困境的形成應(yīng)該說是多種因素綜合作用的結(jié)果,概括起來包括以下幾個(gè)方面:

(一)地方經(jīng)濟(jì)缺乏可持續(xù)增長(zhǎng)的潛力。由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距,因此我國(guó)的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)按照其經(jīng)濟(jì)類型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也大體上可以分為三種類型:一是商品經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的綜合發(fā)展型經(jīng)濟(jì),主要分布于東南沿海地區(qū)。二是有某種資源優(yōu)勢(shì)的資源開發(fā)型經(jīng)濟(jì),這種經(jīng)濟(jì)在我國(guó)各地均有分布,但所占比重不大。三是以種植、養(yǎng)殖為主的農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟(jì),我國(guó)中西部廣大地區(qū)的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)多數(shù)尚屬于這種形態(tài)。從各地財(cái)政實(shí)力看,凡是縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字和負(fù)債嚴(yán)重的地區(qū),大多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主,總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,稅源較為匱乏,在包干體制下無力支持地方公共事業(yè)發(fā)展需要。因此,解決這些地區(qū)的財(cái)政發(fā)展問題成了新時(shí)期一項(xiàng)不容忽視的工作任務(wù)。

(二)政府職能轉(zhuǎn)換滯后于財(cái)政職能轉(zhuǎn)換。一是政府職能轉(zhuǎn)換的不到位、不徹底,使得政府仍然干了許多不該干的事,增加了地方財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)。二是政府機(jī)構(gòu)改革不到位、不徹底,機(jī)構(gòu)膨脹,人浮于事,使得地方財(cái)政仍要承擔(dān)過重的機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、人頭經(jīng)費(fèi)等許多不該支出的項(xiàng)目,并且低效和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。三是政府職能履行的不到位、不徹底,該由政府著力推行的諸如事業(yè)單位改革等進(jìn)展緩慢,使得地方政府仍然要承擔(dān)許多不合理的負(fù)擔(dān),財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理?？梢哉f,目前政府職能轉(zhuǎn)換滯后已經(jīng)成為財(cái)政職能轉(zhuǎn)換最大和最難攻關(guān)的障礙,而要實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換,又必須以政府職能轉(zhuǎn)換為前提。

(三)財(cái)政分配關(guān)系沒有理順。一是作為規(guī)范上下級(jí)政府間財(cái)力分配關(guān)系的分稅制財(cái)政管理體制不盡合理,最突出的就是財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。一方面,地方政府的事權(quán)沒有得到有效削減,相反有許多該是上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出卻轉(zhuǎn)移給下級(jí),如農(nóng)村義務(wù)教育等。另一方面,隨著上級(jí)財(cái)政宏觀調(diào)控力度的加強(qiáng)和稅制改革的深入,財(cái)政收入逐漸被上劃,留給下級(jí)的將是些散稅、小稅和增長(zhǎng)緩慢的稅種。這種財(cái)力的調(diào)整,是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的必然。但是在地方財(cái)力逐漸被上劃的同時(shí),作為體制的對(duì)應(yīng)物,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒有相應(yīng)的建立起來,弱化了地方財(cái)力,形成了地方財(cái)政的收支風(fēng)險(xiǎn)。二是財(cái)政與各單位的財(cái)力分配關(guān)系沒有很好的理順。改革開放伊始,受調(diào)動(dòng)單位工作積極性、下放財(cái)權(quán)的影響,各單位都可以憑借政府的權(quán)力參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的初次分配和再分配,形成了政府的一個(gè)小財(cái)政,自收自支。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)人利益機(jī)制的驅(qū)使下,免不了每個(gè)單位或多或少的存在著亂收費(fèi)、亂開支等問題,既擠占了稅基,影響了地方財(cái)政收入的征管,也紊亂了社會(huì)分配秩序,拉大了國(guó)民分配的差距。近兩年,隨著“收繳分離”政策和綜合財(cái)政預(yù)算的貫徹落實(shí),這種亂收費(fèi)、亂分配的現(xiàn)象有所收斂,但并沒有取得徹底成效。“三亂”問題在一定程度上還存在。

(四)政府盲目投資造成大量負(fù)債,激化收支矛盾。改革開放后,地方政府掌握了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán),基于“現(xiàn)代化攀比”的壓力,在財(cái)政投融資運(yùn)行機(jī)制不完善的情況下,縣鄉(xiāng)出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)力的良好愿望,按照政府直接投資辦企業(yè)的思路,盲目舉債上項(xiàng)目,興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),但由于在人才、信息、技術(shù)、管理等方面存在不足及市場(chǎng)變化等原因,造成90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量虧損或倒閉,為地方政府留下了高額債務(wù)。同時(shí),由于現(xiàn)行的干部考核制度過分注重干部的表面政績(jī),忽略了離任審計(jì)的制約。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)和“一票否決”活動(dòng)層出不窮,致使地方領(lǐng)導(dǎo)不顧本地條件大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”,以至債臺(tái)高筑。另外,國(guó)家對(duì)交通、通訊、能源、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施投資的項(xiàng)目,一般都要求當(dāng)?shù)刎?cái)政按一定比例配套資金,項(xiàng)目爭(zhēng)取的越多,匹配的資金也越多。但縣鄉(xiāng)政府有時(shí)不考慮本地的配套能力,建設(shè)項(xiàng)目多多益善,財(cái)政無力承擔(dān)時(shí),就向農(nóng)民集資或利用其他借款,財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)或直接累計(jì)為負(fù)債。

(五)財(cái)政監(jiān)督管理不到位。一方面財(cái)政不能統(tǒng)攬政府收支,大量財(cái)政資金游離于財(cái)政監(jiān)督管理范圍之外,滋生了大量腐敗現(xiàn)象;另一方面,基層單位財(cái)務(wù)管理混亂,尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或財(cái)政部門崗位職責(zé)不清,沒有合格的會(huì)計(jì),財(cái)務(wù)管理松散,支出缺乏預(yù)算約束,多頭審批,隨意性強(qiáng),致使財(cái)政支出低效,風(fēng)險(xiǎn)加大。

二、新時(shí)期縣鄉(xiāng)財(cái)政改革的指導(dǎo)思想

如何看待縣鄉(xiāng)財(cái)政當(dāng)前的困境及影響,將直接關(guān)系到采取什么立場(chǎng)和方式處理問題,進(jìn)而影響實(shí)踐效果。

(一)糾正錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)、樹立正確立場(chǎng)。當(dāng)前,有些人對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政問題有一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),或者認(rèn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政的問題只是縣鄉(xiāng)的問題,與己無關(guān);或者認(rèn)為縣鄉(xiāng)目前存在的問題影響不大,不必大驚小怪;或者將縣鄉(xiāng)存在問題的原因看做是收支矛盾的問題,將原因都?xì)w咎于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了這些問題會(huì)自然而然的解決。這三種認(rèn)識(shí)都是錯(cuò)誤的。首先,縣鄉(xiāng)財(cái)政的問題不僅是縣鄉(xiāng)的問題,也是各級(jí)政府的問題,是全國(guó)的問題,縣鄉(xiāng)財(cái)政不好,會(huì)在一定程度上動(dòng)搖政府的行政基礎(chǔ)和能力。其次,如果個(gè)別的縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)問題還可以歸咎于地方的努力不夠,那么全國(guó)大面積存在縣鄉(xiāng)財(cái)政困境就只能證明發(fā)展戰(zhàn)略和制度設(shè)計(jì)需要作一定的調(diào)整,因?yàn)榭h鄉(xiāng)財(cái)政的問題不只是收支數(shù)量的問題,還涉及到我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展前景和占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的切身利益,進(jìn)而關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化能否全面實(shí)現(xiàn),小康建設(shè)能否順利推進(jìn)。

(二)站在政府工作的高度認(rèn)識(shí)問題。當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政存在的問題,從其本質(zhì)上講,反映的是縣鄉(xiāng)政府的困境,是政府之間及政府與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系處理出現(xiàn)了失衡,財(cái)政只不過是這種矛盾的一個(gè)突出表現(xiàn)。因此,處理當(dāng)前的縣鄉(xiāng)財(cái)政問題不能僅僅局限在財(cái)政領(lǐng)域,尤其不能局限在舊有的財(cái)政思維中,要站在政府的角度分析問題,要從當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共物品需求的角度認(rèn)識(shí)問題,以此找出問題的源頭所在。

(三)用正確的理論指導(dǎo)改革和建設(shè)。在當(dāng)前國(guó)家改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政脫困這樣一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾體和前所未有的新形勢(shì)、新規(guī)則,在改革的過程當(dāng)中,一定要樹立系統(tǒng)的改革發(fā)展觀,加強(qiáng)調(diào)查研究,全面掌握現(xiàn)實(shí)情況,并用科學(xué)的理論和方法(如公共財(cái)政理論和辯證法)進(jìn)行分析,以科學(xué)的理論規(guī)劃改革和指導(dǎo)工作,防止經(jīng)驗(yàn)主義和片面思維。尤其在縣鄉(xiāng)這一級(jí),干部的理論修養(yǎng)較為薄弱,傳統(tǒng)思維方式較為頑固,一定要依靠科學(xué)的理論做好思想工作,減少改革阻力,并在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上指導(dǎo)工作有條不紊的展開。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

(四)在科學(xué)規(guī)劃下逐步推進(jìn)。扭轉(zhuǎn)縣鄉(xiāng)財(cái)政困境是一個(gè)系統(tǒng)工程,是各項(xiàng)改革和建設(shè)措施的綜合體,這些措施針對(duì)的是不同層次的問題,有些是治標(biāo)的,有些是治本的,有些解決的是共性問題,有些解決的是個(gè)性問題。在改革過程中,對(duì)這些舉措的地位、作用和相互聯(lián)系要有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)。在改革中要科學(xué)規(guī)劃,系統(tǒng)運(yùn)作,分步推進(jìn),注重實(shí)效,不僅要求治標(biāo),而且要求治本,不僅要求解決局部問題,而且要求有利于整體矛盾的緩解。同時(shí),要認(rèn)識(shí)到整個(gè)問題的解決需要一個(gè)過程,需要在治本指導(dǎo)下有原則、有針對(duì)性地治標(biāo),在循序漸進(jìn)的治標(biāo)中逐步治本,不能幻想一蹴而就和單項(xiàng)突破,不能脫離實(shí)際盲目推進(jìn)改革或?yàn)楦母锒母?造成現(xiàn)有問題的反彈。

(五)既講求科學(xué)性又講求改革技巧?？h鄉(xiāng)財(cái)政改革是一項(xiàng)復(fù)雜而敏感的工作,其中會(huì)涉及到很多部門和個(gè)人的利益,會(huì)遇到這樣那樣的抵制和阻撓,這也是由此項(xiàng)改革的內(nèi)容和性質(zhì)決定的。因此,在改革推進(jìn)過程中,要強(qiáng)調(diào)實(shí)踐效果,講求改革技巧,科學(xué)分析矛盾,找好改革的突破點(diǎn)和時(shí)機(jī),掌握改革的主導(dǎo)權(quán)。不能認(rèn)為改革方案正確就一定能得到所有人的有效貫徹,不會(huì)走樣。要拋棄機(jī)會(huì)主義,做好各種準(zhǔn)備,不能沽名釣譽(yù),貪大求全。要排除雜念,堅(jiān)定信心,通過扎扎實(shí)實(shí)的努力推進(jìn)各項(xiàng)改革措施有效落實(shí),收到實(shí)效。

三、縣鄉(xiāng)財(cái)政走出發(fā)展困境的對(duì)策

(一)科學(xué)調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政管理架構(gòu)。由于我國(guó)存在地方行政層次過多和各級(jí)政府包攬過多的問題,所以,在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),財(cái)力不足的條件下,靠簡(jiǎn)單的“修補(bǔ)”措施一方面難于將財(cái)力在各級(jí)政府之間有效配置,同時(shí)也存在財(cái)力不足與行政機(jī)構(gòu)開支龐大之間的尖銳矛盾,縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境也就難以有效改觀,所以迫切需要研究和探討政府層次框架調(diào)整的新思路,從制度上為減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)、繁榮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件。

(二)進(jìn)一步明確縣鄉(xiāng)財(cái)政職能。首先,要按照公共財(cái)政原則,將職能重點(diǎn)調(diào)整到增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和滿足公共基本需要上來,結(jié)合不同的政府級(jí)次和不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的特點(diǎn),對(duì)財(cái)政職能進(jìn)行實(shí)事求是的界定和調(diào)整,以解決當(dāng)前財(cái)政職能分布中普遍存在的“越位”、“缺位”問題。其次,要將各級(jí)政府承擔(dān)的職能進(jìn)行細(xì)化,以利于操作和考核。

(三)全面完善地方財(cái)政管理體制。1•推進(jìn)地方分稅制改革。按照財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則,合理界定地方各級(jí)收支范圍。在地方事權(quán)調(diào)整方面,應(yīng)以縣級(jí)為重點(diǎn)完善的級(jí)次。在縣與上一級(jí)政府劃分職能時(shí),公共物品供給職能應(yīng)盡量下放到縣,由其負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的事務(wù),以利充分發(fā)揮縣級(jí)政府處于基礎(chǔ)性地位的有利條件。2•完善轉(zhuǎn)移支付制度,加大轉(zhuǎn)移支付力度。首先,要結(jié)合當(dāng)前地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)搭配的失衡狀況,在調(diào)整事權(quán)財(cái)權(quán)配置格局的基礎(chǔ)上,加大對(duì)基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度,以滿足地方基本公共物品供給需要。其次,要針對(duì)當(dāng)前地方政府轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作中存在的不足,以科學(xué)化、規(guī)范化、法制化、公正化、透明化為改革原則逐步對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度加以完善,用開列標(biāo)準(zhǔn)收支的“因素法”代替現(xiàn)存的“基數(shù)法”,選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付方式和辦法并加以規(guī)范化、法制化。

(四)深化改革,規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序。1•大力精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人口,遏制和削減行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)張。要結(jié)合政府職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革,大力壓縮財(cái)政供養(yǎng)人口,改變目前基層政府機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事的局面,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。2•推行綜合預(yù)算。按照財(cái)政統(tǒng)攬政府性收支的原則,在縣鄉(xiāng)兩級(jí)把各項(xiàng)財(cái)政收入、各部門收取的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)、各項(xiàng)管理費(fèi)、自籌資金和統(tǒng)籌資金以及其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金統(tǒng)一納入縣鄉(xiāng)綜合預(yù)算管理范圍,采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法,管好預(yù)算內(nèi)外資金,解決“三權(quán)”歸屬問題。3•創(chuàng)新財(cái)政支出方式。在縣級(jí)財(cái)政積極推行集中支付、政府采購(gòu)、部門預(yù)算、零基預(yù)算、支出效益“成本考核”等項(xiàng)改革,全面規(guī)范財(cái)政分配秩序,提高財(cái)政支出效率。4•強(qiáng)化預(yù)算約束,實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)。完善民主決策制度和程序,預(yù)算一旦通過,執(zhí)行中不經(jīng)人代會(huì)研究同意,不得隨意開增支減收之口,增強(qiáng)預(yù)算剛性,維護(hù)預(yù)算法律效力。

(五)加強(qiáng)管理,緩解收支矛盾。1•強(qiáng)化收入管理。縣鄉(xiāng)政府和財(cái)稅部門要全面掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源情況,將稅源的階段性普查與經(jīng)常性調(diào)查形成制度,增加工作的主動(dòng)性,逐步降低稅收成本;建立財(cái)稅部門聯(lián)席會(huì)議制度,落實(shí)組織收入目標(biāo)責(zé)任制,及時(shí)研究解決問題,確保財(cái)政收入全面完成和及時(shí)入庫(kù);建立稅收征管網(wǎng)絡(luò)和護(hù)稅組織,防止收入流失。2•嚴(yán)格支出管理,確保重點(diǎn)支出。一方面在縣級(jí)推行部門預(yù)算和零基預(yù)算,提高財(cái)政支出的規(guī)范性和科學(xué)性。另一方面,縣鄉(xiāng)財(cái)政支出,首先要保證的是國(guó)家公教人員工資的全額發(fā)放。當(dāng)年新增財(cái)力首先用于個(gè)人新增補(bǔ)貼部分的開支和消化工資性欠賬。其次是保證國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的最低需要。然后是創(chuàng)造條件逐步增加社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、科技、教育、環(huán)保等重點(diǎn)支出。3•立足地方實(shí)際,明確財(cái)政投資范圍,構(gòu)建全新的地方財(cái)政投融資體制,實(shí)行民主決策,防止在推進(jìn)工業(yè)化過程中形成新的地方政府欠賬。此外,要轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的“以支定收”觀念,實(shí)行“以收定支”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)赤字與負(fù)債的一個(gè)重要原因是,有些領(lǐng)導(dǎo)喜好“以支定收”,經(jīng)常突破經(jīng)營(yíng)性收入限制,造成赤字和債務(wù),甚至肆意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一般來說,基層政府擁有的資源有限、回旋余地不大,因此更應(yīng)該遵循謹(jǐn)慎財(cái)政原則。