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網(wǎng)絡(luò)輿論是伴隨著以互聯(lián)網(wǎng)為主的網(wǎng)絡(luò)新媒體而產(chǎn)生的一種新的輿論形式，在強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)信息時代，政府應(yīng)通過提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力來提高其輿論引導(dǎo)的權(quán)威性、公信力與影響力。本文通過分析美國和德國這兩個具有代表性的發(fā)達(dá)國家政府提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的先進(jìn)經(jīng)驗，旨在為我國掌握網(wǎng)絡(luò)輿論的主導(dǎo)權(quán)，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定，鞏固全黨全國人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)，營造良好的社會輿論環(huán)境，維護(hù)國家的輿論安全提供借鑒。   一、發(fā)達(dá)國家政府提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的先進(jìn)經(jīng)驗   （一）美國政府通過以“軟性”為主的多元化控制來提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力   ⒈網(wǎng)絡(luò)行業(yè)與用戶自律。美國是主張業(yè)者自律的國家，在自律機(jī)制的執(zhí)行中呈現(xiàn)出以下幾個特點：⑴社會主流意識引導(dǎo)。與急于立法的國家相比，美國通過社會力量和主流價值觀的輿論影響，迫使網(wǎng)站進(jìn)行自律，效果很好。比如2000年2月，反誹謗聯(lián)盟（ADL）稱雅虎在白人傲慢與種族歧視俱樂部的目錄之下收錄了69個種族主義團(tuán)體站點的做法違反了該網(wǎng)站的服務(wù)宗旨。對此，雅虎于當(dāng)?shù)貢r間25日對該組織正式道歉，并在一天之內(nèi)經(jīng)過調(diào)整使這類站點下降為23個，第二天繼續(xù)減少為3個。從這個案例中可以看出主流意識的強(qiáng)大作用。⑵網(wǎng)絡(luò)行業(yè)與用戶的自律。網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的自律性組織是推動網(wǎng)絡(luò)信息自律機(jī)制的重要力量。在美國，除違法內(nèi)容依法懲處外，其它主要是依行業(yè)自律與市場調(diào)節(jié)來進(jìn)行管理，并以法律的手段來確保自我調(diào)節(jié)的有效性。如美國在1998年出臺《網(wǎng)絡(luò)免稅法》，對自律較好的網(wǎng)絡(luò)商給予兩年免征新稅的待遇。在網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)之初，美國的一些計算機(jī)協(xié)會與網(wǎng)絡(luò)自律組織相繼成立并制定一些行為自律規(guī)范，如美國計算機(jī)倫理協(xié)會的十條戒律、南加利福尼亞大學(xué)的網(wǎng)絡(luò)倫理申明等等。一般由民間組織率先提出建立自律模式，通過自覺的研究、摸索、試驗和示范來引導(dǎo)和推動互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展。例如伯特爾斯曼基金會是因特網(wǎng)內(nèi)容自律計劃的支持者，多次召開會議，制定備忘錄，成立自律研究專家組。在用戶的自律方面，美國各大網(wǎng)站在實踐中已初步形成一套管理辦法。主要有制定張貼規(guī)則，供張貼者自律，并接受網(wǎng)民針對違規(guī)信息的舉報，及時制止違規(guī)行為等。網(wǎng)民可以通過電子郵件或其他形式向提供服務(wù)的網(wǎng)站舉報他人的違規(guī)行為，這是一條普遍接受的原則。例如NBC網(wǎng)站在全美國招募志愿者，對其網(wǎng)上論壇實施分級分地管理，不允許出現(xiàn)違法和有害的信息。   ⒉經(jīng)濟(jì)調(diào)控。通過經(jīng)濟(jì)控制來操縱傳媒也是西方國家常見的媒體操縱方法。政府對傳媒提供直接的財政支持。政府允許財團(tuán)壟斷傳媒，再通過控制財團(tuán)來操縱傳媒，如美國傳媒被兩大通訊社、三大商業(yè)電視網(wǎng)、四大廣播網(wǎng)壟斷。“在表面上看，傳媒產(chǎn)業(yè)私營，獨立在政黨和政府之外，但是在資本主義制度下的傳媒商業(yè)化運作，尤其是在傳媒產(chǎn)業(yè)壟斷經(jīng)營的當(dāng)下，為了獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益，媒體必須與政府保持密切聯(lián)系，因為大眾傳媒主導(dǎo)的輿論宣傳從來都是政治的組成部分。”［1］美國政府長期在信息基礎(chǔ)建設(shè)上積極吸收私人資本，通過導(dǎo)入和擴(kuò)大競爭來吸引更多的民間投資，并用優(yōu)惠政策傾斜的方式調(diào)動企業(yè)的積極性，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用。   ⒊技術(shù)手段控制。目前，網(wǎng)絡(luò)輿論控制最常見的技術(shù)手段是對網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行分級與過濾。通過過濾詞的設(shè)置阻擋有關(guān)內(nèi)容的進(jìn)入。美國麻省理工學(xué)院所屬的萬維網(wǎng)聯(lián)盟（W3C）推動了因特網(wǎng)內(nèi)容選擇平臺（PICS）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，它設(shè)立網(wǎng)絡(luò)分級制度標(biāo)準(zhǔn)，完整定義了網(wǎng)絡(luò)分級所采用的檢索方式。以PICS為發(fā)展核心的美國非贏利性組織RSAC研發(fā)，例如RSACi分級系統(tǒng)，主要以網(wǎng)頁呈現(xiàn)內(nèi)容中的性、暴力、不雅言論或裸體表現(xiàn)程度等四個項目作為依據(jù)進(jìn)行分級。“安全瀏覽”（SafeSurf）也是美國一個著名的分級服務(wù)商。其在建設(shè)保障言論自由的同時，讓孩童及網(wǎng)絡(luò)使用者免受成人與色情等網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的傷害。   ⒋制定法律法規(guī)。美國有關(guān)媒體內(nèi)容和運營的法律是《第一修正案》、《1934年通訊法》和修訂后的《1996年聯(lián)邦電信法》，這些法律是指導(dǎo)美國傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法律規(guī)范。美國的網(wǎng)絡(luò)立法現(xiàn)狀大致可以從聯(lián)邦和州兩個層次來看：從聯(lián)邦的層次上看，美國最高法院、聯(lián)邦審判法院和申訴法院組成了美國的聯(lián)邦司法體系，他們擁有著對電信管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，在表達(dá)自由權(quán)和其他緊迫重大的社會利益之間進(jìn)行取舍。法院要決定政府對表達(dá)自由的權(quán)利進(jìn)行限制時的做法是否合法，或者許可政府應(yīng)該在什么情況下對表達(dá)自由的權(quán)利進(jìn)行限制。從州的層次上看，各州擁有各自的立法。通過各種不同管理機(jī)構(gòu)之間在一定程度上的合作，順應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。總的來說，美國提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力是在私營部門主導(dǎo)、憲法權(quán)力至上的前提下，通過公眾教育，充分保障公民言論、隱私及其他權(quán)利，賦予終端用戶以有效的技術(shù)和方法，使其自覺自愿地對網(wǎng)絡(luò)傳播內(nèi)容進(jìn)行有效的控制。   （二）德國政府通過立法以“硬性”管理措施來提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力   硬性管理措施是指政府依靠司法、行政力量強(qiáng)制調(diào)控，即通過設(shè)置宣傳機(jī)構(gòu)、制定法律法規(guī)甚至使用強(qiáng)制力量強(qiáng)化輿論宣傳管理的措施。   ⒈制定較為完備的網(wǎng)絡(luò)管理法律體系。早在1997年，德國就出臺了《信息和通信服務(wù)規(guī)范法》，習(xí)慣上被稱為《多媒體法》。該法是一部規(guī)范約束互聯(lián)網(wǎng)行為的綜合性法律，涉及范圍包括網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的責(zé)任、保護(hù)個人隱私、保護(hù)未成年人等等。后又制定了世界上第一部專門規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)管理的法律《多媒體法》，接著出臺了《電信服務(wù)法》、《數(shù)據(jù)保護(hù)法》等。與之相配套，德國對《刑法法典》、《治安條例法》等也進(jìn)行了修改和完善，并及時制定和完善了其他相關(guān)的法律法規(guī)，以始終保持對網(wǎng)絡(luò)的有效監(jiān)管。這既體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)言論的自由性，又根據(jù)國家和社會發(fā)展的要求對其給以嚴(yán)格的限制。   ⒉法律監(jiān)管和處罰措施十分嚴(yán)格。德國是發(fā)達(dá)國家中第一個對互聯(lián)網(wǎng)不良言論進(jìn)行專門立法監(jiān)管的國家，他們對有害言論的法律制裁和行政處罰措施非常嚴(yán)格。德國聯(lián)邦內(nèi)政部是負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息安全的最高國家機(jī)構(gòu)，重點防范有害信息及言論的傳播。聯(lián)邦內(nèi)政部的信息技術(shù)安全局吸收了300多名物理、數(shù)學(xué)、信息學(xué)等方面的專家，應(yīng)對和解決網(wǎng)絡(luò)安全問題；德國依法設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)警察，負(fù)責(zé)監(jiān)控有害信息的傳播，一旦發(fā)現(xiàn)登有違法言論和圖片的網(wǎng)站，立即查封。警方和青少年保護(hù)機(jī)構(gòu)的工作人員經(jīng)常抽查網(wǎng)吧的經(jīng)營和服務(wù)，如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營將會給予罰款、沒收設(shè)備或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。對網(wǎng)絡(luò)色情傳播，德國法律制裁尤為嚴(yán)格。在互聯(lián)網(wǎng)上散播兒童色情內(nèi)容的人將面臨最高達(dá)15年監(jiān)禁的處罰。盡管德國法律規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)運營商沒有義務(wù)監(jiān)察由其傳送或儲存的信息，也沒有義務(wù)去調(diào)查是否有違法行為，但實際上“德國的五大網(wǎng)絡(luò)運營商也同德國政府簽訂了“自律條款”規(guī)定，他們將根據(jù)聯(lián)邦刑警局提供的信息，刪除和屏蔽那些互聯(lián)網(wǎng)不宜的網(wǎng)上內(nèi)容，最主要的是兒童色情、美化納粹、宣揚(yáng)暴力的網(wǎng)上內(nèi)容。這些內(nèi)容也無法進(jìn)入搜索引擎。”［2］另外，德國的刑事司法機(jī)關(guān)還不斷查找網(wǎng)上極端主義、恐怖主義活動內(nèi)容及其傳播者蹤跡。內(nèi)政部下屬的聯(lián)邦刑警局實時跟蹤網(wǎng)上可疑信息，負(fù)責(zé)對信息網(wǎng)進(jìn)行廣泛調(diào)查。還與美國聯(lián)邦調(diào)查局、歐洲刑警組織等機(jī)構(gòu)開展國際合作，加大打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的力度，共同監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)信息傳播。#p#分頁標(biāo)題#e#   ⒊擁有良好的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和安全保障。德國互聯(lián)網(wǎng)域名超過1100萬個，名列世界第二位。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)身份丟失等網(wǎng)絡(luò)安全問題越來越突出，垃圾郵件引起的損失每年達(dá)48億美元。為此，德國內(nèi)政部成立了信息技術(shù)安全局，應(yīng)對和解決網(wǎng)絡(luò)安全問題，負(fù)責(zé)向社會安全警告，提供安全技術(shù)支持。從而促使德國軟件殺毒和防火墻用戶大幅上升，網(wǎng)絡(luò)安全防范保障水平得到了大幅度的提高。   ⒋實行寬嚴(yán)相濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管法律措施。德國對互聯(lián)網(wǎng)的信息的管理是自由與規(guī)制并舉，寬容有度。從制度規(guī)則層面，德國明確界定了什么是互聯(lián)網(wǎng)上的不良信息、什么樣的言論應(yīng)受法律保護(hù)或制裁等。作為德國憲政體系基礎(chǔ)的《基本法》明確強(qiáng)調(diào)，“每個人都有表達(dá)和傳播觀點的權(quán)利，通過書面或視頻方式，人們可以合法獲得信息，不受任何阻礙”，德國“不進(jìn)行事前審查”。在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)方面，針對數(shù)字化傳媒制定的《多媒體法》指出，“任何人可以自由從事網(wǎng)絡(luò)傳播和經(jīng)營，不受限制”。但是法律也規(guī)定“所有權(quán)力都要受到一般法律的限制”。根據(jù)這項原則，德國《多媒體法》、《刑法法典》等法律法規(guī)對什么是互聯(lián)網(wǎng)上的不良信息、什么樣的言論應(yīng)受法律保護(hù)和什么樣的信息言論應(yīng)包括在法律制裁范圍內(nèi)，做出了具體解釋。對具有危害性的網(wǎng)絡(luò)言論實施監(jiān)管，既阻止了通過網(wǎng)絡(luò)手段危害社會的行為，又確保了公民擁有言論自由和通信自由的權(quán)利。   二、美國和德國提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力給我們的啟示   美國和德國政府在網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)方面各具特色，他們是立足于本國的實際情況而采取的適合本國國情的措施，對我們具有極其重要的借鑒意義和啟示。   （一）立法監(jiān)管是提升政府網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的根本保證   不管是采取硬性措施的德國還是軟性措施的美國，都有專門的網(wǎng)絡(luò)方面的立法。可以說，依法管理互聯(lián)網(wǎng)是目前國際上的通行和必須的做法，即明確在互聯(lián)網(wǎng)管理中哪些要得到保護(hù)，哪些要進(jìn)行限制、禁止，并讓網(wǎng)民明確自己的權(quán)利與義務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)才能有序、安全地發(fā)展。建規(guī)立制、依法管理是對互聯(lián)網(wǎng)管理最重要的環(huán)節(jié)。目前，我國雖然已經(jīng)出臺了《計算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《計算機(jī)病毒防治管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)技術(shù)措施規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，對加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理發(fā)揮了重要作用。但從宏觀層面看，還應(yīng)整合相關(guān)條例、辦法和規(guī)定，適時出臺《互聯(lián)網(wǎng)管理法》，形成更具權(quán)威性、更具法定性、更具約束力的上位法。從微觀層面看，要認(rèn)真研究互聯(lián)網(wǎng)管理出現(xiàn)的新情況、新問題，從運營、監(jiān)管、信息保護(hù)、違法打擊等多個環(huán)節(jié)，制定和完善一整套科學(xué)完備的法律法規(guī)體系，堵塞管理漏洞，消除管理盲區(qū)，以進(jìn)一步加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)的有效監(jiān)管和保護(hù)。   （二）技術(shù)支撐是提升政府網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的有力保障   網(wǎng)絡(luò)輿論控制最常見的技術(shù)手段是對內(nèi)容進(jìn)行分級與過濾，通過過濾詞的設(shè)置阻擋有關(guān)內(nèi)容的進(jìn)入。德國和美國都以“技術(shù)治網(wǎng)”，保證了互聯(lián)網(wǎng)的健康和安全。而英國的“科波拉軟件公司”開發(fā)出的一套輿論分析軟件，1秒鐘能閱讀10篇文章，能夠自動分析網(wǎng)站、報紙等新聞媒介發(fā)表文章所持的基本觀點，可以幫助政府和一些大公司全面了解公眾輿論對他們的看法。對此，我們在加強(qiáng)輿論管理的同時，要下大力氣加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建設(shè)，一是注重技術(shù)人才的培養(yǎng)，二是注重技術(shù)設(shè)施的建設(shè)，三是注重技術(shù)手段的普及，以擴(kuò)大安全技術(shù)手段的覆蓋面。   （三）發(fā)揮主流媒體的作用、堅持正確的輿論導(dǎo)向是提升政府網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的重要方法   現(xiàn)在，互聯(lián)網(wǎng)已成為重要的思想輿論新陣地和輿論斗爭的新領(lǐng)域。但是人們對主流媒體的信賴感是根深蒂固的。目前，由國務(wù)院新聞辦批準(zhǔn)具有新聞登載權(quán)的網(wǎng)站有150多家，以中央重點新聞網(wǎng)站為龍頭、地方重點新聞網(wǎng)站為骨干、傳統(tǒng)媒體網(wǎng)站與商業(yè)門戶網(wǎng)站發(fā)揮積極作用的中國互聯(lián)網(wǎng)新聞報道體系的格局已經(jīng)形成。因此，要充分發(fā)揮這些主流媒體的作用。“比如無論國內(nèi)外發(fā)生任何大事件及網(wǎng)民關(guān)注的民生社情問題，強(qiáng)國論壇都會請來有關(guān)政府官員與相關(guān)專家及當(dāng)事人做嘉賓訪談，用主流、權(quán)威及真實可信的聲音占領(lǐng)論壇，與網(wǎng)友的討論中，整合、梳理論壇上雜亂無章的信息，在互動中引導(dǎo)輿論。”［3］   （四）社會參與是加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理的有效補(bǔ)充   互聯(lián)網(wǎng)的管理單靠政府是不行的，必須調(diào)動社會力量，全民參與，共同建設(shè)，才能營造健康、文明、和諧的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。因此，我們要在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域大力發(fā)展民間社團(tuán)和志愿者組織，成立互聯(lián)網(wǎng)通信商聯(lián)盟、運營商聯(lián)盟、網(wǎng)吧協(xié)會、青少年護(hù)網(wǎng)協(xié)會、互聯(lián)網(wǎng)管理志愿者協(xié)會等非官方機(jī)構(gòu)，廣泛培育社會力量，積極開展自律自治，在互聯(lián)網(wǎng)管理方面，實現(xiàn)政府與社會的聯(lián)動，做到齊抓共管。同時，借助商業(yè)網(wǎng)站傳播能力，擴(kuò)大主流媒體宣傳陣地。網(wǎng)絡(luò)媒體出現(xiàn)后，近年來，一些發(fā)展較早的主要商業(yè)網(wǎng)站已經(jīng)形成了較大的影響力，擁有了大量的網(wǎng)民和點擊率，成為新聞信息和網(wǎng)絡(luò)輿論的重要傳播渠道。對此，政府部門要加強(qiáng)對商業(yè)新聞網(wǎng)站的管控與引導(dǎo)，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，倡導(dǎo)行業(yè)自律，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，遏制低俗之風(fēng)和網(wǎng)絡(luò)暴力，及時封堵虛假新聞和不良信息，防止形成負(fù)面熱點造成的網(wǎng)絡(luò)輿論失控。   （五）推行實名制是加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理的重要手段   其理由：一是在國際上，德國、澳大利亞、墨西哥等國實行了手機(jī)上網(wǎng)實名制，韓國、泰國、新加坡等國實行了計算機(jī)上網(wǎng)實名制。這些國家通過對互聯(lián)網(wǎng)的實名監(jiān)管，有效地規(guī)范和改善了網(wǎng)絡(luò)秩序。二是國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境堪憂，由網(wǎng)絡(luò)問題帶來了諸多的社會問題。三是中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展速度和規(guī)模突飛猛進(jìn)，在監(jiān)管安全技術(shù)條件、手段和措施滯后的情況下，推行實名制加以管理，不失為一條有效途徑。