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本文作者：徐海成 王萌 洪成文

高速公路是現(xiàn)代經(jīng)濟社會重要的基礎(chǔ)設(shè)施，自我國大陸第一條高速公路——滬嘉高速公路通車至今20多年的時間里，高速公路給我國帶來的經(jīng)濟效益與社會效益遠遠超出了交通運輸行業(yè)本身。然而隨著高速公路的不斷發(fā)展，我國高速公路在發(fā)展過程中逐漸顯現(xiàn)政府規(guī)制失靈問題。為了保證高速公路又好又快發(fā)展，監(jiān)管體制及機制改革勢在必行。

一、高速公路政府規(guī)制失靈的表現(xiàn)

目前，對于高速公路，我國實行的是政府規(guī)制模式，該模式自“貸款修路，收費還貸”的收費政策實施至今為我國高速公路健康發(fā)展提供了良好支持。但隨著高速公路的快速發(fā)展，投資主體和管理模式都發(fā)生了巨大的變化。由于歷史原因及制度體制不完善，政府在履行規(guī)制責任，實現(xiàn)公共利益的過程中，往往偏離公共利益的目標，產(chǎn)生政府規(guī)制失靈。

1.規(guī)制過度

我國的政府規(guī)制與西方國家的政府規(guī)制存在很大區(qū)別。西方國家規(guī)制的出現(xiàn)很大程度上是因為市場失靈，而我國的政府規(guī)制帶有更多強制性的色彩。在經(jīng)濟體制運行過程中，計劃經(jīng)濟體制下政府無所不管的慣性現(xiàn)象依然存在。具體到高速公路，規(guī)制主體包括各級交通主管部門、財政部門以及公安部門。在一個行政區(qū)域內(nèi)職能交叉、多頭管理現(xiàn)象嚴重。規(guī)制內(nèi)容包括市場進入規(guī)制、市場結(jié)構(gòu)規(guī)制、收費標準規(guī)制、投融資規(guī)制、服務(wù)質(zhì)量規(guī)制等方面。高速公路規(guī)制主體與規(guī)制內(nèi)容都過于龐雜，抑制了市場機制作用的發(fā)揮。

2.規(guī)制缺位

政府規(guī)制的缺位即指在需要行使規(guī)制職能的地方出現(xiàn)了政府缺位，市場失靈現(xiàn)象得不到抑制，我國高速公路在發(fā)展過程中逐漸體現(xiàn)出諸如路網(wǎng)規(guī)劃不合理、收費標準過高、服務(wù)質(zhì)量較差、個別地區(qū)亂收費現(xiàn)象嚴重等問題，這些都是政府規(guī)制缺位造成的。規(guī)制缺位不但會增加道路使用者對高速公路的負評價，還為尋租活動的產(chǎn)生提供了土壤。

3.規(guī)制機構(gòu)運行的高成本、低效率

高速公路是一個自然壟斷與行政壟斷交織的產(chǎn)業(yè)，行政權(quán)力滲透到公路經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營管理的各個領(lǐng)域，政企不分現(xiàn)象嚴重。由于缺乏外部的競爭力和降低成本的內(nèi)在驅(qū)動，政府規(guī)制雖然在一定程度上克服了市場失靈的缺陷，但成本偏高，效率較低，規(guī)制機構(gòu)龐雜，協(xié)調(diào)能力較差。

4.尋租現(xiàn)象嚴重

現(xiàn)實中政府是由具體的人組成的，由于缺乏完善的外部監(jiān)督機制，極有可能出現(xiàn)政府官員為追求自身利益憑借自己的權(quán)力設(shè)置“權(quán)力租金”，利益集團則會通過各種途徑開展“尋租”活動，導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。多年來，因高速公路而產(chǎn)生的高官違法案件總是不斷出現(xiàn)在各種新聞媒體報道上。

二、高速公路政府規(guī)制失靈的原因分析

造成高速公路政府規(guī)制失靈的原因有很多。我們可以從政府內(nèi)部和政府外部兩個方面進行分析。

1.政府內(nèi)部方面

在研究規(guī)制方面的內(nèi)容時，經(jīng)濟學(xué)曾假設(shè)作為規(guī)制者的政府是仁慈和大公無私的，政府規(guī)制目標是實現(xiàn)社會福利最大化，并且政府掌握決策的完全信息，總能根據(jù)需要制定出相應(yīng)的政策。而現(xiàn)實中的政府不是萬能的，政府規(guī)制失靈不可避免。

（1）政府官員的“經(jīng)濟人”特性

現(xiàn)實中的政府是由具體的人組成，這些人不可避免的帶有“經(jīng)濟人”特征。當自身利益與公共利益發(fā)生沖突時，就有可能出現(xiàn)官員為了追求自身利益而做出有損于公共利益的決策。

（2）政府不可能擁有完全信息

根據(jù)《中華人民共和國公路法》有關(guān)規(guī)定可知收費公路通行費的收費標準，是由交通主管部門和同級物價部門聯(lián)合制定的，但是需要建立在高速公路經(jīng)營企業(yè)上報相關(guān)信息的基礎(chǔ)之上。這種價格制定制度存在嚴重的信息不對稱，物價和交通主管部門處于信息的劣勢，造成政府規(guī)制缺位，存在高速公路公司利用信息優(yōu)勢虛增經(jīng)營成本從而謀取較高利潤的可能性，導(dǎo)致政府決策失靈。

（3）政府具有多重角色

政府規(guī)制過程中應(yīng)有三個相互獨立的主體，即立法機構(gòu)、具體實施規(guī)制的行政執(zhí)行機構(gòu)以及被規(guī)制對象。長期以來，不論是收費還貸公路還是收費經(jīng)營公路的經(jīng)營企業(yè)都與交通主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。交通主管部門扮演三重角色:立法者、管制者、經(jīng)營者。即交通部門不僅負責相關(guān)法律法規(guī)的制定，還負責高速公路的投資與建設(shè)，公路建成后，又自己運營和管理。在這種形勢下，政府不可能站在中立的立場上進行管制，造成政府規(guī)制失靈。

2.政府外部方面

(1)外部缺乏有效競爭導(dǎo)致規(guī)制低效率

在對高速公路進行規(guī)制的過程中，各級交通主管部門是一個獨占性的主體，在社會中不存在競爭對象，政府為規(guī)制高速公路市場而采取的行動也就沒有必要用利潤標準來衡量。政府沒有降低活動成本的壓力，從而使社會支付的成本超出了社會本應(yīng)支付的成本。這種外部缺乏競爭的體制使得政府內(nèi)部競爭意識、憂患意識比較淡薄。這不僅影響了規(guī)制部門的積極性，更導(dǎo)致了高速公路規(guī)制的低效率。

(2)缺乏有效監(jiān)督，造成政府自我擴張

由于缺乏完善的外部監(jiān)督機制，使得政府具有自由裁量權(quán)，政府行為缺乏有力的監(jiān)督。政府在缺乏有力監(jiān)督的前提下，其政策和行為或直接或間接地有利于自身的利益，而不是體現(xiàn)真正的公共利益，導(dǎo)致有些地方政府為了增加政府收入，彌補財政虧空將高速公路當作地方小團體利益的“搖錢樹”。而且沒有監(jiān)督的權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗與自我膨脹，造成政府失靈。

(3)相關(guān)制度法律不健全法律制度不健全也是導(dǎo)致

政府規(guī)制失靈的重要原因。目前，關(guān)于公路我國制定了《中華人民共和國公路法》、《收費公路管理條例》等法律條款。從實踐情況來看，高速公路的法制建設(shè)相對滯后。現(xiàn)有政策及法規(guī)體系一是不配套、不完善，二是沒有建立起專門適合高速公路這種全局性、戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施管理要求的法律法規(guī)體系。缺乏完善的法律法規(guī)，政府規(guī)制行為往往無法可依，出現(xiàn)規(guī)制失靈也在所難免。總之，基于上述幾個方面的原因，以政府為單一中心的管制已不能適應(yīng)我國高速公路的快速發(fā)展，需尋找新的治理模式以補充政府不足。

三、建立基于公共治理視角的高速公路市場監(jiān)管

1.公共治理理論

公共治理起源于西方的現(xiàn)代公共治理運動，其主要價值取向在于重新審視和調(diào)整政府組織與市場和社會的關(guān)系。該理論拋棄傳統(tǒng)公共管理的壟斷和強制性質(zhì)，認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)只要得到公眾的認可，就可以在不同層面和范圍內(nèi)成為社會權(quán)力的中心。它強調(diào)政府、企業(yè)、團體和個人的共同作用。即不再單單指望政府去做什么和提供什么，而是希望政府能充分挖掘各種管理和統(tǒng)治工具的潛力，合作治理。治理既包括政府機制，同時也包括非政府的機制。公共治理的基本內(nèi)容包括:(1）治理主體的多中心:可以是政府和權(quán)力機關(guān)，也可以是非權(quán)力機構(gòu)，公民;(2）治理手段的多樣化:既包括剛性的行政監(jiān)管，又包括柔性化的非正式監(jiān)管;(3）治理主體間的相互制約:在互信、互利、相互依存的的前提下，各治理主體相互監(jiān)督，相互制約，杜絕“一方獨大”現(xiàn)象，提高治理效率。對于公共治理，我們應(yīng)注意兩點:其一，公共治理的核心是多中心，多中心并不意味著無中心，政府依然在這個復(fù)雜的系統(tǒng)中扮演十分重要的角色。其二，公共治理中各管理中心之間是平等的，不存在隸屬關(guān)系。不是由政府指導(dǎo)，而是政府和非政府組織共同合作。通過多元合作的治理方式，能夠加強民眾的參與感，提高公共物品和服務(wù)的提供效率，彌補“政府失靈”。#p#分頁標題#e#

2.非政府組織參與公共治理的例證

（1）中國證券業(yè)協(xié)會中國證券業(yè)協(xié)會成立于1991年8月28日。它是依據(jù)《中華人民共和國證券法》和《社會團體登記管理條例》的有關(guān)規(guī)定設(shè)立的證券業(yè)自律性組織，屬于非營利性社會團體法人。中國證券業(yè)協(xié)會的最高權(quán)力機構(gòu)是由全體會員組成的會員大會，在國家對證券業(yè)實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，進行證券業(yè)自律管理;在維護會員的合法權(quán)益的同時又維持證券業(yè)的正當競爭秩序，推動了證券市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。中國證券業(yè)協(xié)會連續(xù)被國家社團管理機關(guān)民政部評為全國先進社團組織。

（2）中國消費者協(xié)會中國消費者協(xié)會于1984年12月經(jīng)國務(wù)院批準成立，是對商品和服務(wù)進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權(quán)益的全國性社會團體。它是一個具有半官方性質(zhì)的群眾性社會團體，具有社會團體法人資格。消費者協(xié)會的任務(wù)有兩項，一是對商品和服務(wù)進行社會監(jiān)督，二是保護消費者權(quán)益。

（3）中華全國工商業(yè)聯(lián)合會中華全國工商業(yè)聯(lián)合會成立于1953年，簡稱全國工商聯(lián)，又稱中國民間商會。工商聯(lián)是面向工商界、以非公有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟人士為主體的人民團體和商會組織。其主要職能是充當政府管理非公有制經(jīng)濟的助手，發(fā)揮民主監(jiān)督作用，加強行業(yè)協(xié)會商會建設(shè)，維護非公有制企業(yè)利益，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。通過上述例證我們可以看出:非政府組織已成為政府與公民之間溝通、交流的重要中介。在參與公共治理的過程中，它不僅提供了許多政府難以提供的公共物品與公共服務(wù)，還推動和促進了公眾的參與性，成為政府監(jiān)管的有效補充。

3.建立基于公共治理視角的高速公路市場監(jiān)管模式

本文認為，為了彌補政府失靈，保證高速公路健康發(fā)展，可以建立多中心治理，由單一監(jiān)管向多元監(jiān)管轉(zhuǎn)變，以形成制衡關(guān)系。

（1）成立高速公路行業(yè)自律組織，如高速公路行業(yè)協(xié)會高速公路行業(yè)協(xié)會將致力于加強行業(yè)內(nèi)部管理，協(xié)調(diào)各公路經(jīng)營企業(yè)之間的關(guān)系，積極開展業(yè)務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)，組織業(yè)務(wù)技術(shù)交流和協(xié)作，并為會員單位提供交流溝通平臺，促進會員之間的相互了解和橫向聯(lián)系，以提高高速公路服務(wù)水平，促進高速公路行業(yè)快速、健康發(fā)展。

（2）成立道路使用者協(xié)會道路使用者協(xié)會主要為保護道路使用者的合法權(quán)益，解決高速公路上亂收費、服務(wù)質(zhì)量差等問題。道路使用者之所以處于劣勢地位，原因是比較松散，沒有形成有影響力的組織。成立道路使用者協(xié)會這樣的民間組織可以增強使用者的影響力，更好的維護高速公路使用者的權(quán)益。

（3）規(guī)范新聞媒體的參與在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，新聞媒體這類的軟約束在市場監(jiān)管中的特殊作用不可否認。高速公路監(jiān)管部門應(yīng)及時在相關(guān)網(wǎng)站或報紙上公開所有高速公路的投資情況，定期公開相關(guān)的運營與管理成本、收費公路交通流量等資料，這樣不僅能使高速公路的運營透明化，更能增加公眾對高速公路的理解。上圖即為設(shè)想的高速公路監(jiān)管模式，各監(jiān)管主體對高速公路企業(yè)進行監(jiān)管的同時又相互制約，相互合作。

4.公共治理模式應(yīng)用到高速公路監(jiān)管的適應(yīng)性分析

采取任何一種特定的治理理論都必須考慮與之相適應(yīng)的背景。公共治理理論是否適用于我國高速公路現(xiàn)階段監(jiān)管模式需要對其進行分析。由高速公路的基本屬性得知高速公路屬于準公共物品，對其的管理也屬于公共事務(wù)治理的范疇。通過研究，基于公共治理模式的高速公路監(jiān)管能較好的解決以下問題:首先，公共治理模式能較好解決“政府獨大”問題。公共治理模式下，政府不再是單一高速公路監(jiān)管主體，非政府組織也都參與到監(jiān)管中，各監(jiān)管主體相互監(jiān)督，相互制衡，能有效地減少“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生。其次，公共治理模式可以提高監(jiān)管效率。各治理主體可以充分發(fā)揮其在特殊領(lǐng)域的專業(yè)性，以達到治理的高效化、專業(yè)化以及合理化。例如在服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管方面，道路使用者協(xié)會和新聞媒體可以作為主要監(jiān)管主體。而對于市場結(jié)構(gòu)、收費標準方面，政府和行業(yè)協(xié)會則作為主要監(jiān)管主體。然后，公共治理模式可以減少因信息不對稱引發(fā)的決策失誤。各監(jiān)管主體因所處領(lǐng)域不同，獲取的信息也不盡相同。通過政府、行業(yè)協(xié)會、道路使用者協(xié)會之間的信息共享，能有效減少監(jiān)管主體與公路經(jīng)營企業(yè)之間、道路使用者與公路經(jīng)營企業(yè)之間的信息不對稱，減少決策失誤。最后，公共治理模式可以提高公民參與性，加強其對政府和高速公路政策的理解，而且有利于政府形象的重新塑造。

四、新監(jiān)管模式具體實施中應(yīng)注意的事項

1.明確各監(jiān)管主體責任

明確責任才能有效提高監(jiān)管效率。對于高速公路經(jīng)營過程中收費標準的監(jiān)管，服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，轉(zhuǎn)讓價格的監(jiān)管等，各監(jiān)管主體要明確各自監(jiān)管的內(nèi)容與責任。但這并不意味著各監(jiān)管主體“各司其職”。各治理主體不僅要知道自身的責任，還要配合其他監(jiān)管主體的工作。因為公共治理是以追求各主體合作為目標，如果不能達成良好合作，公共治理難以實現(xiàn)。

2.政府主導(dǎo)地位的發(fā)揮

以多中心治理為主的監(jiān)管模式并不是對政府監(jiān)管的否定，而是其補充。在監(jiān)管過程中，政府因其特殊的優(yōu)勢，其首要主體地位不可動搖。基于資源優(yōu)勢和權(quán)力優(yōu)勢，政府仍然是公共治理的重要主體，在許多方面仍然處于主導(dǎo)地位，在與非政府組織的互動中具有一定的主動性和主導(dǎo)性，這也是我國現(xiàn)階段的基本國情。政府在促進非政府組織自治方面具有主導(dǎo)作用，應(yīng)該有機的梳理高速公路監(jiān)管過程中各監(jiān)管主體的權(quán)責分配以及各治理主體之間的相互關(guān)系。

3.建立信息公開機制

在對高速公路進行管制的過程中，各監(jiān)管主體由于所處的位置不同，因此獲得的信息是不一樣的。信息公開是保證公共協(xié)商有效進行的基礎(chǔ)，因此要建立一套信息公開機制保證各監(jiān)管主體的知情權(quán)。建立公開機制主要是要建立一套制度，強制性的公開各監(jiān)管主體監(jiān)管內(nèi)容及監(jiān)管過程中的有關(guān)信息。

4.加強對監(jiān)管者的監(jiān)督

首先應(yīng)建立“有限政府”這一觀念。制定相關(guān)法律法規(guī)，防止因權(quán)力濫用而損害公路使用者的社會福利。其次，為保證多元監(jiān)管能夠順利、公正的進行，必須建立一個超脫于各監(jiān)管主體的，具有中立性，獨立性的規(guī)制機構(gòu)。

五、結(jié)論

對高速公路進行多中心監(jiān)管可以有效解決政府規(guī)制失靈問題，各監(jiān)管部門相互合作，相互制約。目前，我國非政府組織的發(fā)展還處于起步階段，實力比較弱，組織分散，所以現(xiàn)階段建議建立起以政府監(jiān)管為主和以高速公路行業(yè)協(xié)會、道路使用者協(xié)會、新聞媒體監(jiān)管為輔的高速公路監(jiān)管模式。隨著高速公路的發(fā)展和非政府組織的不斷完善，可針對具體情況適當調(diào)整各監(jiān)管主體的權(quán)力比重。#p#分頁標題#e#