前言：尋找寫作靈感？中文期刊網(wǎng)用心挑選的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償研究，希望能為您的閱讀和創(chuàng)作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

［摘要］生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制建設是實施黨的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機組成部分。我國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設面臨著周期長、成本高、技術薄、生產(chǎn)粗放、銷售難、標準缺、信譽差等困境，生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設面臨著管理體制部門分割、制度建設滯后、補償主體方式單一、補償標準量化難、激勵約束機制缺失等困境，探索規(guī)范補償范圍、明確主客體權責、培育籌資平臺、建立標準化體系、完善補償方式、健全監(jiān)管控制、強化組織領導等現(xiàn)實路徑是生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設落地見實效的必然要求。只有建立健全生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制，才能有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。

［關鍵詞］鄉(xiāng)村振興；生態(tài)農(nóng)業(yè)；生態(tài)補償；機制建設

黨的將“開展國土綠化行動”“嚴格保護耕地制度”“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”作為加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度的重大舉措。科學界定生態(tài)農(nóng)業(yè)的內涵，查明其生態(tài)補償現(xiàn)存問題，探索其生態(tài)補償機制建設的現(xiàn)實路徑，對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)由重量向重質、綠色生態(tài)的轉變，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有著十分重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

一、生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償內涵、類型及必要性

自1971年沃•艾伯奇在美國首次提出生態(tài)農(nóng)業(yè)的范疇以來，世界各國的學者都試圖對這一范疇做出科學的解讀，厘清生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償內涵、類型。因此，明確我國生態(tài)補償?shù)膬群㈩愋图氨匾裕俏覈鷳B(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制建設的邏輯起點。

（一）生態(tài)農(nóng)業(yè)的內涵及特點

1．生態(tài)農(nóng)業(yè)的內涵

20世紀80年代，英國、美國等國家的科學家首先對生態(tài)農(nóng)業(yè)的內涵做出界定。1981年，英國農(nóng)學家伍辛頓（M．Worthington）將其定義為：“生態(tài)上能自我維持、低輸入、經(jīng)濟上有生命力的，在環(huán)境、理論和審美方面可接受的變化的小型農(nóng)業(yè)系統(tǒng)。”1984年，美國農(nóng)學家杰克遜（W．Jackson）認為，生態(tài)農(nóng)業(yè)是在盡可能減少人工管理的條件下進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護土壤肥力和生物種群的多樣化，控制土壤侵蝕，少用或不用化肥、農(nóng)藥，減少環(huán)境壓力，實現(xiàn)持久性發(fā)展。美國農(nóng)業(yè)部規(guī)定，生態(tài)農(nóng)業(yè)是一種完全不用和基本不用人工合成的化肥、農(nóng)藥、動植物生長調節(jié)劑和飼料添加劑，依靠作物和人工技術防治病蟲草害生物生產(chǎn)體系。德國科學家則主張，生態(tài)農(nóng)業(yè)是在生產(chǎn)過程中采用輪作或間作等方式種植，利用腐殖質和施用有機肥保持土壤肥力，雜草、害蟲使用機械除草或有益天敵等方法，動物飼養(yǎng)采用天然飼料，反對使用化學合成的化肥、農(nóng)藥等會造成化學污染的化學制劑，反對使用抗生素和轉基因技術的農(nóng)業(yè)。我國學者也十分重視對生態(tài)農(nóng)業(yè)內涵的界定。其代表性的觀點有葉謙吉先生的“從系統(tǒng)思想出發(fā)，按照生態(tài)學原理和生態(tài)經(jīng)濟學原理，運用現(xiàn)代科技成果和管理手段，以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的有效經(jīng)驗建立起來，以期獲得較高經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展模式”［1］。馬世駿教授認為，“生態(tài)農(nóng)業(yè)是生態(tài)工程在農(nóng)業(yè)上的應用，它運用生態(tài)系統(tǒng)的生物共生和物質循環(huán)再生原理，結合系統(tǒng)工程方法和近代科技成就，根據(jù)當?shù)刈匀毁Y源，合理組合農(nóng)、林、牧、漁、加工等比例，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益三結合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系”［2］。國家環(huán)境監(jiān)測總站指出，“生態(tài)農(nóng)業(yè)是按照生態(tài)學和生態(tài)經(jīng)濟學原理，應用系統(tǒng)工程方法，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術相結合，充分利用當?shù)刈匀缓蜕鐣Y源優(yōu)勢，因地制宜地規(guī)劃和組織實施的綜合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。它以發(fā)展農(nóng)業(yè)為出發(fā)點，按照整體、協(xié)調的原則，實行農(nóng)林水、牧副漁統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調發(fā)展，并使各業(yè)互相支持，相得益彰，促進農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)物質、能量的多層次利用和良性循環(huán)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的統(tǒng)一”。很顯然，美國、英國、德國等國家的學者和部門強調生態(tài)農(nóng)業(yè)重點是農(nóng)業(yè)生態(tài)自我維持，強化天然、天敵、有機等自然作用，反對化學合成，抗生素、轉基因等技術對農(nóng)業(yè)的干預。我國學者和相關部門則注重生態(tài)農(nóng)業(yè)的原理、手段和經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。農(nóng)業(yè)為人們提供吃、穿、用、行的最初產(chǎn)品，為工業(yè)提供加工的原料。農(nóng)產(chǎn)品的質量直接決定著人類生活質量、生活美好的程度、生存安全的底線。生態(tài)農(nóng)業(yè)是維護人類生存安全的第一道屏障，土壤、種養(yǎng)植、加工是屏障的三大關節(jié)點。筆者在借鑒吸收國內外界定價值精髓的基礎上將生態(tài)農(nóng)業(yè)界定為：保證土壤有機標準，種植過程選用天然種子、肥料，利用天敵人工除草除蟲，禁用轉基因、速熟種子和化肥、農(nóng)藥，養(yǎng)殖過程選用天然種禽、畜，用天然飼料喂養(yǎng)，實施天然防疫，杜絕使用抗生素類生長調節(jié)劑和飼料添加劑，加工過程保持100％的原生態(tài)，杜絕添加任何化學制劑，為人類提供天然有機產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)。

2．生態(tài)農(nóng)業(yè)的特點

自然、有機、綠色、循環(huán)是生態(tài)農(nóng)業(yè)的顯著特點［3］。自然是指生態(tài)農(nóng)業(yè)尊重自然規(guī)律，土壤具有原生態(tài)特質，種子、肥料、飼料自然而然，除草除蟲、防疫人工天然，加工維護自然品質。德國人將生態(tài)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品叫“自然產(chǎn)品”，銷售的食品叫“自然食品”，就是最好的解讀。有機是指生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的有機特質，土壤要求有機值，肥料、飼料要符合有機標準，除草除蟲、防疫要用有機手段，產(chǎn)品加工也要維護有機特質，“三廢”遠離耕地，無機的化學制品遠離種養(yǎng)殖生產(chǎn)過程。綠色是指生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的綠色特質。綠色是自然本色，堅持從農(nóng)田到餐桌全程實施綠色控制的技術路線，種養(yǎng)殖業(yè)從土壤、養(yǎng)殖場到種養(yǎng)殖過程再到農(nóng)產(chǎn)品、食品都堅持走無公害、有機、綠色的路線，確保農(nóng)產(chǎn)品符合綠色質量要求。循環(huán)是指農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)內在的循環(huán)發(fā)展特質。畜禽糞便作為有機肥，促進有機種植發(fā)展。推進“稻魚共生”“豬—沼—果”、林下經(jīng)濟等生態(tài)循環(huán)發(fā)展模式，通過生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)有機物趨零排放。

（二）生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償內涵及類型

1．生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償內涵

生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償是指政府、受益者、社會組織對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護修復、生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品服務的額外支出者給予的補償，目的是促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化，激勵生產(chǎn)者提供優(yōu)質的生態(tài)產(chǎn)品和服務，滿足人民對美好生活的需要。

2．生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償類型

生態(tài)農(nóng)業(yè)的自然環(huán)境保護補償。這涉及自然環(huán)境保護修復、石漠化、荒漠化治理、水土保持、灌溉水源涵養(yǎng)保護、耕地質量維護提升、農(nóng)業(yè)面源污染治理等類型。生態(tài)農(nóng)業(yè)技術開發(fā)補償。包括種子種禽畜技術開發(fā)、種養(yǎng)殖過程技術開發(fā)、生態(tài)控制技術開發(fā)、科學評價監(jiān)測指標體系研究、評估技術開發(fā)、加工技術開發(fā)等類型。生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補償。運用有機肥、生物殺蟲劑、可降解塑料薄膜、生態(tài)大棚等補貼，是農(nóng)資生態(tài)補償類型。農(nóng)畜天然種養(yǎng)補償。有機肥與化肥的價差補償、人工與農(nóng)藥除草劑除蟲除草的價差補償、天然飼料與混合飼料喂養(yǎng)的價差補償、種養(yǎng)周期差資源占用補償?shù)仁翘烊环N養(yǎng)生態(tài)補償類型。農(nóng)畜生態(tài)化加工補償。人工與機械加工的成本差補償、維護天然品質與添加化學制劑加工的費用差補償、自然保鮮與防腐劑保鮮的損失補償、農(nóng)畜天然品質維護成本補償?shù)仁羌庸ど鷳B(tài)補償類型。生態(tài)服務補償。農(nóng)村生態(tài)建設形成的農(nóng)田、水系、草地、森林、濕地等自然資本創(chuàng)造的景觀、傳統(tǒng)文化、維護城市生態(tài)質量的價值補償，保護生物多樣性和生態(tài)體驗、娛樂、教育等的價值補償，秸稈還田、增施有機肥、間種綠肥等生態(tài)服務補償，這些是服務生態(tài)補償類型。

（三）生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)谋匾?/p>

1．生態(tài)農(nóng)業(yè)脫困必然要求生態(tài)補償

周期長、成本高、技術薄、生產(chǎn)粗放、銷售難、標準缺、信譽差是生態(tài)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展面臨的七大困境，生態(tài)農(nóng)業(yè)脫困必然要求生態(tài)補償，不補償很難有長足的發(fā)展。

2．美好生活需要必然要求生態(tài)補償

新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，而解決這個矛盾的主要措施就是平衡發(fā)展和充分發(fā)展。平衡發(fā)展必然要求人和自然的和諧發(fā)展，而人和自然的平衡又集中表現(xiàn)在生存質量上，生存質量又主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)提供的生態(tài)食品、生態(tài)用品、生態(tài)服務。充分發(fā)展必然要求個體自由而全面的發(fā)展，圍繞自由而全面的發(fā)展必然要求自然生態(tài)的充分發(fā)展。農(nóng)業(yè)生態(tài)的充分發(fā)展只有農(nóng)業(yè)生態(tài)安全屏障體系優(yōu)化，生態(tài)產(chǎn)品和服務構成的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)質量穩(wěn)定，人民美好生活的需要才能比較充分地得到滿足。滿足人們美好生活需要，實現(xiàn)人們由追求生活的量向追求質的根本轉變，解決的核心問題是人的自然肌體健康、生命長壽、生活舒適的需求，而生態(tài)農(nóng)業(yè)是直接保證人們衣食住行高品質化的根本。

3．農(nóng)業(yè)造血功能弱必然要求生態(tài)補償

我國長期受城鄉(xiāng)二元體制的制約，工農(nóng)業(yè)剪刀差限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，粗放型經(jīng)營雖然從量、速度上解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，但是帶來的環(huán)境破壞不可低估。生態(tài)農(nóng)業(yè)面臨的生態(tài)修復和保護的任務十分艱巨，但由于價差導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低，生態(tài)農(nóng)業(yè)收益更低，寧愿打工也不愿種田就成為農(nóng)民的必然選擇。這樣只有通過輸血———生態(tài)補償，激發(fā)農(nóng)民的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設積極性，逐步實現(xiàn)由輸血向造血功能轉化的目標。

二、生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制

生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償內涵及其特點、補償機制建設面臨的困境及必要性是生態(tài)補償支撐生態(tài)農(nóng)業(yè)的健康有序發(fā)展的四大基點，也是生態(tài)農(nóng)業(yè)補償機制建設必須明確的重點。

（一）生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制的內涵

“生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的環(huán)境經(jīng)濟政策”①，這是政策層面對生態(tài)補償機制的最權威界定。生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制是以發(fā)展綠色、有機、生態(tài)農(nóng)業(yè)，保障無公害、綠色、有機的天然生態(tài)產(chǎn)品供應為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)成本及機會成本，綜合運用規(guī)劃、行政、市場等手段多元籌措補償資金，給予為生態(tài)產(chǎn)品和服務付出代價的主體提供補償，調整生態(tài)農(nóng)業(yè)建設相關各方面利益的農(nóng)業(yè)環(huán)境經(jīng)濟政策［4］。這一界定明確了生態(tài)補償機制的目的是發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，提供綠色產(chǎn)品，保護農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進人與自然的和諧；補償?shù)囊罁?jù)是綠色生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本及發(fā)展機會成本；實現(xiàn)的手段是規(guī)劃、行政、市場。生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制在補償領域、對象、標準等方面的建設具有特殊性。補償領域特指生態(tài)農(nóng)業(yè)建設———對農(nóng)業(yè)的生態(tài)修復、保護的付出做出的特殊補償；補償對象是指產(chǎn)品和服務的提供者———從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供天然產(chǎn)品、食品的農(nóng)民及農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織；補償?shù)臉藴适巧a(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品和提供服務額外付出的成本或因從事生態(tài)產(chǎn)品服務生產(chǎn)而喪失了非生態(tài)發(fā)展機會的成本——從事生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)及服務多付出的人工、材料、資金等。

（二）生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制建設的任務

生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設的最根本任務包括通過生態(tài)補償遏制農(nóng)業(yè)生態(tài)惡化，調動農(nóng)民為全社會提供生態(tài)產(chǎn)品和服務的積極性，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化三大任務。

1．遏制生態(tài)惡化

生態(tài)農(nóng)業(yè)是人們追求美好生活品質的根本，而生態(tài)農(nóng)業(yè)建設卻面臨著環(huán)境污染和生態(tài)退化兩大難題。環(huán)境保護部和國土資源部的《全國土壤污染狀況調查公報》（2014年4月）顯示，全國土壤總的點位超標率為16．1％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11．2％、2．3％、1．5％和1．1％，耕地、林地、草地土壤點位超標率分別為19．4％、10．0％、10．4％；污染以無機型為主，有機型次之，復合型污染比重較小，無機污染物超標點位數(shù)占全部超標點位的82．8％，鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無機污染物點位超標率分別為7．0％、1．6％、2．7％、2．1％、1．5％、1．1％、0．9％、4．8％，六六六、滴滴涕、多環(huán)芳烴3類有機污染物點位超標率分別為0．5％、1．9％、1．4％。生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化，全國水土流失面積高達295萬平方公里，年均土壤侵蝕量45億噸，沙化土地173萬平方公里，石漠化面積12萬平方公里①。高強度、粗放式生產(chǎn)方式導致農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)結構失衡、功能退化。農(nóng)田、牧場生態(tài)總體惡化局面沒有根本改變。這是生態(tài)保育型農(nóng)業(yè)發(fā)展不可回避的嚴峻挑戰(zhàn)。生態(tài)補償機制建設的首要任務是農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染治理和生態(tài)退化修復，只有完成這項任務，生態(tài)農(nóng)業(yè)才能起步并健康發(fā)展。

2．提供生態(tài)產(chǎn)品和服務

生態(tài)補償機制建設的一大任務就是激發(fā)生態(tài)產(chǎn)品和服務生產(chǎn)的積極性。生態(tài)農(nóng)業(yè)建設需要資金支撐，雖然國家把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，農(nóng)業(yè)“三項補貼”力度逐年增大，但是生態(tài)補償只明確了耕地資源保護，整個生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償僅限于退耕還林、休耕、水源污染治理等領域。土壤的生態(tài)治理修復僅輪作休耕有補償，生態(tài)種子種禽畜的選擇、種養(yǎng)殖過程的生態(tài)保護成本、加工過程的原生態(tài)維護費用都未有相關的補償資金支撐，“巧婦難為無米之炊”的狀況不改變，生態(tài)農(nóng)業(yè)建設就不可能健康發(fā)展。只有健全生態(tài)補償機制，對農(nóng)民提供生態(tài)產(chǎn)品所支出的人工、資金、生產(chǎn)資料成本進行補償，補貼生態(tài)產(chǎn)品服務與非生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品服務之間的價差，才能讓生產(chǎn)者不會因為生態(tài)產(chǎn)品服務市場失靈而破產(chǎn)或減少收入。只有足額補貼生態(tài)產(chǎn)品服務多支付的費用，才能調動生產(chǎn)者的積極性，為社會提供優(yōu)質的生態(tài)產(chǎn)品和服務。

3．推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程

“加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”是黨的提出的任務。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅僅是發(fā)展速度、發(fā)展規(guī)模等量的組合，更是生態(tài)宜居、治理有效等質的要求。生態(tài)農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)質的核心，沒有生態(tài)農(nóng)業(yè)支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)無異于失魂的軀殼。生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設又以生態(tài)補償為前提，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程是生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制建設的終極任務。

（三）生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制建設面臨的困境

我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制面臨著管理體制部門分割、制度建設滯后、補償主體方式單一、補償標準量化難、激勵約束機制缺失等五大困境。

1．生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償管理體制部門分割

農(nóng)業(yè)直接關系到人類的吃穿質量，影響著自然肌體的健康。生態(tài)補償管理體制涉及黨中央、國務院，省（直轄市、自治區(qū)）、市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，以及相關的部委辦和下級對口的管理部門，僅《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（2016年）實施負責單位就涉及國務院辦公廳、國家發(fā)展改革委、財政部、國務院法制辦、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部、稅務總局、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家統(tǒng)計局、國家能源局、國務院扶貧辦等15個部門。生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償管理體制雖然涉及面不會那樣廣，但是仍然要涉及國務院辦公廳、農(nóng)業(yè)部、財政部、國土資源部、環(huán)保部、稅務總局、國家林業(yè)局、國家扶貧辦等部門。各部門由于自己的職責和權限必然形成條款分割的管理局面。這種管理體制要做到生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償“錢往一處花，勁往一處使”，政策與行動統(tǒng)一，有較大的難度。

2．生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度建設不夠完善

2013年以來，我國基本建立了中央森林生態(tài)效益補償基金、草原生態(tài)補償、水資源和水土保持生態(tài)補償、休耕輪作補貼、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付等生態(tài)補償制度的框架，但作為生態(tài)農(nóng)業(yè)則主要在水土保持和休耕輪作兩個方面。農(nóng)業(yè)的“三項補貼”制度也未將生態(tài)補償納入。2017年“一號文件”只將“符合條件的退耕還生態(tài)林分別納入中央和地方森林生態(tài)效益補償范圍”。農(nóng)業(yè)生態(tài)修復、生態(tài)食品產(chǎn)品生產(chǎn)的超成本支出、面源污染治理等生態(tài)補償制度尚未建立。

3．生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主體、方式單一

我國生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w是政府，方式是中央和地方財政轉移支付。黨的提出建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布的《建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案》也提出“要建立與耕地地力提升和責任落實相掛鉤的耕地地力保護補貼機制，改革完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和漁業(yè)補貼政策，完善耕地、草原、森林等生態(tài)補償政策，創(chuàng)新綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)金融保險產(chǎn)品”。多元籌集生態(tài)保護資金，但到目前為止仍然是財政資金為主，截至2012年底，中央財政投入生態(tài)補償資金10538．8億元，地方財政也做了相應配套。其中，生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償也是以財政補貼為主，其余補償主體正在培育中，而補償方式帶有很強的計劃性，一般采用轉移支付的方式，生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償面臨著補償主體、方式方面的困境。

4．生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償標準化難

我國現(xiàn)行的退耕還林還草、休耕等生態(tài)補償標準是按面積量化，但大面積實施生態(tài)種植、養(yǎng)殖確定數(shù)量難，明確質量更難。有了指標進入市場檢測最難，但這又是不能回避的問題。生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務、產(chǎn)品的價值評估標準化體系缺失，評估程序方法模糊，現(xiàn)在推行的綠色環(huán)保認證ICC－ES、綠色食品認證等也提出了量化標準指標，但在實踐中操作難度較大，特別是食品綠色生態(tài)的程度標準有待于進一步確立，只有將生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務和產(chǎn)品標準化檢測，才有利于制定合理的生態(tài)補償價。生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償標準化有待于建立和完善，生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設面臨著技術困境。

5．生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償權責不夠清晰

雖然“誰受益、誰補償”已經(jīng)達成共識，按經(jīng)濟運行規(guī)律應該通過市場獲得補償，但是市場失靈讓產(chǎn)品服務提供者虧損或破產(chǎn)。生態(tài)保護是一種公共行為，責任主體應該是公共部門和相關的組織人群。農(nóng)業(yè)生態(tài)建設為社會提供生態(tài)服務和產(chǎn)品，因此政府作為公共部門擔負有組織、調控、監(jiān)督的權利，也有制定生態(tài)補償政策、出資、購買生態(tài)服務和產(chǎn)品的義務。生態(tài)產(chǎn)品和服務的消費者本來是受益主體，具有付費的責任，但受生態(tài)保護成本的影響，其價格往往高出同類產(chǎn)品數(shù)倍，這樣很少有消費者愿意出高價購買———市場失靈成為必然。因此，消費者享受生態(tài)產(chǎn)品的消費權利，也承擔著購買超出非生態(tài)產(chǎn)品部分價格的生產(chǎn)成本，具有保護生態(tài)的責任，為生態(tài)補償捐資的義務。社會組織有權監(jiān)督生態(tài)環(huán)境建設，承擔宣傳、組織、生態(tài)保護的責任，有為生態(tài)補償捐贈的義務。生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和服務的價差需要通過一定的政策手段將其內部化———生態(tài)補償政策出臺就必然帶有公共的特性。政府、消費者、社會組織是生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w，補償?shù)囊罁?jù)是提供生態(tài)服務和產(chǎn)品的質與量，受償對象是生態(tài)產(chǎn)品和服務業(yè)的提供者。現(xiàn)行的法律對這些權責規(guī)定還不夠清晰，是生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設的法權困境。

6．生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償?shù)募罴s束機制缺失

雖然我國2011年就開始實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策，《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導意見（2016—2020年）》又進一步強化，但是這僅僅是對草原生態(tài)保護實施獎勵，而對生態(tài)補償?shù)莫剟钫卟]有明確規(guī)定。到目前為止，生態(tài)補償激勵約束的專門政策還處于醞釀中。“全面反映經(jīng)濟社會價值的農(nóng)業(yè)資源定價機制、利益補償機制和獎懲機制的缺失和不健全，制約了農(nóng)業(yè)資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護”是不爭的事實，與此相聯(lián)系的生態(tài)補償?shù)募s束機制也缺失。沒有剛性約束，“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”則很難落到實處。

三、生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制建設的現(xiàn)實路徑

探索規(guī)范補償范圍、明確主客體權責、培育籌資平臺、建立標準化體系、完善補償方式、健全監(jiān)管控制、強化組織領導等現(xiàn)實路徑是生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設落地見實效的重中之重。

（一）規(guī)范補償范圍

規(guī)范補償范圍是生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制路徑建設的基礎。生態(tài)農(nóng)業(yè)是一個系統(tǒng)工程，明確將耕地生態(tài)修復保護，種子、種畜禽生態(tài)綠色，種植、養(yǎng)殖過程天然生態(tài)，加工過程保證原生態(tài)品質，杜絕農(nóng)藥、化肥、催生素、添加劑、抗生素而對產(chǎn)量影響的損失納入生態(tài)補償范圍。

（二）明確主客體權責

生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償涉及誰來補償、補償給誰等問題。按照“誰受益、誰補償，誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則明確補償主體。政府作為社會公平、公共利益的維護者也肩負有組織補償?shù)葯嘁妗Ｒ虼耍r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的責任人、生態(tài)服務產(chǎn)品受益者和政府是生態(tài)補償?shù)闹黧w，承擔著生態(tài)補償義務。生態(tài)補償?shù)目腕w明確以界定產(chǎn)權為前提。輪作休耕、退耕還林還草等生態(tài)補償產(chǎn)權對象清楚，可直補到戶，但全國還有近四分之一的草原未承包，機動草原面積過大，南方草地和半農(nóng)半牧區(qū)草原權屬不明晰，還有相當一部分草原與林地權屬存在爭議，有待進一步明確。產(chǎn)權明晰的現(xiàn)實道路就是通過國家頒證確權明確與生態(tài)補償相關主體的所有權、使用權、經(jīng)營權、承包權、管理權。只有產(chǎn)權明晰，才能進一步規(guī)范各種權限在生態(tài)補償中享有什么權利，并承擔什么義務。因此，生態(tài)種養(yǎng)殖農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織、加工企業(yè)承擔有提供生態(tài)服務和產(chǎn)品的義務，享有生態(tài)保護受償?shù)臋嗬巧鷳B(tài)補償?shù)目腕w。

（三）培育籌資平臺

2005年，我國就提出了多元化籌措生態(tài)補償資金，但到目前為止農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金籌集平臺仍處于醞釀中。退耕還林還草、休耕輪作、農(nóng)資補貼以國家和地方財政轉移支付為主，資金渠道單一，不足以支撐生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償正常運行。需培育以財政轉移支付為杠桿，生態(tài)惡化責任人和生態(tài)服務、產(chǎn)品、受益人為主體，社會各界參與的多元籌資平臺，為生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償提供相對充足的資金是機制的平臺建設路徑。

（四）建立標準化體系

生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償依據(jù)是生態(tài)服務和產(chǎn)品，建立生態(tài)服務和產(chǎn)品的標準化體系是實施生態(tài)補償?shù)暮诵摹Ｄ壳埃覈呀?jīng)建立了比較完善的綠色認證標準化體系，《全國可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》也確立了“一控、兩減、三基本”的目標，綠色體系認證（ISO14001）、綠色產(chǎn)品認證（ISO14024）、產(chǎn)品生命周期評價（ISO14040）、環(huán)境標志產(chǎn)品認證、綠色選擇認證（ISO14022）都有自己的標準化指標體系。截至2015年10月底，全國綠色食品企業(yè)已達9500多家，產(chǎn)品超過2．3萬個通過認證，創(chuàng)建綠色食品原料標準化基地635個，面積1．6億畝（約1067萬公頃），總產(chǎn)量1億噸，發(fā)展綠色食品生產(chǎn)資料企業(yè)100多家、產(chǎn)品250多個①。綠色企業(yè)、綠色產(chǎn)品、綠色基地都建立了標準化評價體系，但不能代替農(nóng)業(yè)生態(tài)服務、產(chǎn)品的標準化體系。農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務和生態(tài)產(chǎn)品的要求更高，評價更精準，還需建立土壤、種子、種禽畜、種植過程、養(yǎng)殖過程、加工過程、服務和產(chǎn)品的標準化指標體系，特別是明確土壤有機標準，種子、種禽畜的自然生態(tài)標準，種植過程有機肥料、人工除蟲除草的指標，養(yǎng)殖過程天然飼料、生長周期的指標，農(nóng)藥、化肥、添加劑、生長劑、催生素等控制指標，加工過程的原生態(tài)保護指標及化學添加劑的控制指標，產(chǎn)品檢測的有機、殘存農(nóng)藥、化肥、有害物質等生態(tài)衛(wèi)生指標。建立從土壤到產(chǎn)品服務全過程的標準化體系是生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設的標準化路徑。

（五）完善補償方式

我國目前現(xiàn)行的財政轉移支付是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)奈ㄒ环绞剑m然提出多元化籌集資金、多元化補償，但是仍然處于探索中，沒有形成相應的政策和相關的程序保障。建立耕地的生態(tài)修復、保護的補償方式，種子、種禽畜培育的生態(tài)補償方式，生產(chǎn)過程天然維護補償方式，生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品服務直補方式，生態(tài)加工過程價差補償方式，農(nóng)藥、化肥、化工產(chǎn)品控制補貼方式等。本來生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務和產(chǎn)品可以通過市場來獲得補償，也就是通過生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品服務與一般的產(chǎn)品服務的價差來實現(xiàn)補貼的目的，但受現(xiàn)行的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差慣性和生態(tài)產(chǎn)品曲高和寡的影響———價高銷售難，這一路徑在實踐中很難行通。因此，建立多元的補償方式是生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的建設方式路徑。

（六）健全監(jiān)管控制

生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償既是一個新問題又涉及終端監(jiān)管和實施過程控制。雖然在2013年國務院就提出“加強監(jiān)測和監(jiān)督考核”，要求“各部門完善統(tǒng)計評價體系，加強對生態(tài)補償實施情況的跟蹤分析和監(jiān)督檢查”，并開始探索重點生態(tài)功能區(qū)、森林、草原、跨省斷面水質、國家級風景名勝區(qū)、海洋等生態(tài)補償效益評估、監(jiān)測、考核的制度建設，但是農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償既缺補償相關的指標體系，又缺效益評價、監(jiān)測、考核的辦法。建立土壤、種子、種禽畜、種植過程、養(yǎng)殖過程、加工過程、產(chǎn)品服務全過程的環(huán)境生態(tài)評價指標體系、監(jiān)控辦法，以保證全國人民吃上生態(tài)食品、穿上生態(tài)服裝、住進生態(tài)宜居的環(huán)境。健全生態(tài)補償資金使用過程和績效監(jiān)管，保證補償資金高效安全地使用在最需要的環(huán)節(jié)，改變生態(tài)補償資金、人力使用過程的粗放，杜絕補償資金、人力的流失。強化生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償綠色績效考評制度，改革地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值、產(chǎn)量等單純經(jīng)濟指標考核辦法。

（七）強化組織領導

組織領導是生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設的靈魂。2013年，《國務院關于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告》明確規(guī)定，“建立由發(fā)展改革委、財政部等部門組成的部際協(xié)調機制，加強對生態(tài)補償工作的指導、協(xié)調和監(jiān)督，研究解決生態(tài)補償機制建設工作中的重大問題”，但對生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設由誰來組織領導卻有待進一步明確。加快建立由農(nóng)業(yè)部牽頭，環(huán)保部、財政部、國家林業(yè)局協(xié)助，各省（直轄市、自治區(qū)）參與組成生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償領導小組，辦公室設在農(nóng)業(yè)部，負責協(xié)調全國的生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制建設重大問題，指導各地按照中央的總體部署，建立規(guī)范的生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償體系，推進資金籌措和高效、安全使用，強化過程和終端控制，確保生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼呗涞綄嵦帯Ｖ挥薪⒔∪鷳B(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制，才能從源頭上維護全國人民舌尖上的安全，實現(xiàn)對美好生活的追求，全面建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，才能按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。

參考文獻：

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作者:鄒學榮 江金英 譚平 單位:西南大學