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一、在農(nóng)村環(huán)境治理中農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)

1.農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境最直接的利益相關(guān)者

對(duì)于廣袤的農(nóng)村，農(nóng)民最有感情。農(nóng)民世世代代生于斯長于斯，用辛勤的汗水澆灌其一草一木。如今的社會(huì)，上層人紛紛跨入城市享受富貴榮華，過上有保障的生活；一些權(quán)力部門可以安心地享受著各類產(chǎn)品的“特供渠道”；精英富裕階層可以通過“環(huán)境移民”到國外呼吸新鮮的空氣、享用安全的食品。而對(duì)于“貧賤不能‘移’”的廣大農(nóng)民來說，農(nóng)村環(huán)境的好與壞直接關(guān)系著農(nóng)民的生產(chǎn)、生活甚至是生存。農(nóng)村環(huán)境遭到破壞，農(nóng)民是最直接、最大的受害者，并且時(shí)常是全家族、幾代人深受其害，“癌癥村”村民的切膚之痛豈是外人能夠體會(huì)？同時(shí)，只有農(nóng)民自己才能最真實(shí)地知曉自己需要什么樣的農(nóng)村環(huán)境，什么樣的農(nóng)村環(huán)境最有利于自己世世代代繁衍生息，如此重大的事項(xiàng)只能由農(nóng)民自己作主，就如同自己的命運(yùn)必須掌握在自己手中，而不能由他人定奪。

2.農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境污染生態(tài)破壞真相最有力的見證者

農(nóng)村的土地養(yǎng)育了農(nóng)民祖祖輩輩，農(nóng)民也以世世代代的身家性命記載著農(nóng)村環(huán)境惡化的歷程：受重金屬污染的耕地面積已達(dá)2000萬公頃，占全國總耕地面積的1/6；每年近3億噸生活垃圾，1/3隨意堆放；每年超過6000萬噸的生活污水直接排放……某種程度上，可以說城市環(huán)境的改善是以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)的：通過截污，城市水質(zhì)改善了，農(nóng)村水質(zhì)卻惡化了；通過搬遷轉(zhuǎn)產(chǎn)，城市空氣質(zhì)量提高了，農(nóng)村空氣質(zhì)量下降了；通過生活垃圾填埋，城市市容市貌換新顏了，農(nóng)村土壤、地下水污染加重了；通過“菜籃子”工程，城市生活供給有保障了，農(nóng)村地力衰竭、生態(tài)退化和農(nóng)業(yè)面源污染加重了，一些地方的農(nóng)民在一步步地淪為“環(huán)境難民”。農(nóng)民雖然沒有豐富的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和突出的理論研究能力，但是他們親眼目睹了自己生活區(qū)域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞的過程，掌握了太多謊言和無知掩蓋下的污染真相，理應(yīng)是農(nóng)村環(huán)境治理最有力的發(fā)言人。

二、偏離農(nóng)民主體地位的農(nóng)村環(huán)境管制理念和措施弊端凸顯

1.傳統(tǒng)的命令控制型農(nóng)村環(huán)境管制模式執(zhí)行成本高昂

作為公共支出的環(huán)境保護(hù)具有公共產(chǎn)品的特性，農(nóng)村環(huán)境治理也不例外，政府有責(zé)任、有義務(wù)改善和治理農(nóng)村環(huán)境。命令控制型環(huán)境管制措施通過法律或行政命令禁止或限制各種污染環(huán)境的行為，能夠使環(huán)境狀況在短時(shí)間內(nèi)取得可測量的改善，長期以來被視為最直接有效的方法，最受政府青睞，適用范圍也最為廣泛。但從實(shí)際效果來看，命令控制型環(huán)境管制手段的執(zhí)行成本極其高昂，且可能欠缺科學(xué)性基礎(chǔ)。首先，命令控制型措施有效的前提是“政府可以掌握完整而準(zhǔn)確的環(huán)境信息，從而制定出科學(xué)有效的排污標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，而這僅僅是理想的假設(shè)；其次，政策的制定和實(shí)施需要花費(fèi)大量的交易成本；第三，對(duì)不同的污染源不加區(qū)分地采取一刀切的標(biāo)準(zhǔn)，治理污染能力強(qiáng)、治理減排成本低的排污者因無利可圖而缺乏降排治污的動(dòng)力，而治污能力差的排污者不得已要采取昂貴的污染控制治理措施，從而帶來巨大的效率損失。由于農(nóng)村地域廣袤而人口眾多，破壞環(huán)境的活動(dòng)極其分散，命令控制措施實(shí)際執(zhí)行起來相對(duì)于城市有更多的被動(dòng)和無奈，如為了禁止秸稈焚燒，各地加強(qiáng)落實(shí)責(zé)任制和責(zé)任追究制，撤官職、人盯人等措施層出不窮，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員甚至日夜巡邏在鄉(xiāng)間地頭，但秸稈焚燒依然屢禁不止。

2.單一依靠行政手段的農(nóng)村環(huán)境政策在實(shí)施中政府失靈嚴(yán)重

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境污染是市場失靈的結(jié)果，必須依靠政府行政手段來糾偏。但這并不意味著政府在農(nóng)村環(huán)境治理中無所不能，完全可以大包大攬。實(shí)踐證明，政府在環(huán)境治理中時(shí)常會(huì)產(chǎn)生角色錯(cuò)位，背離自己的監(jiān)管職責(zé)，政府也會(huì)失靈。雖然中央已經(jīng)提出要改革政績考核制度，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重，但以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的考核評(píng)價(jià)機(jī)制尚未發(fā)生根本改變，在地方政府和官員眼里，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值是硬指標(biāo)，生態(tài)保護(hù)是軟指標(biāo)。在城市環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格、市民環(huán)保意識(shí)迅速提高的背景下，落后產(chǎn)能城市生存空間日漸狹小，而追逐GDP和經(jīng)濟(jì)利益的沖動(dòng)促使不少地方政府和污染企業(yè)對(duì)廣闊的農(nóng)村窺視垂涎。政府為了眼前經(jīng)濟(jì)利益，與污染企業(yè)之間存在著千絲萬縷的利益關(guān)系，用公權(quán)力為污染企業(yè)撐腰，此時(shí)的地方政府已經(jīng)與污染企業(yè)一起結(jié)成同盟，成為與農(nóng)村環(huán)境公益博弈的對(duì)立方。所以，諸如媒體報(bào)道的：在云南省紅豆杉森林遭受滅頂之災(zāi)時(shí)，負(fù)有保護(hù)紅豆衫職責(zé)的政府部門居然承擔(dān)起了收購樹皮的業(yè)務(wù)；安徽省懷寧縣環(huán)保局招商而來的污染企業(yè)致使當(dāng)?shù)匾话俣嗝麅和U超標(biāo)等，類似事件頻繁發(fā)生也就見怪不怪了。有學(xué)者斷言，目前環(huán)保危機(jī)的實(shí)質(zhì)可歸結(jié)為政府權(quán)力異化所致的政府失靈。3.農(nóng)民對(duì)被動(dòng)承受的環(huán)境治理措施普遍持消極甚至抵制態(tài)度農(nóng)村環(huán)境治理中慣用的命令控制型手段沒有體現(xiàn)農(nóng)民的自主權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，農(nóng)民一直處于被動(dòng)接受的地位，有一種透過環(huán)境管理的權(quán)力壓迫感。許多農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理是政府一方的責(zé)任，政府在農(nóng)村環(huán)境治理中代表的不是生存于該環(huán)境中的農(nóng)民的利益，而是政府的利益、上級(jí)的利益，“政府治污”與“農(nóng)民致富”是相背的。所以，對(duì)于政府推行的、需要農(nóng)民配合的農(nóng)村環(huán)境治理措施和環(huán)保項(xiàng)目，一些農(nóng)民缺乏積極性，不想干、不愿干，指望政府全包全管而自己坐享其成，政府若強(qiáng)制推行，農(nóng)民則團(tuán)結(jié)起來抵制。例如“，以獎(jiǎng)促治”農(nóng)村環(huán)境政策、農(nóng)村環(huán)境連片整治示范項(xiàng)目在實(shí)施執(zhí)行中，政府規(guī)定“促治”先行，“獎(jiǎng)補(bǔ)”置后，要求農(nóng)民先治理，有了環(huán)境效益后再給獎(jiǎng)補(bǔ)資金，而農(nóng)民要求先給啟動(dòng)資金。再如很多地方的農(nóng)村生態(tài)村創(chuàng)建工作，由上級(jí)政府確定目標(biāo)，基層政府自己“搭臺(tái)唱戲”，農(nóng)民的主體地位沒有保障，農(nóng)民的主體作用無法發(fā)揮，結(jié)果往往事與愿違，甚至出力不討好，得不到農(nóng)民的認(rèn)可。這樣使很多農(nóng)村環(huán)境治理措施的落實(shí)陷入“剃頭的挑子一頭熱”的處境。長期的政府包辦也造就了廣大農(nóng)民對(duì)政府的依賴，阻礙了農(nóng)民自我治理能力的培育和提高，使農(nóng)村環(huán)境治理效果大打折扣。

三、以制度保障農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體地位

1.確立“公民環(huán)境權(quán)”的基本權(quán)利地位和“環(huán)境公眾參與”環(huán)境法基本原則的地位環(huán)境公眾參與濫觴于公民環(huán)境權(quán)。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議通過的《人類環(huán)境宣言》正式將環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)規(guī)定下來，時(shí)至今日，“環(huán)境權(quán)是現(xiàn)代法治國家公民的基本權(quán)利”這一觀點(diǎn)已成為國際社會(huì)的共識(shí)。脫離公民環(huán)境權(quán)，環(huán)境公眾參與必然是無源之水、無本之木，更妄談農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體地位了。很多在國外被證明行之有效的農(nóng)村環(huán)境管理措施在我國難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效，很重要的原因就是農(nóng)民作為農(nóng)村環(huán)境治理中最重要的主體卻長期缺位。我們亦應(yīng)順應(yīng)歷史潮流，在憲法中確立“環(huán)境權(quán)”為一項(xiàng)公民基本權(quán)利，在環(huán)境保護(hù)基本法及單項(xiàng)立法中將“環(huán)境公眾參與”作為一項(xiàng)基本原則規(guī)定下來，保障公民的環(huán)境資源利用權(quán)、環(huán)境狀況知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)、環(huán)境侵害請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利。目前《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案第五條已將“公眾參與”作為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)原則。其他單行立法修改完善時(shí)也應(yīng)當(dāng)將其確立為基本原則并將其具體化，為農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐和動(dòng)力之源。

2.建立和完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系和信息公開制度

“知情”是“參與”的前提和基礎(chǔ)，而健全的環(huán)境信息公開制度是公眾環(huán)境知情權(quán)的根本保障。但是由于以前我國的環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)幾乎沒有涵蓋農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致目前農(nóng)村環(huán)境治理中嚴(yán)重缺乏監(jiān)測數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)資料。據(jù)報(bào)道，現(xiàn)在有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染的全國性基礎(chǔ)資料只有采用抽樣方式開展的第一次全國污染源普查的數(shù)據(jù)，對(duì)農(nóng)村的污染源也只是普查了農(nóng)業(yè)源，農(nóng)村生活污染源等并不在普查范疇之內(nèi)。人們都知道農(nóng)村污染很嚴(yán)重、治理很艱難，在缺乏科學(xué)數(shù)據(jù)支撐的狀況下，又都不太清楚污染的內(nèi)在機(jī)理，對(duì)治理路徑都沒有太大的把握，甚至不知該從何下手。政府尚且如此，農(nóng)民的知情權(quán)更無從談起。當(dāng)前我們必須下大力氣、投入重資建立和完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系，以獲取全面、準(zhǔn)確的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)信息。同時(shí)農(nóng)村環(huán)境信息不應(yīng)有“秘密”，對(duì)農(nóng)民更應(yīng)該如此。要通過完善立法和司法案例破解《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》在實(shí)施中信息主動(dòng)公開的數(shù)量和質(zhì)量不足、形式上公開多實(shí)質(zhì)上公開少、原則方面公開多具體內(nèi)容公開少、容易知道的公開多不易知道的公開少、以“國家秘密”“國家安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”等作擋箭牌等突出問題，防止農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)落空。另外，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搭建農(nóng)村環(huán)境知識(shí)和信息平臺(tái)，不失為環(huán)境信息公開一種重要方式，還可以發(fā)揮其針對(duì)農(nóng)民的環(huán)境宣傳教育和培訓(xùn)功能。在針對(duì)農(nóng)民的農(nóng)村環(huán)境信息公開中，要做好各類環(huán)境質(zhì)量體系、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)等相關(guān)信息的解讀和說明，盡量使用農(nóng)民喜聞樂見的形式、通俗易懂的語言。

3.支持農(nóng)村環(huán)保社會(huì)組織的建立及其活動(dòng)，拓寬農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的渠道

農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)是農(nóng)民進(jìn)行環(huán)境利益表達(dá)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利、增強(qiáng)環(huán)境決策科學(xué)性的重要制度保障，也是補(bǔ)救政府失靈和市場失靈的重要舉措。只有廣泛深入地參與，農(nóng)民才能提高環(huán)保意識(shí)、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，才能改變政府單線作戰(zhàn)的狀況。農(nóng)民群體雖然為數(shù)眾多，但是個(gè)體具有極強(qiáng)的差異性和離散性，力量十分有限，再加上農(nóng)村污染源分散，排污隱蔽性強(qiáng)，農(nóng)民個(gè)體環(huán)境參與效率低下，效果甚差。城市環(huán)境保護(hù)實(shí)踐證明，不少以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的非營利性社會(huì)組織，不需取悅于強(qiáng)權(quán)力量或資本力量，更容易贏得公眾的支持和信任，在提高公眾參與效率方面作用顯著，使公眾參與上升到組織化、制度化、理性化的層次。在農(nóng)村環(huán)境治理中應(yīng)借鑒這個(gè)寶貴經(jīng)驗(yàn)，政府對(duì)農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的態(tài)度應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“葉公好龍”到“與龍共舞”的轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)支持農(nóng)村環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織建立和發(fā)展，充分發(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)村組織如村民自治組織、農(nóng)民協(xié)會(huì)等的環(huán)保功能，鼓勵(lì)環(huán)保公益組織將活動(dòng)領(lǐng)域延伸至農(nóng)村，構(gòu)建“政府—社會(huì)—農(nóng)民”共治與互動(dòng)的農(nóng)村環(huán)境管理模式。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“推行環(huán)境污染第三方治理”，在農(nóng)村環(huán)境治理中，就可以探索發(fā)揮各類環(huán)境學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等非政府組織作為中立第三方的作用，對(duì)農(nóng)村環(huán)境費(fèi)用征收、環(huán)境治理資金的使用績效和使用方式、環(huán)境政策實(shí)施效果、農(nóng)民參與治理效果等進(jìn)行公正評(píng)價(jià)。政府部門則應(yīng)努力拓寬農(nóng)民參與渠道，豐富農(nóng)民參與形式，充分尊重并調(diào)動(dòng)農(nóng)民的獨(dú)立性、主觀能動(dòng)性和自主創(chuàng)造性，引導(dǎo)他們自己做主，使農(nóng)民從“要我保護(hù)環(huán)境”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;我要保護(hù)環(huán)境”，從被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與，真正成為農(nóng)村環(huán)境的主人。如果我們能夠始終依靠農(nóng)民群眾，保障其主體地位，發(fā)動(dòng)其主體作用，就能為農(nóng)村環(huán)境治理提供源源不竭的動(dòng)力，就能留得住綠水青山，就能讓人們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中始終“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。

作者：李昌鳳 單位：中共河南省委黨校法學(xué)教研部