一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用的現(xiàn)狀

（一）征收集體土地，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地支持

我國實行土地國家和集體所有兩種制度，其歸屬狀態(tài)不能改變，城鎮(zhèn)建設(shè)必須使用國有土地。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，土地的需求逐年增加，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地嚴(yán)重緊缺。使用新增土地和利用城鎮(zhèn)原有的存量土地，是解決城鎮(zhèn)化發(fā)展土地瓶頸的兩種重要途徑，但城鎮(zhèn)存量土地的使用在實際執(zhí)行中面臨很多阻力，涉及到規(guī)劃、拆遷安置、補(bǔ)償?shù)龋枰?jīng)過漫長的談判，牽涉面廣、代價高、難度大，容易引起糾紛；而使用新增土地即征收集體土地，是以政府的名義進(jìn)行的，具有強(qiáng)制性，好規(guī)劃、成本低、難度小，易操作特點。故各地政府在解決建設(shè)用地不足時都將征收集體土地作為主要途徑，并一直依賴新增建設(shè)用地，頻頻征收集體土地甚至耕地，以緩和用地緊張的局面。

（二）占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，緩解土地利用緊張的局面

土地是不可再生資源，土地供給總量有限。城鎮(zhèn)建設(shè)單純依靠征收集體土地、占用耕地擴(kuò)張的方式難以為繼，且影響到糧食安全。為了解決13億人的吃飯問題，土地管理法第31條推出了耕地占補(bǔ)平衡政策，是針對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償措施，按照“占多少，墾多少”的原則，確保18億畝耕地紅線不被突破。實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的主要途徑是土地綜合整治，包括土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等可以增加耕地面積的項目。通過土地整治得到的新增耕地可用于城鎮(zhèn)建設(shè)需要，有利于統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)兩個目標(biāo)。但在城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地也在不斷增加，各地農(nóng)村存在人均建設(shè)用地超標(biāo)、空心村、村莊布局分散等粗放用地問題。城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩頭擠占耕地，造成農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)用地雙擴(kuò)的局面。為了改善這一局面，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，國土資源部在2004年推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，即“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。該政策是城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置的制度創(chuàng)新，通過減少農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展的土地空間，在建設(shè)用地總量不顯著增加的前提下，既實現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)，又保障建設(shè)用地的供給。具體做法是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將農(nóng)村居民點、空心村、農(nóng)村建設(shè)用地等進(jìn)行土地整理復(fù)墾為耕地，復(fù)墾出耕地所產(chǎn)生的周轉(zhuǎn)指標(biāo)可以用作城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，有效地優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用中存在的問題

上述措施的實施為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供土地支持，緩解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在諸多問題。

摘要：在新農(nóng)村建設(shè)中，國土資源管理發(fā)揮著重要作用，對保護(hù)居民用地、農(nóng)田、提高居民用地管理、防治自然災(zāi)害具有重要意義。但是，當(dāng)前國土資源管理和新農(nóng)村建設(shè)中還存在一些問題，主要表現(xiàn)在居民缺乏環(huán)保意識、缺乏資金支持、缺乏管理方針等。對此，需要采取相應(yīng)的優(yōu)化策略。采取完善制度、健全體系，貫徹政策、加強(qiáng)監(jiān)督等措施，提高農(nóng)民的土地保護(hù)意識。

關(guān)鍵詞：新時期；國土資源管理；新農(nóng)村建設(shè)

引言

我國是世界農(nóng)業(yè)大國，所以，農(nóng)村用地管理非常重要，農(nóng)業(yè)的進(jìn)步對農(nóng)村的發(fā)展至關(guān)重要，更加推動了國家的進(jìn)步。在新農(nóng)村建設(shè)有序推進(jìn)的前提下，強(qiáng)化國土資源是當(dāng)前的首要工作，既可以實現(xiàn)國土資源的高效管理，又科學(xué)合理地安排國土資源的使用。于此，促進(jìn)農(nóng)民的用地資源管理，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，推動新農(nóng)村的可持續(xù)性發(fā)展。

1新時期國土資源管理與新農(nóng)村建設(shè)思考探究的意義

1.1有效保護(hù)居民用地

對于農(nóng)村的荒地用地，必須要做好調(diào)查，了解荒地的各方面情況，管理部門需要及時展開調(diào)查，根據(jù)荒地的特點將其作為資源的候補(bǔ)保障，使其能夠更好地被使用到設(shè)施用地的建設(shè)當(dāng)中，或者改造為耕地使用，從而在開發(fā)土地資源的同時，找到土地資源利用的平衡點，既能夠做好基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還能夠緩解土地資源的應(yīng)用壓力。在墾荒的過程中，可以根據(jù)需求將墾荒工作分為幾個重點項目，使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)效益得到最大化的發(fā)揮，并且提高土地的生態(tài)效益，使農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境可以朝著更好的方向發(fā)展。保護(hù)耕地和基本農(nóng)田是地方政府的一項重要方向，要認(rèn)真履行其職責(zé)，做好土地規(guī)劃，規(guī)劃城鄉(xiāng)用地。在新農(nóng)村建設(shè)活動中，要加強(qiáng)對國有土地資源的利用管理，嚴(yán)格進(jìn)行審批，科學(xué)控制各類工程建設(shè)用地，科學(xué)規(guī)劃各類土地的使用方向。為了提高土地資源的利用效率，確保新農(nóng)村建設(shè)活動的順利開展，建立農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管體系。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人進(jìn)行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。根據(jù)憲法、土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，集體建設(shè)用地所有權(quán)歸村民集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)，沒有使用期限的限制。集體建設(shè)用地一般分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地所占比例較小，集體建設(shè)用地主要指宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。《土地管理法》第43條規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用集體所有的土地的以外，所有建設(shè)都要使用國有土地，集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須經(jīng)過國家征收轉(zhuǎn)化為國有土地方能使用。該法第63條規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，除因破產(chǎn)、兼并等原因使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，集體建設(shè)用地的使用權(quán)不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，法律將集體建設(shè)用地用于建設(shè)保留在極其狹小的范圍內(nèi)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推行，大量的集體建設(shè)用地成為解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農(nóng)民一定的補(bǔ)償，即可將集體土地征收為國有土地，永久地脫離農(nóng)民集體。雖然2008年十七屆三中全會中央就提出要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，縮小征地范圍，改革征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價的原則給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民以合理的補(bǔ)償，但實踐中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行。國土部為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙擴(kuò)張的局面，也推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，意圖通過土地的綜合整治，將整理的土地復(fù)墾后等量置換新增建設(shè)用地指標(biāo)，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，實現(xiàn)保護(hù)耕地和保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給的目標(biāo)，但在執(zhí)行中背離了初衷，侵犯了農(nóng)民利益而處于清理階段。目前低價征收仍是集體建設(shè)用地利用的主要方式。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用中存在的問題

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整

集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被政府所掌控，忽略農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體對其產(chǎn)權(quán)的收益與處置權(quán)利。

1.以征收為主的利用方式，忽視農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。

首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府?dāng)U大征收權(quán)提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權(quán)，任意擴(kuò)大征地范圍，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供建設(shè)用地，以致強(qiáng)征強(qiáng)拆等違法、違規(guī)現(xiàn)象層出不窮，侵害失地農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，集體土地所有權(quán)主體虛位，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整，弱化了農(nóng)民集體處分和流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，集體土地的經(jīng)營管理權(quán)基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務(wù)犯罪頻發(fā)，侵占、挪用、截留征地補(bǔ)償款的現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補(bǔ)償機(jī)制不完善，征地程序缺乏透明度和協(xié)商機(jī)制，政府按照被征收土地的原用途對失地農(nóng)民采取一次性的貨幣形式補(bǔ)償，農(nóng)民沒有話語權(quán)。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農(nóng)民無關(guān)，農(nóng)民群體所得的征地補(bǔ)償費僅相當(dāng)于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權(quán)利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴(yán)重的是農(nóng)民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利，導(dǎo)致政府、開發(fā)商和農(nóng)民群體三方利益分享嚴(yán)重失衡，與農(nóng)民的預(yù)期收益發(fā)生沖突，在利益訴求缺少救濟(jì)途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發(fā)生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現(xiàn)致8人死亡的嚴(yán)重后果，社會影響極壞。

摘要：文章以太原市“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為例，結(jié)合工作實際，圍繞“三農(nóng)”工作，突出用地保障，提出通過統(tǒng)籌空間規(guī)劃、有效盤活存量、優(yōu)化審批流程、嚴(yán)格耕地保護(hù)、強(qiáng)化用地監(jiān)管等方式創(chuàng)新管理模式，大膽探索土地制度創(chuàng)新，充分利用好、發(fā)揮好農(nóng)村土地的功能作用，全力保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求，助力鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地管理；用地保障；助力鄉(xiāng)村振興

農(nóng)村土地是重要的自然資源和生產(chǎn)要素，有生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大重要功能，具有巨大的市場價[1]值和發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼耍浞掷貌l(fā)揮好其土地功能和作用，釋放其市場價值對鄉(xiāng)村振興顯得尤為重要。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要指示重要講話精神，認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院和省、市政策，用好用活土地政策，創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地管理方式，助力鄉(xiāng)村振興。

1基本做法

1）用好用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策認(rèn)真貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》精神，鼓勵引導(dǎo)婁煩縣和陽曲縣緊緊抓住政策窗口期，大力推進(jìn)土地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨市域、縣域交易，將節(jié)余指標(biāo)交易收益全部用于脫貧成效鞏固提升和鄉(xiāng)村振興。陽曲縣和婁煩縣通過跨縣域交易增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)1000余畝，所得收益為鄉(xiāng)村振興提供了有力的資金支持。2）土地整治建設(shè)項目資金助力鄉(xiāng)村振興近年來，太原市在土地整治項目的安排和資金統(tǒng)籌方面進(jìn)一步向陽曲縣和婁煩縣傾斜，通過土地整治，在提高耕地質(zhì)量的同時，增加產(chǎn)出和農(nóng)民收入。其中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目持續(xù)加大投向婁煩縣和陽曲縣的力度，收購?qiáng)錈┛h等轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)充耕地指標(biāo)3370畝，下達(dá)指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓費和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金進(jìn)一步助力鄉(xiāng)村振興。3）加大對鄉(xiāng)村振興項目新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的支持力度在農(nóng)用地報批過程中，對列入國家、省、市重點鄉(xiāng)村振興項目，做到了隨報隨用、應(yīng)保盡保。對陽曲縣、婁煩縣等申報的用地申請做到了應(yīng)保盡保，確保鄉(xiāng)村振興項目的用地需求。

2面臨的困難和不足

2.1鄉(xiāng)村規(guī)劃缺位且急需覆蓋

一、我國城中村改造中土地資源配置不合理的原因

1.土地產(chǎn)權(quán)制度

我國在《民法通則》、《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村的土地(包括農(nóng)村宅基地)屬農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其成員可以有權(quán)使用宅基地。但在實際中并且沒有對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行明確界定。

2.原村集體企業(yè)用地制度

原有的村集體企業(yè)受血緣和地緣因素的制約從而影響資源的有效配置，但最根本的原因是村集體企業(yè)用地成本低，但村集體企業(yè)用地多數(shù)是無償或低價，從而各村可以利用各自的土地辦廠。

3.土地收益分配制度

目前我國對于城中村集體土地收益分配制度的規(guī)定還沒有明確，只是各地根據(jù)各地情況的實行了按人均分成或人均股份等方式，這些方式雖一定程度上改善了城中村的社會福利，但也助長了村民的懶惰心，同時增加了我國城中村改造的難度，甚至出現(xiàn)了逆城市化現(xiàn)象。

摘要：推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展和壯大，應(yīng)加大農(nóng)村力度，根據(jù)現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，合理進(jìn)行農(nóng)村土地規(guī)劃，在基礎(chǔ)環(huán)節(jié)推動我國城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)化建設(shè)理念于十八大期間提出，其核心理念是城市和農(nóng)村過渡型項目建設(shè)，將農(nóng)村土地合理利用，加大房產(chǎn)建設(shè)，促進(jìn)我國房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)二次浪潮，并在經(jīng)濟(jì)帶動下完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建我國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)。為了滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)該針對現(xiàn)有農(nóng)村土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，以城鎮(zhèn)建設(shè)為規(guī)劃藍(lán)圖，設(shè)計可行的規(guī)劃措施，保證農(nóng)村土地的合理利用。本文通過深刻分析新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心思想，總結(jié)出現(xiàn)階段土地規(guī)劃的常見問題，并提出策略分析。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地；規(guī)劃管理；存在問題；措施

為了加快我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)腳步，應(yīng)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，21世紀(jì)30年代，我國應(yīng)該全面建設(shè)完成小康社會。小康社會的基本保證條件是建設(shè)新型城鎮(zhèn)，在現(xiàn)有農(nóng)村土地的基礎(chǔ)上合理利用有限土地資源，完成房產(chǎn)建設(shè)以及周圍配套設(shè)施建設(shè)。落實以人為本的觀念到農(nóng)村土地規(guī)劃階段，做到現(xiàn)有土地資源的高效利用，符合現(xiàn)階段國家建設(shè)的基本理念，有限的農(nóng)村土地資源必須在建設(shè)前期規(guī)劃利用，針對土地規(guī)劃階段常出現(xiàn)的問題，應(yīng)采取人本化的管理理念，進(jìn)行方針的制定和實施。人本化管理符合當(dāng)代建設(shè)和管理的未來發(fā)展，以人為本，落實基礎(chǔ)觀念到土地規(guī)劃過程中，采取嚴(yán)格的管理手段降低腐敗事件的發(fā)生，促進(jìn)我國新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)體制建設(shè)。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

自中共十八大以來，推動著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的腳步，綠色小鎮(zhèn)、工程小鎮(zhèn)、工廠小鎮(zhèn)、生態(tài)小鎮(zhèn)是建設(shè)的基礎(chǔ)理念。我國改革開放到十八大開展期間，城市建設(shè)率為51.3%，如此大規(guī)模的城市建設(shè)率離不開基礎(chǔ)建設(shè)者的功勞，由于城市建設(shè)過程中常駐居民的戶籍問題，實際城市建設(shè)率不及31.2%。由此可見，部分城市邊緣區(qū)域的農(nóng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，正在接受被動城鎮(zhèn)劃分，這不符合新型城鎮(zhèn)建設(shè)的理念。中國共產(chǎn)黨十八大提出新型城鎮(zhèn)建設(shè)，其核心理念是加大城市建設(shè)率，促進(jìn)偽城鎮(zhèn)化建設(shè)項目發(fā)展成真正的城鎮(zhèn)建設(shè)項目，并提出智能、低碳、綠色新型城鎮(zhèn)建設(shè)道路。智能城鎮(zhèn)化建設(shè)指的是城市基礎(chǔ)建設(shè)和市政工程的智能程度，新型城鎮(zhèn)應(yīng)該以智能建設(shè)為基礎(chǔ)理念，全面建設(shè)成為我國新時代的智能城鎮(zhèn)。如城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的市政工程領(lǐng)域，采用智能聲控設(shè)備完成城鎮(zhèn)路燈維修和養(yǎng)護(hù)，保證市政工程基礎(chǔ)建設(shè)環(huán)節(jié)為智能城鎮(zhèn)建設(shè)提供設(shè)施基礎(chǔ)。低碳新型城鎮(zhèn)建設(shè)指的是在城鎮(zhèn)建設(shè)環(huán)節(jié)落實低碳理念，建設(shè)過程中做到節(jié)能減排，保證建設(shè)低碳新型城鎮(zhèn)。低碳理念作為新時代背景下追求更高要求的生活工作理念，在新型城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，該理念應(yīng)合理滲透到城市建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，為我國步入中等發(fā)達(dá)國家做城市基礎(chǔ)。綠色新型城鎮(zhèn)建設(shè)指的是加大未來城鎮(zhèn)建設(shè)的環(huán)境保護(hù)，在建設(shè)初期合理規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施和綠色植被覆蓋率，建設(shè)綠色花園城鎮(zhèn)。

二、農(nóng)村土地規(guī)劃管理中存在的問題

（一）農(nóng)村土地規(guī)劃問題

摘要:基于《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，分析法通過對福州芙蓉村的規(guī)劃現(xiàn)狀分析，結(jié)合《福州市晉安區(qū)壽山鄉(xiāng)芙蓉村村莊規(guī)劃(2019－2035)》，分別從“三區(qū)”和“三線”入手，對芙蓉村的空間土地的規(guī)劃進(jìn)行了探索與研究，最終發(fā)現(xiàn)只有嚴(yán)格遵照“三區(qū)三線”的規(guī)劃原則，才能規(guī)劃出生態(tài)和諧的美麗村莊，希望可以對類似的鄉(xiāng)村規(guī)劃起到指引作用。

關(guān)鍵詞:國土空間規(guī)劃;村莊規(guī)劃;福州市芙蓉村

0引言

2019年5月，我國了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，明確提出將城鄉(xiāng)規(guī)劃空間、土地利用規(guī)劃空間以及主體功能區(qū)規(guī)劃空間等統(tǒng)一規(guī)劃，并稱為國土空間規(guī)劃;隨后，自然資源部為響應(yīng)號召，了《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》(以下簡稱《通知》)，直接對全國各地提出加緊編制全國、省、市、縣、鄉(xiāng)等空間規(guī)劃要求。現(xiàn)階段，這些總體規(guī)劃及其相關(guān)編制工作已經(jīng)漸漸啟動落實，一些與之相關(guān)的編制規(guī)程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也在相互配合推進(jìn)。可以說，《若干意見》的，標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃已經(jīng)建立起全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系的目標(biāo)，而且，與之緊密相關(guān)的國土空間頂層設(shè)計也隨之確定。本文基此背景，以福州市芙蓉村為例，探索村莊規(guī)劃設(shè)計。

1福州市芙蓉村的規(guī)劃現(xiàn)狀

芙蓉村所在的壽山鄉(xiāng)在福州城區(qū)的北面，地處山區(qū)，東面是連江縣，南面是福州城，西面是閩侯縣，北面是古田及羅源。芙蓉村地處沿海，是溫帶海洋性氣候，常年氣溫保持在18℃～25℃，年內(nèi)無霜期均達(dá)280d左右，整體的氣候特性可以用冬冷夏爽形容，十分適合居住。另外，鎮(zhèn)內(nèi)的芙蓉溪發(fā)源于優(yōu)山村的長垅，途經(jīng)的地區(qū)較多，包括貴洋上侖、嶺頭、溪下等村，隨著我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)的不斷發(fā)展，芙蓉村也開始發(fā)展以優(yōu)美自然環(huán)境為主的旅游業(yè)，但目前還處于初級階段。芙蓉村位于福州城區(qū)北部，屬丘陵類村莊，順應(yīng)地形的關(guān)系，俯瞰芙蓉村的整體態(tài)勢，該村莊的整體布局沿過境道路線形分布發(fā)展，如圖1所示。其主要交通樞紐由田間道路、巷路、村莊支路及干路、過境公路組成，村內(nèi)也設(shè)有一定的公共服務(wù)設(shè)施，能夠較好地滿足村民以及外來游客日常生產(chǎn)生活需求。村民和游客主要活動的區(qū)域包括有村委會、幸福苑、衛(wèi)生所、小商店、村內(nèi)寺廟及公共活動場地等。

2國土空間規(guī)劃背景下芙蓉村的規(guī)劃設(shè)計策略

本文作者：李超峰 單位：中國地質(zhì)大學(xué) （北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院

遼寧省礦業(yè)用地的基本情況

遼寧省是礦業(yè)大省，已發(fā)現(xiàn)礦藏115種，探明儲量的有64種，其中鐵、硼、菱鎂石、金剛石、滑石、玉石、溶劑灰?guī)r等礦的儲量均居中國首位。全省14個市中有9個是比較典型的以資源開采為主的城市。2010年遼寧省礦業(yè)從業(yè)人員303655人，礦石產(chǎn)量為32843．67萬t，工業(yè)總產(chǎn)值為6144481．82萬元。遼寧省現(xiàn)有礦山企業(yè)4048個，其中，大型174個，中型124全，小型2389個，小礦點1361個。礦業(yè)用地總規(guī)模為520萬畝［2］，每家礦山企業(yè)平均占地1280畝。遼寧省礦業(yè)用地按取得方式區(qū)分：以出讓方式取得5萬畝，占實際用地總量的0．96％；以劃撥方式取得29萬畝，占5．58％；以租賃方式取得50萬畝，占9．62％；自行租用農(nóng)村集體土地436萬畝，占83．85％。按礦業(yè)用地的用途區(qū)分：采（探）礦用地476萬畝，占用地總量的91．54％；排巖場12萬畝，占2．31％；堆放場7萬畝，占1．92％；辦公倉儲等房屋占地13萬畝，占2．5％；其他用途13萬畝，占2．5％。

礦業(yè)用地中存在的問題

礦業(yè)用地涉及礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)等兩方面的權(quán)利。依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，是否具有土地使用權(quán)證并不是申請辦理采礦許可證的前置條件［3］。實踐中，地方國土資源管理部門在下發(fā)采礦許可證前并不審查申請礦區(qū)范圍是否符合土地利用總體規(guī)劃或者占用基本農(nóng)田等涉及土地管理的內(nèi)容。《土地管理法》規(guī)定，礦業(yè)用地屬建設(shè)用地范疇，應(yīng)按要求辦理審批手續(xù)［4］。現(xiàn)實中，礦山企業(yè)一般先取得采礦許可證，再辦理建設(shè)用地許可。對報部或省審批的大中型礦山來說，一般不會出現(xiàn)拿到采礦許可后得不到用地批準(zhǔn)的情況，出問題的主要是由市、縣兩級審批的小型礦山。由于采礦用地規(guī)模偏大，各地在編制土地利用總體規(guī)劃時，因建設(shè)用地規(guī)模約束等原因，未將礦業(yè)用地需求納入土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，每年的建設(shè)用地指標(biāo)中也沒有礦業(yè)用地的安排。這樣，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中涉及占用農(nóng)用地，因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法取得用地，導(dǎo)致大量礦業(yè)用地非法使用。據(jù)調(diào)查，一部分取得合法采礦權(quán)但違法占地的采礦權(quán)人曾申請辦理用地手續(xù)，但由于存在礦區(qū)不符合土地利用總體規(guī)劃或占用基本農(nóng)田等問題，地方國土資源管理部門涉地科（股）室無法出具同意辦理的意見。

從事礦產(chǎn)資源開發(fā)既要辦理采礦許可證，又要辦理土地使用證。按照《土地管理法》規(guī)定，礦業(yè)用地屬于工業(yè)用地，必須使用國有土地，而礦山多數(shù)建立在農(nóng)村地區(qū)，土地屬于集體所有，因此礦業(yè)用地絕大部分需要通過征收取得，甚至還有一部分要通過招拍掛的方式取得土地使用權(quán)。由于采礦權(quán)與土地使用權(quán)的取得途徑不同，很可能造成二者難以統(tǒng)一。而對于一些小型礦山，因采礦周期短、用地時間短，相對于征地的長周期、高成本，投資者難以承受。如按照國有建設(shè)用地進(jìn)行征收和使用，對地方本就緊張的土地利用年度計劃指標(biāo)和建設(shè)用地資源來說，都是一種浪費。我國法律規(guī)定采礦用地應(yīng)以劃撥的方式取得，但對于土地使用的具體年限沒有規(guī)定；而以出讓方式取得的土地使用權(quán)最長為五十年。從實踐來看，采礦用地實際的用地年限由礦山開采條件、資源的埋藏及儲量有關(guān)，一般來說，露天開采的礦產(chǎn)服務(wù)年限為四到六年，井下開采的一般為五十至六十年甚至更長［5］。這樣對于露天開采的礦山來說，實際采礦的時間遠(yuǎn)短于土地出讓的使用年限，礦山閉坑以后，土地的權(quán)益如何處置就成了問題。正是由于礦業(yè)用地缺乏退出機(jī)制，導(dǎo)致滯留在企業(yè)中的土地越來越多，成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而農(nóng)民手中的土地越來越少。

在土地利用方式方面，多數(shù)礦業(yè)企業(yè)節(jié)約用地意識十分淡薄。主要表現(xiàn)以下兩個方面：一是礦業(yè)用地面積求大貪大，不注重節(jié)約集約用地。比如某些工程建設(shè)單位在施工中往往需要臨時砂場，而這些場地又沒有特定的范圍，常常因為工程進(jìn)度情況就近堆放。二是礦山用地閑置浪費情況比較嚴(yán)重。由于一些企業(yè)經(jīng)營不善，有的急需停頓整改，有的瀕臨破產(chǎn)，其企業(yè)用地閑置現(xiàn)象十分普遍，造成了巨大的資源浪費。三是礦業(yè)用地單位土地面積產(chǎn)出效率低。2010年，遼寧省建設(shè)用地單位面積生產(chǎn)總值為122．5元／m2，而礦業(yè)用地僅為17．72元／m2。一些礦山企業(yè)長期忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理，資源開采造成的土地?fù)p毀嚴(yán)重，礦山環(huán)境惡化，治理恢復(fù)成本難以預(yù)計。多年來隨著礦山的不斷開采，礦區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重，土地挖損塌陷，地表植被剝離，水土流失，地下水層破壞等問題逐步凸顯［6］。且土地治理、復(fù)墾資金缺乏，加之部門管理職能分割，協(xié)調(diào)不暢等原因，致使土地復(fù)墾和礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理進(jìn)展緩慢。