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作者：王凱偉 許云云 單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院
中國古代監(jiān)察制度分為御史監(jiān)察和諫官諫議兩大系統(tǒng)。御史旨在糾察百官違失,甚至審理皇帝交付的詔獄,是上對(duì)下的監(jiān)察糾禁;諫官負(fù)責(zé)諫正皇帝或中央行政決策的失誤,是下對(duì)上的匡正。諫官制度歷史悠久,初步形成于秦漢,發(fā)展至唐代已經(jīng)日趨完善,它是中國封建社會(huì)行政監(jiān)察制度的重要組成部分。[1]唐代是諫官制度最為成熟的時(shí)期,其作用主要體現(xiàn)在諫官用傳統(tǒng)的儒家禮儀與道德標(biāo)準(zhǔn)去約束并規(guī)范封建君主的言行,并參與評(píng)議國家的大政方針,促進(jìn)了盛唐時(shí)期的政治清明和國勢(shì)強(qiáng)盛。[2]研究唐代諫官制度諫官職位的設(shè)置、人員選任與考核及其運(yùn)行機(jī)制等方面的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)對(duì)于提升現(xiàn)代行政監(jiān)督實(shí)效有著重要的借鑒價(jià)值。
一、唐代諫官制度的發(fā)展歷程及特點(diǎn)
1、唐代諫官制度的發(fā)展歷程
唐朝在承襲隋制的基礎(chǔ)上改進(jìn)了政治制度,建立起新體制,并大力強(qiáng)化國家機(jī)器的監(jiān)察職能,建立起監(jiān)察體系的三項(xiàng)制度:御史制度、諫官制度、封駁制度。御史臺(tái)監(jiān)督百官臣下,諫官監(jiān)督君主,給事中掌封駁之權(quán)上下監(jiān)控。三者對(duì)象不同,目的一致,相互配合,形成一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)。[3]貞觀時(shí)期,唐太宗對(duì)諫官十分尊重和信任,并且能夠做到虛心納諫,從諫如流。貞觀八年,唐太宗對(duì)大臣們說:“聯(lián)每閑居靜坐,則內(nèi)自省。恐上不稱天心,下為百姓所怨。但思正人匡諫,欲耳目外通,下無怨滯。”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)唐太宗還把諫官當(dāng)作師友看待,“每思臣下有讜言直諫,可以施于政教者,當(dāng)拭目以師友待之。”(《貞觀政要》卷一,《政體》)唐太宗也確實(shí)是把魏征、王?、虞世南等諫官當(dāng)作師友看待。元稹曾回憶說:“昔太宗以王硅、魏征為諫官,宴游寢食未嘗不在左右,又命三品以上官入議大政,必遣諫官一人隨之,以參得失,故天下大理。”(《通鑒》卷二百三十七,憲宗元和元年)唐王朝在貞觀年間發(fā)展到鼎盛,在這政治清明的年代里,諫官無疑是幸運(yùn)的。
高宗時(shí)期,褚遂良與韓璦因?yàn)橹G言廢王皇后,自此“中外以言為諱,無敢逆意直諫,幾二十年。”(《通鑒》卷二百三,高宗永薛元年)這時(shí),起居郎“仗下后謀議,皆不預(yù)聞”(《舊唐書》卷八十九,《姚濤傳》),起居注也形同虛設(shè)。武則天統(tǒng)治時(shí)期雖然廣開言路,但受酷吏周興、來俊臣等橫行暴虐行為的影響,諫官的作用很難發(fā)揮。在武則天濫用酷刑時(shí),只有狄仁杰“流死不避,骨啞有彰,雖逢好殺無辜,能使終畏大義。”(《舊唐書》卷八十九,《狄仁杰傳•史臣贊)狄仁杰多多少少起到了一點(diǎn)諫官的作用。唐玄宗力圖恢復(fù)貞觀之政,立志“勵(lì)精聽納”,開元年間任用姚崇、宋?。宋?擔(dān)任宰相時(shí)規(guī)定,“自今事非的須秘密者,皆令對(duì)仗聞奏,史官自依故事。”(《通鑒》卷二百一十一,玄宗開元五年)唐王朝迎來“開元盛世”局面,諫官又逢政治清明。但好景不長,唐玄宗寵信李林甫、楊國忠,諫官又一次面臨厄運(yùn)。李林甫為蔽塞視聽公然威脅諫官,使之俯首帖耳,致使諫官命運(yùn)悲慘。后補(bǔ)闕杜?上書言事,被李林甫貶為下邦令,諫諍之路自此斷絕。
德宗曾一度革除舊弊,廣開諫諍之路,但卻沒能收到預(yù)期的成效,他晚年時(shí),“政出多門,宰相不專機(jī)務(wù),宮市之弊,諫官論之不聽。”(《舊唐書》卷一百六十《韓愈傳》)尤其是盧杞專權(quán)時(shí),其他宰相都不敢直抒己見。例如,盧杞為了擴(kuò)大自己的黨羽,提拔自己的親信關(guān)播為樂中書侍郎,一天,德宗與宰相一起討論政事,關(guān)播欲言己見,盧杞止之。事后盧杞訓(xùn)言說:“以足下端憨少言,故相引至此,?者奈何發(fā)口欲言耶!”(《通鑒》卷二百二十七,德宗建中三年)從此關(guān)播便不再多言,位卑的諫官當(dāng)然就更不敢多說了。唐朝末年,面臨著藩鎮(zhèn)割據(jù)、宦官專權(quán)的社會(huì)形勢(shì),政治上極為腐敗,諫官的命運(yùn)自然也好不到哪里,有的甚至連身家性命都保不住了。僖宗時(shí),侯昌業(yè)以“上不親政事,專務(wù)游戲,賞賜無度,田令孜專權(quán)無上,天文異變,社稷將危,上疏極諫。”(《通鑒》卷二百五十三,嘻宗廣明元年)僖宗盛怒,公然拒諫,并下令將侯昌業(yè)賜死。“拒諫者亡”,王朝的興衰與諫官的命運(yùn)是息息相關(guān)的,諫官命遭不幸時(shí),唐王朝也隨之走向了滅亡。
2、唐代諫官制度的特點(diǎn)
(1)諫諍內(nèi)容具有廣泛性唐代諫官們不阿旨順情,對(duì)許多問題都能直抒己見,諫君的范圍十分廣泛。如在用人方面,唐德宗想用不得人心的裴延齡為宰相,諫議大夫陽城就直言極諫,德宗未能一意孤行。軍事方面,諫官常諫止朝廷發(fā)動(dòng)給人民帶來災(zāi)難的戰(zhàn)爭(zhēng)。諫官在唐朝政治、經(jīng)濟(jì)、軍事以及民族關(guān)系等各方面都起到了重要作用,由于諫官作用的充分發(fā)揮,使得唐朝統(tǒng)治者決策的開放性和變革性都有了前所未有的提高。
(2)唐代統(tǒng)治者對(duì)諫官的政策“前緊后松”唐代前期,統(tǒng)治者十分重視諫官職能的正常發(fā)揮,并為諫官進(jìn)諫提供了極大的方便。貞觀時(shí)期“中書門下及三品以上入內(nèi)平章國計(jì),必使諫官隨入,得聞?wù)隆?rdquo;(《貞觀政要》,玄宗開元十二年)四月敕令:自今以后,諫官所獻(xiàn)封事,不限旦晚,任封事進(jìn)來。這兩個(gè)時(shí)期的君主都為諫官隨時(shí)進(jìn)諫提供了便利條件。安史之亂之后,朝廷的政治局面一直處于非正常狀態(tài),政治紊亂趨勢(shì)妨礙了諫官的職能發(fā)揮,此后的藩鎮(zhèn)與宦官兩大勢(shì)力也都給后期諫官制度職能的充分發(fā)揮帶來了許多不利影響。
(3)諫官雖身份卑微,但作用顯著唐朝前期,諫官扮演的角色雖很重要,但官品卻很低,任用這些剛進(jìn)入仕途的低品官員,就如同驅(qū)使初生之牛犢,最容易激發(fā)其無所畏懼的士氣,以實(shí)現(xiàn)直言極諫的目的。唐后期的諫官,無論是編制還是品階,都比前期有了一定的擴(kuò)大與提高,客觀上對(duì)加強(qiáng)諫官的監(jiān)督力度,無疑都是積極有益的。
(4)諫官的命運(yùn)與皇帝的開明昏聵息息相關(guān)在封建專制制度下,實(shí)行的是人治而不是法治,諫官制度是皇帝個(gè)人的御用機(jī)構(gòu),因而皇帝的開明昏饋便直接決定了諫官的生死存亡和榮辱升降。唐初,統(tǒng)治者重視、尊重諫官,“臣下有說言直諫,可以施于政教者,當(dāng)拭目以師友待之。”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)從而使政治清明、經(jīng)濟(jì)繁榮,達(dá)成了“貞觀之治”。唐玄宗驕奢淫逸,濫殺諫官忠臣,導(dǎo)致了“安史之亂”,唐王朝從此一蹶不振。
(5)諫官系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)分明,諫諍逐漸制度化貞觀年間,諫官制度在統(tǒng)治者的重視下得到較充分的發(fā)展,系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)分明。玄宗時(shí)也形成了一套比較完整的諫諍制度。如諫官可隨宰相入閣議事,諫官可獨(dú)立行使諫諍權(quán)等。乾元二年(759年)規(guī)定“兩省諫官十日一上封事”,表明諫官必須定期上封事。這不但有利于諫官對(duì)朝廷大臣的直接監(jiān)督,而且更可避免朝廷政事決策上的失誤。#p#分頁標(biāo)題#e#
二、唐代統(tǒng)治者在諫官制度方面的措施
1、重視諫官的作用,使諫諍形成一種風(fēng)氣唐初的統(tǒng)治者親眼看到了隋朝的滅亡,從建國后就重視總結(jié)隋朝短命的教訓(xùn),重視諫官的作用。唐高祖李淵認(rèn)識(shí)到“開直言之路”對(duì)維護(hù)唐王朝長治久安的統(tǒng)治是十分必要的,立志撥亂反正。唐太宗察覺到了獨(dú)斷專橫的危害,“隋煬帝暴虐,臣下鉗口,卒令不聞其過,隨之滅亡。”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)因此,非常重視諫議,要求公卿“每看事有不利于人,必須極言規(guī)諫”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)唐太宗把諫官當(dāng)做師友看待。“每思臣下有讜言直諫,可以施于政教者,當(dāng)拭目以師友待之。”(《貞觀政要》卷一,《政體》)唐玄宗開元年間,“勵(lì)精聽納”(《舊唐書》卷一六四,《李降傳》),也比較注意發(fā)揮諫官的作用。由于唐太宗開了“納諫”之風(fēng),做到了“從諫如流”,所以唐代皇帝都比較重視諫官的作用,致使諫官制度在唐展到了最高峰。正因如此,才出現(xiàn)了盛唐時(shí)期政治清明和國勢(shì)強(qiáng)盛的局面。因此,營造積極健康的社會(huì)政治文化環(huán)境是提升行政監(jiān)督實(shí)效的必然要求。
2、建立起一個(gè)完整的諫官組織結(jié)構(gòu)唐代,諫官組織發(fā)展完備,行使言事諫諍權(quán)的職官主要有散騎常侍、給事中、諫議大夫、補(bǔ)闕、拾遺、起居郎、起居舍人等。散騎常侍“掌規(guī)諷過失,侍從顧問”(《新唐書》卷四十七,《百官二》),負(fù)責(zé)侍奉皇帝左右,規(guī)諭諷諫,以備皇帝顧問。給事中主掌封駁事項(xiàng),責(zé)任重大,職權(quán)極高,“具有集諫官、憲官、法官的某些特征于一身的特點(diǎn)”(張國剛•唐朝官制[M]•三秦出版社,1987•)諫議大夫“掌侍從贊相,規(guī)諫諷諭,”(《舊唐書》卷四十三,《職官二》),是唐朝最重要的諫官。補(bǔ)闕、拾遺是唐代首創(chuàng)的諫官,經(jīng)常針對(duì)皇帝的過失進(jìn)行諫諍,大則廷議,小則上封,即“掌供奉諷諫,大事廷議,小則上封事”(《新唐書》卷四十七,《百官二》)。起居郎和起居舍人通過記事記言對(duì)皇帝進(jìn)行監(jiān)督和制約。這樣就樹立了多個(gè)監(jiān)察主體,形成了一個(gè)完整的諫官組織結(jié)構(gòu),為直言諫諍、規(guī)諫君過提供了組織基礎(chǔ),從而更有效的發(fā)揮了諫官制度的作用。因此,健全行政監(jiān)督組織機(jī)構(gòu),完善行政監(jiān)督體制是提升行政監(jiān)督實(shí)效的一個(gè)重要途徑。
3、制定了一套嚴(yán)格的選任制度統(tǒng)治者對(duì)諫官人選的選拔尤為慎重,并制定了一整套嚴(yán)格的選任制度。唐代統(tǒng)治者將剛正不阿、直言敢諫作為選任諫官的政治人格標(biāo)準(zhǔn),“諫臣須蹇蹇匪躬之士”(《全唐文•上宰相書》)。將博學(xué)多識(shí)、明于禮法作為選任諫官的文學(xué)修養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn),這使得當(dāng)時(shí)許多文學(xué)之士都從諫官走入仕途,如杜甫、白居易、岑森、杜牧等都曾為諫官,諫官也因此具備較高的文學(xué)修養(yǎng)。統(tǒng)治者在選任諫官時(shí)還注重他們?cè)诘胤交蚧鶎尤温毜慕?jīng)歷,以便能夠體察下情,通曉業(yè)務(wù),有針對(duì)性地行使諫官職能。另外,唐代建立了回避制度,宰執(zhí)的親戚、子弟、僚屬、黨人不得入臺(tái)諫為官,這就從一定程度上遏制了宰執(zhí)人員的權(quán)力,為加強(qiáng)皇權(quán)創(chuàng)造了條件。這套嚴(yán)格的選任制度充實(shí)和提高了諫官隊(duì)伍,為諫官制度作用的發(fā)揮提供了人才支持。因此,打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的行政監(jiān)督隊(duì)伍是提升行政監(jiān)督實(shí)效的重要環(huán)節(jié)。
4、廣開言路使得諫諍逐漸制度化貞觀年間,諫官制度在統(tǒng)治者的重視下得到較充分的發(fā)展,系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)分明,諫官的諫議職能直接與中央決策的上下各個(gè)環(huán)節(jié)密切相關(guān),具有鮮明的監(jiān)督朝政的作用。玄宗時(shí)也形成了一套比較完整的諫諍制度。如諫官可隨宰相入閣議事,與聞?wù)?“每宰相入內(nèi)平章大計(jì),必使諫官隨之,與聞?wù)隆?rdquo;(《通典》卷二一,《職官三》)這不僅有利于諫官對(duì)朝廷大臣的直接監(jiān)督,而且可以避免朝廷政事決策上的失誤。諫官還可獨(dú)立行使諫諍權(quán),乾元二年(759年)規(guī)定“兩省諫官十日一上封事”,表明諫官必須定期上封事。唐后期出現(xiàn)了“諫院”和“印章”,表明諫官組織已具有一定的獨(dú)立性。唐代廣開言路,為諫官進(jìn)諫提供了各種便利條件,還形成了一套完整的進(jìn)諫制度,為諫官行使職能提供了制度保障,從而有利于諫官制度更充分有效地發(fā)揮作用。因此,要提升行政監(jiān)督實(shí)效必須重視和加強(qiáng)行政監(jiān)督的制度化建設(shè)。
5、建立起一套完整的考核制度諫官是諫官制度運(yùn)作的主體,諫官隊(duì)伍素質(zhì)的高下,在某種程度上決定了諫官制度的優(yōu)劣,因此,唐代統(tǒng)治者十分重視對(duì)諫官的考核,一整套嚴(yán)格的考核制度逐漸形成。[4]唐太宗曾說:“國家大事,惟賞與罰,賞當(dāng)其勞,無功者自退;罰當(dāng)其罪,為惡者咸懼。”(《貞觀政要》卷三,《封建》)唐代對(duì)官吏實(shí)行每年一小考,四年一大考的考核方法。為了保證考核工作的正常、有序進(jìn)行,唐代頒布了一系列考核法令和法規(guī),這一點(diǎn)在《唐六典》、《唐律疏議》和《舊唐書》、《新唐書》的職官志中均有記載。還實(shí)行相應(yīng)的考核和獎(jiǎng)懲措施,否則,諫議的績(jī)效將無法得到正確評(píng)估,這樣有可能使諫議工作陷入混亂。通過考核,增強(qiáng)了諫官的責(zé)任感和使命感,更有利于發(fā)揮他們敬業(yè)精神的作用。可見對(duì)監(jiān)督人員的監(jiān)督和考核也是必要的,現(xiàn)代行政監(jiān)督也要建立對(duì)監(jiān)督人員的考核制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制,這樣可以時(shí)刻提醒和鞭策他們廉潔自律、盡職盡責(zé)、監(jiān)督為民,從而更有效地提升行政監(jiān)督實(shí)效。
三、唐代諫官制度對(duì)提升現(xiàn)代行政監(jiān)督實(shí)效的啟示
1、重視并加強(qiáng)行政監(jiān)督的環(huán)境建設(shè)(1)積極營造行政監(jiān)督的社會(huì)政治環(huán)境古代諫官的命運(yùn)與統(tǒng)治者的開明昏聵是有直接關(guān)系的,唐代諫官制度之所以能夠存在、發(fā)展并發(fā)揮積極的作用,最基本的因素就是統(tǒng)治者的開明,唐代統(tǒng)治者為諫官制度的運(yùn)行提供了支持條件,為諫官制度發(fā)揮作用營造了有利的社會(huì)環(huán)境和政治環(huán)境。環(huán)境建設(shè)是行政監(jiān)督實(shí)效提升的重要方面,我國現(xiàn)代行政監(jiān)督當(dāng)然也離不開周圍的社會(huì)、政治環(huán)境建設(shè)。黨和政府要學(xué)習(xí)唐代統(tǒng)治者“勵(lì)精圖治”、“重視諫諍”的品質(zhì),以身作則,為行政監(jiān)督人員順利開展監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的環(huán)境,支持監(jiān)督者依法監(jiān)督。部門領(lǐng)導(dǎo)者要學(xué)習(xí)唐太宗“從諫如流”、“虛懷納諫”的操守,重視監(jiān)督,支持監(jiān)督部門獨(dú)立行使職權(quán),不能以任何形式、理由干擾監(jiān)督人員的工作。新聞部門要宣傳監(jiān)督,通過各種形式使人們了解行政監(jiān)督,在全社會(huì)形成扶持監(jiān)督、尊重監(jiān)督人員的良好風(fēng)氣,從而更有利于行政監(jiān)督工作的開展和監(jiān)督實(shí)效的提升。(2)積極營造行政監(jiān)督的組織文化環(huán)境唐代統(tǒng)治者在選任諫官時(shí)尤其注重道德品質(zhì)和職業(yè)精神,使得許多盡職盡忠的有識(shí)之士進(jìn)入仕途,形成了具有較高道德素養(yǎng)和良好職業(yè)精神的諫官隊(duì)伍,整個(gè)諫官組織充斥著忠君愛國、敢于諫諍的精神,這種精神反過來又影響著唐代的諫官,很多諫官對(duì)君主的一意孤行勸諫無效時(shí),不惜犧牲生命而履行其職責(zé),這是一種難能可貴的“寧鳴而生,不默而死”的精神,現(xiàn)代行政監(jiān)督人員甚至所有中國官員都應(yīng)學(xué)習(xí)這種精神。[5]我們要加強(qiáng)行政監(jiān)督組織文化建設(shè),廣泛開展行政監(jiān)督倫理教育和職業(yè)道德教育,提高行政監(jiān)督人員的職業(yè)素質(zhì),以便更好地發(fā)揮道德評(píng)價(jià)力量在反腐斗爭(zhēng)中的作用。#p#分頁標(biāo)題#e#
2、打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的行政監(jiān)督隊(duì)伍行政監(jiān)督是通過行政監(jiān)督人員的工作來實(shí)現(xiàn)的,要提升行政監(jiān)督實(shí)效就必須要打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的行政監(jiān)督隊(duì)伍。(1)強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)唐代君臣在進(jìn)諫與納諫方面達(dá)成了一種“道德默契”,即臣子應(yīng)該積極進(jìn)諫,君主應(yīng)該虛懷納諫。唐太宗積極倡導(dǎo)諫諍,使諫諍在唐代形成風(fēng)氣,“犯顏直諫”、“面折廷諍”的事例屢見不鮮。現(xiàn)代的監(jiān)督也需要這種道德默契,監(jiān)督主體要充分認(rèn)識(shí)行政監(jiān)督工作的重要性,做到敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督。監(jiān)督客體要克服“特權(quán)思想”,積極配合監(jiān)督主體的監(jiān)督工作。(2)提高監(jiān)督人員工作作風(fēng)方面的要求行政監(jiān)督者應(yīng)學(xué)習(xí)唐代諫議大夫魏征“潔身自好”、“堅(jiān)持原則”。在行政監(jiān)督具體工作方面雷厲風(fēng)行,講究監(jiān)督的有效性。如此,行政監(jiān)督活動(dòng)開展起來才會(huì)干勁十足,監(jiān)督工作也才能達(dá)到預(yù)期的力度要求。(3)培養(yǎng)行政監(jiān)督者高度的政治覺悟古代諫官都具有“忠君愛國”的精神,有時(shí)不惜“以死為諫”。我們也應(yīng)對(duì)行政監(jiān)督者進(jìn)行思想政治教育,提高他們拒腐防變的能力,保證隊(duì)伍政治合格,監(jiān)督為公、監(jiān)督為民。(4)提高行政監(jiān)督者的業(yè)務(wù)技能唐代在選拔諫官時(shí)注重“政治標(biāo)準(zhǔn)”和“文學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”,使得當(dāng)時(shí)許多正直無私、盡職盡忠的文學(xué)之士都走入仕途,形成了具有堅(jiān)定政治立場(chǎng)和較高文學(xué)素養(yǎng)的諫官隊(duì)伍,對(duì)唐代政治產(chǎn)生了重要影響。行政監(jiān)督也是如此。國家要培養(yǎng)專門的行政監(jiān)督人才,或通過培訓(xùn)的方法讓在職行政監(jiān)督人員通曉行政監(jiān)督工作的基本原理和專業(yè)知識(shí)。
3、健全行政監(jiān)督體制,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化(1)完善行政監(jiān)督體系唐代設(shè)置了散騎常侍、給事中、諫議大夫、補(bǔ)闕、拾遺等行使言事諫諍權(quán)的職官,通過多個(gè)監(jiān)督主體對(duì)統(tǒng)治者進(jìn)行方方面面的監(jiān)督,形成了比較完善的諫諍體系,取得了較好的諫諍效果。為了解決目前行政監(jiān)督體制中存在的問題,進(jìn)一步提高行政監(jiān)督的整體功能,我們應(yīng)該學(xué)習(xí)唐代諫官制度中設(shè)置多個(gè)監(jiān)督主體對(duì)統(tǒng)治者進(jìn)行監(jiān)督的做法,除了加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專門監(jiān)督之外,還要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾和輿論媒體等的外部監(jiān)督,運(yùn)用多種手段,拓寬監(jiān)督渠道,從而提升監(jiān)督力度。(2)理順各監(jiān)督主體的職能關(guān)系唐代設(shè)置了由散騎常侍、給事中、諫議大夫、補(bǔ)闕、拾遺、起居注等官職組成的齊全完備的諫官機(jī)構(gòu),其內(nèi)部編制穩(wěn)定,職責(zé)分明,分工各有側(cè)重,為諫諍系統(tǒng)化、制度化奠定了組織基礎(chǔ),并且諫諍言事職能與中央決策的各個(gè)環(huán)節(jié)有密切關(guān)聯(lián),能夠有效地監(jiān)督朝政。唐代的這一做法為解決當(dāng)前我國行政監(jiān)督面臨的分工不明確、監(jiān)督不協(xié)調(diào)的問題提供了借鑒意義。雖然各個(gè)監(jiān)督主體的權(quán)力和責(zé)任互有側(cè)重,但他們都是為了提升行政監(jiān)督實(shí)效這樣一個(gè)共同目標(biāo),各司其職。我們必須合理劃分各監(jiān)督主體的權(quán)限,明確他們之間的層次關(guān)系,避免不同監(jiān)督主體之間的重疊和沖突,使他們?cè)诼男新氊?zé)中,勤于交流、緊密配合、相互補(bǔ)充,從不同角度形成一個(gè)嚴(yán)密的立體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),增強(qiáng)監(jiān)督合力,較好地發(fā)揮監(jiān)督的職能。[6]
4、完善行政監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的程序化和法制化封建社會(huì)背景下的諫官制度雖然也有一定程度的法律保障,但其發(fā)揮作用與否以及發(fā)揮作用的程度卻依賴于統(tǒng)治者的“開明昏庸”,武則天允許“風(fēng)聞言事”,消弱了程序的規(guī)范作用,這些都對(duì)現(xiàn)代行政監(jiān)督起到了很好的警示作用。要提升行政監(jiān)督實(shí)效,就必須促進(jìn)行政監(jiān)督的程序化和法制化。(1)促進(jìn)行政監(jiān)督的程序化武則天為了簡(jiǎn)化奏言、檢舉告發(fā)的程序,允許風(fēng)聞奏事,史稱“武后以法制群下,諫官、御史得以風(fēng)聞奏事。”(《資治通鑒》卷二一一,唐玄宗開元五年)允許風(fēng)聞言事雖然可以使統(tǒng)治者盡快了解、掌握與處理國家治理中發(fā)生的問題,但助長了告密之風(fēng),甚至成為派系之間相互傾軋、排擠的手段,奏事之后雖然也核對(duì)事實(shí),但也不可避免地消弱了程序的規(guī)范作用。監(jiān)督權(quán)本身也是一種權(quán)力,也需要通過程序?qū)ζ溥M(jìn)行規(guī)范,因此,要按照依法治國的基本方略,建構(gòu)起一套能夠有效制約監(jiān)督人員監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督程序,使監(jiān)督活動(dòng)有章可循。[7]各監(jiān)督主體要強(qiáng)化程序意識(shí),嚴(yán)格按照監(jiān)督程序辦事,從而更好地實(shí)行有效監(jiān)督。(2)加強(qiáng)監(jiān)督立法,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督法制化范祖禹說過:“國將興必賞諫臣,國將亡必殺諫臣。”封建專制統(tǒng)治下實(shí)行的是人治而非法治,諫官制度作用的發(fā)揮及發(fā)揮的程度依賴于封建君主的賢明,皇帝的“開明昏饋”便直接決定了諫官的生死榮辱,唐初,統(tǒng)治者重用諫官,勵(lì)精圖治,使政治清明、經(jīng)濟(jì)繁榮,唐后期皇帝昏聵,濫殺諫官忠臣,諫官制度缺乏法律保障,并沒有真正發(fā)揮作用。因此,法律是各項(xiàng)制度能夠運(yùn)行的基本保障,行政監(jiān)督也需要立法保障。我們要制定較為完備的監(jiān)督方面的法律法規(guī),將行政監(jiān)督納入法制化的軌道。行政監(jiān)督者應(yīng)自覺遵守相關(guān)法律、法規(guī),堅(jiān)決打擊監(jiān)督瀆職和監(jiān)督尋租等不良行為,實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的法律化和制度化,從而為提升行政監(jiān)督實(shí)效提供制度基礎(chǔ)和法律保障。[8]
5、重視對(duì)監(jiān)督人員的考核與評(píng)估“知人之事,自古為難,故考績(jī)黜陟,察其善惡。”(《貞觀政要•擇官》)魏征告訴唐太宗要對(duì)官員進(jìn)行“考績(jī)”才能“察其善惡”。可見,對(duì)官吏進(jìn)行考核是維護(hù)和加強(qiáng)統(tǒng)治的重要手段。唐代通過多種不同的方式和方法對(duì)諫官進(jìn)行多方面考核,這種完整、規(guī)范的考核制度,增強(qiáng)了唐代諫官的政治使命感和責(zé)任感,使他們可以更好地行使諫議權(quán),對(duì)整個(gè)諫官機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、諫諍功能的充分有效發(fā)揮起了積極的作用。現(xiàn)代行政監(jiān)督也應(yīng)該重視對(duì)監(jiān)督人員的監(jiān)督考核與評(píng)估,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的評(píng)估體系和多元評(píng)估機(jī)制,可借鑒唐代諫官考核方式多樣化的特點(diǎn),采取多種方式如單位自查、上級(jí)檢查、交叉檢查、民主評(píng)議、社會(huì)問卷調(diào)查“五結(jié)合”等的方式對(duì)行政監(jiān)督實(shí)效進(jìn)行明查暗訪,及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)督工作中出現(xiàn)的偏差或不規(guī)范行為,提出糾正對(duì)策,提高行政監(jiān)督實(shí)效。
運(yùn)用績(jī)效考核結(jié)果形成獎(jiǎng)懲機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。蘇洵在《嘉佑集》中說道:“有官必有課,有課必有賞罰;有官而無課,是無官也,有課而無賞罰是無課也。”唐代對(duì)諫官也建立了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施,使得諫議的績(jī)效得到正確評(píng)估和有效應(yīng)用。獎(jiǎng)懲機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制使人人感到有壓力也有動(dòng)力。對(duì)那些執(zhí)行能力強(qiáng)、任務(wù)落實(shí)好的監(jiān)督人員,要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)監(jiān)督效果一般的,在反饋考核結(jié)果時(shí)幫助其分析原因,指明努力方向;對(duì)監(jiān)督效果較差的、工作落實(shí)不到位的人員,要進(jìn)行責(zé)任追究,做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,獎(jiǎng)勤罰懶,真正提高行政監(jiān)督實(shí)效。[9]#p#分頁標(biāo)題#e#