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作者：顧麗梅 單位：復(fù)旦大學(xué)

一、大眾傳媒及其政治功能

當(dāng)代西方,以網(wǎng)絡(luò)為代表的大眾傳媒對(duì)政治生活的影響越來(lái)越受到眾多學(xué)者的關(guān)注,有人稱它為與傳統(tǒng)的立法、行政、司法權(quán)并立的“第四種權(quán)力”,或“第四種媒介”。這一變化表明,以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的大眾傳媒已經(jīng)承擔(dān)起了重要的政治功能。大眾傳媒以其高度發(fā)達(dá)的手段,廣泛介入社會(huì)政治生活,滲透到政治生活的每一個(gè)領(lǐng)域,極大地改變了社會(huì)政治結(jié)構(gòu)、公民的政治行為和社會(huì)政治心理;改變了傳統(tǒng)權(quán)力的性質(zhì)、分配方式以及權(quán)力的運(yùn)作方式,成為政治系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。大眾傳媒在西方是作為民意的代言人出現(xiàn)的。傳媒是一種無(wú)形的權(quán)力,其它權(quán)力都得正視它表達(dá)的聲音。它不是一種剛性的權(quán)力,而是一種柔性的權(quán)力。換言之,沒有人必須服從它,但是,也沒有人能忽視它。①與立法、行政、司法權(quán)力相比,作為第四種權(quán)力的大眾傳媒具有以下功能:

首先,監(jiān)督功能。道格拉斯•卡特認(rèn)為:新聞媒介是政府的第四大部門,可以監(jiān)督立法、行政、司法三權(quán)。②換言之,大眾傳媒的作用主要是監(jiān)督和制約政府其它三個(gè)部門。并且,三個(gè)部門的相互監(jiān)督也借助于它的力量。第四種媒介為大眾監(jiān)督政府、監(jiān)督受他們委托的各部門的政府官員提供了可能。并且,第四種媒介也能成為政府施政的有力工具。在一些政治家的眼里,作為第四種權(quán)力的大眾傳媒,其監(jiān)督的范圍之廣,力量之大是無(wú)與倫比和不可替代的。

其次,服務(wù)功能。第四種權(quán)力來(lái)自于民,服務(wù)于民,它的根本精髓是為公眾服務(wù)。之所以具有服務(wù)功能,不僅因?yàn)樗怨姙榉?wù)對(duì)象,而且與大眾傳媒的思想理念的構(gòu)成也不無(wú)關(guān)系。(1)新聞媒介擺脫外來(lái)干涉,擺脫廣告商甚至公眾的干涉;(2)新聞媒介服務(wù)于‘公眾知情’的權(quán)利;(3)新聞媒介追求和表達(dá)真理;(4)新聞媒介客觀公正地報(bào)道事實(shí)。

第三,民主功能。以網(wǎng)絡(luò)為主的大眾傳媒其根本宗旨是告知公眾以真相,它極大地縮短了人們之間的時(shí)空距離,從而為在較大規(guī)模的社會(huì)里建立民主制度提供了有效的技術(shù)工具,因而第四種媒介具有高度的民主功能。此外,第四種媒介的實(shí)質(zhì)是通過(guò)民主性的傳播方式和手段體現(xiàn)出來(lái)的,它的民主性是建立在對(duì)新聞自由的法律保障基礎(chǔ)上。就其政治功能的角度而言,第四種媒介的主體是社會(huì)廣大公眾。

第四,雙向互動(dòng)功能。以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的第四種媒介,創(chuàng)造了全新的、平等的、沒有強(qiáng)權(quán)和中心的信息網(wǎng)絡(luò),引起了傳播從單向到交互的質(zhì)變,真正實(shí)現(xiàn)了信息的雙向溝通傳播。互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)是一種雙向媒介。它要求每個(gè)個(gè)體不僅被動(dòng)地接收,還要主動(dòng)地參與。它的傳播模式也不是一點(diǎn)對(duì)多點(diǎn)的單向信息流動(dòng),而是多點(diǎn)對(duì)多點(diǎn)交互式的和網(wǎng)絡(luò)狀的信息流動(dòng)。

二、大眾傳媒為行政發(fā)展提供了新的契機(jī)

每種行政理念與范式都有相應(yīng)的技術(shù)支持,即與公共行政相關(guān)的行政技術(shù)是促使行政發(fā)展的主導(dǎo)因素。現(xiàn)代社會(huì)推動(dòng)行政發(fā)展的主導(dǎo)力量是以網(wǎng)絡(luò)為主的信息通訊技術(shù),它使得政府乃至行政官員通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與公民之間的溝通更為頻繁、便捷。

第一,以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為主導(dǎo)的大眾傳媒的發(fā)展帶來(lái)了行政決策的科學(xué)化,為行政現(xiàn)代化提供了可能。一方面,現(xiàn)代行政技術(shù)③是隨著公共行政管理和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展而發(fā)展的,它與行政流程之間是一種交叉互動(dòng)的關(guān)系。行政技術(shù)的發(fā)展與創(chuàng)新可以推動(dòng)行政流程的再造與創(chuàng)新。另一方面,它也為行政決策提供了科學(xué)化的工具。因?yàn)?科學(xué)的行政決策離不開有效、真實(shí)的行政信息。行政技術(shù)的發(fā)展為行政信息的傳輸提供了新的途徑,它使得信息的傳播更具有時(shí)效性,更為靈活,更為便捷和廉價(jià)。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使傳統(tǒng)的行政信息的收集與傳遞方式發(fā)生了革命性的變化。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提供了政府與公民之間信息的雙向互動(dòng),極大地影響了現(xiàn)行信息傳遞模式,大大提高了信息保真率,改善了決策者的有限理性。就基層行政人員和公眾而言,可直接通過(guò)網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)將信息直接傳至決策層,使信息傳遞渠道多元化;就傳統(tǒng)的信息傳遞的中間層而言,在網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的沖擊下,其功能不斷減退,導(dǎo)致現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)向中空化方向發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用,無(wú)形中消除了信息源與決策層之間的人為障礙,使得行政信息的反饋渠道更為暢通,傳遞更為迅速、及時(shí),有利于避免在信息傳遞過(guò)程中的信息流失與失真現(xiàn)象,為行政決策的科學(xué)化提供了保證。

第二,以網(wǎng)絡(luò)通訊為主導(dǎo)的大眾傳媒為行政監(jiān)督提供了有效的手段。網(wǎng)絡(luò)將使權(quán)力從政治家和政府管理者的壟斷中轉(zhuǎn)移到那些直接參與價(jià)值增值的普通勞動(dòng)者和公民手中。公民的政治參與將不僅僅限于投票,更為重要的是對(duì)于行政流程與行政活動(dòng)的監(jiān)督。新的民主價(jià)值觀是建立在公民獲得知情權(quán)的基礎(chǔ)之上。知情權(quán)是在當(dāng)代西方得到承認(rèn)的一項(xiàng)新的公民權(quán)利、民主權(quán)利,也是大眾傳播媒介所獲得的一項(xiàng)新的權(quán)利。如果公民沒有得到充分、正確、全面的信息,也就沒有“充分知情的民主”。知情權(quán)的確立使大眾傳播媒介在監(jiān)督政府、溝通政府與公眾方面發(fā)揮了更大的作用,同時(shí)也保證了公民更有效地參政。而網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn),賦予了公民充分的知情權(quán)。

第三,新的大眾傳媒為公民更為廣泛的行政參與提供了途徑與工具。民主是公民參與政治決策的一種制度安排,而公民要參與決策,必須獲取充分的信息。以網(wǎng)絡(luò)為主體的傳播信息技術(shù),以其廉價(jià)、快捷性和交互性的特性,為公民廣泛深入、普遍地行政參與開辟了道路。它一方面鼓勵(lì)公民積極地參與政府管理生活,另一方面,也為公民的參與提供了有效的技術(shù)手段,也使公民參與的范圍更廣。尤其重要的是,以網(wǎng)絡(luò)為代表的信息技術(shù)使得行政參與者的人數(shù)大增,使更多的公民得以參與電子論壇與政治討論。換言之,網(wǎng)絡(luò)是交互式的媒介以及多媒體信息高速公路的通訊網(wǎng)絡(luò)的普及化。它不象傳統(tǒng)的大眾傳媒那樣信息單向流通,受眾只是被動(dòng)的接受者。它是信息雙向流動(dòng),它為每個(gè)公民、不同利益集團(tuán)、各類組織、政治機(jī)構(gòu),提供了直接的、普遍交互式的表達(dá)意愿、傳遞信息、商議、咨詢、監(jiān)督、審核、建議、選舉、表決的先進(jìn)技術(shù)裝備。顯然“互動(dòng)信息技術(shù)使選舉和民意測(cè)驗(yàn)變得容易簡(jiǎn)單。任何在線上的人都可以參加。”④

第四,大眾傳媒的發(fā)展帶來(lái)了公共行政理念的重塑。公共行政理念作為政府行政對(duì)行政體系和行政行為存在的理想狀態(tài)的穩(wěn)定信念,是整個(gè)行政系統(tǒng)的靈魂。從一定意義上說(shuō),行政理念體現(xiàn)了對(duì)行政行為的認(rèn)同,決定了行政功能與內(nèi)在構(gòu)造。公平正義與行政效率并重、民主行政等是信息社會(huì)行政發(fā)展的大勢(shì)所趨。換言之,信息社會(huì)中的公共行政必須考察政府提供的服務(wù)是否促進(jìn)社會(huì)公平與效率。“效率”必須以公平的社會(huì)服務(wù)為前提,以正義的社會(huì)貢獻(xiàn)為代價(jià)。民主行政要求公眾需要是行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心,即公眾的權(quán)利或利益應(yīng)高于政府自身的利益擴(kuò)展和利益滿足。民主要求廣泛和平等的參與機(jī)會(huì)。在信息社會(huì),普遍地聯(lián)入計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)已成為實(shí)現(xiàn)民主的前提之一。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公共行政管理中的運(yùn)用,使民主行政成為可能。此外,政治的民主還必須實(shí)實(shí)在在地體現(xiàn)在民主的行政過(guò)程之中。因此,政治民主、與行政民主并重。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

三、第四種媒介沖擊下的新的政府治理形式

(一)服務(wù)行政范式

在以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的第四種媒介的沖擊下,政府再造之風(fēng)席卷了當(dāng)今西方世界。新公共管理的本質(zhì)在于:政府再造,最重要的目標(biāo)是塑造一個(gè)具有公共服務(wù)精神的政府。自20世紀(jì)90年代以來(lái),各國(guó)的政府再造莫不以重塑服務(wù)型政府為其要者。美國(guó)于1994年9月20日頒布了“顧客至上:服務(wù)美國(guó)公眾的標(biāo)準(zhǔn)”,主張建立顧客至上的政府。英國(guó)政府于1991年頒布公民憲章,主張施行公共管理的顧客導(dǎo)向。加拿大、澳大利亞等國(guó)莫不把顧客導(dǎo)向作為政府再造的重要環(huán)節(jié)。服務(wù)型政府的核心是:將政府由原來(lái)的控制者角色向服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)換。服務(wù)型政府意味著:施政目標(biāo)從由機(jī)關(guān)和專家決定,變?yōu)橛晒駚?lái)決定;從以成本效益為基礎(chǔ)的效率考核,轉(zhuǎn)變?yōu)楣娫u(píng)估的意見為主導(dǎo)的考核;由對(duì)特定“功能”、“權(quán)威”、“結(jié)構(gòu)”的服從,轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“使命”、“顧客”、“成果”的認(rèn)同;從獨(dú)斷專橫的領(lǐng)導(dǎo)向公眾參與的領(lǐng)導(dǎo)范式轉(zhuǎn)變。

(二)民主行政范式

民主行政理念認(rèn)為,民主國(guó)家的基石在于民主原則與民主行政,并使民主哲學(xué)能滲入其行政機(jī)制之中。政府是手段,而公民是目的,“一切以公民為中心,以顧客為導(dǎo)向”,是民主行政的基本出發(fā)點(diǎn);政府是公共利益的代表,政府必須超越特殊之利益集團(tuán);政府不僅要重視行政資源有效運(yùn)用,亦應(yīng)重視公共服務(wù)的公平,實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義;它強(qiáng)調(diào)政府決策的開放性,重視社會(huì)公民的參與;強(qiáng)調(diào)與他人共享權(quán)力,采取雙贏博弈,而非零合博弈;政府鼓勵(lì)多元和創(chuàng)新而非無(wú)差別的一致和順從等。顯然,在第四種媒介的外力作用下,政府治理理念的變革成為可能。此外,政府還可以利用電子公告板等新的大眾媒介向公眾大量信息,通過(guò)電子郵件建立信息反饋系統(tǒng),促進(jìn)政治家與公民之間的深入溝通,公民也可以通過(guò)電子郵件對(duì)政府部門提出批評(píng)和投訴。通過(guò)這種方式,政治競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入了電子空間,一種新的“在線政治”誕生了。電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的加入,無(wú)疑使得民主變得更為真實(shí)與廉價(jià)。

(三)虛擬行政范式

在網(wǎng)絡(luò)社會(huì),計(jì)算機(jī)的使用、信息的網(wǎng)絡(luò)化、虛擬現(xiàn)實(shí)、虛擬社團(tuán)、虛擬社區(qū)乃至虛擬國(guó)家都成為政府行政中所面臨的問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)使政府行為的范圍幾乎不受限制,它把人的交往空間擴(kuò)展到整個(gè)地球和結(jié)成網(wǎng)絡(luò)的群體之間。社團(tuán)、組織在形態(tài)上發(fā)生了革命性的變革,無(wú)時(shí)空限制的虛擬社區(qū)打破了以往疆界的限制。比爾•蓋茨在其著作《未來(lái)時(shí)速》中指出:“在未來(lái)幾年中虛擬社區(qū)建設(shè)將是網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用中增長(zhǎng)最快的領(lǐng)域之一”。⑤網(wǎng)絡(luò)將極大地增加你能參加社區(qū)的數(shù)量。在虛擬社區(qū)里,人們可以直接參政議政,民主的氣氛更為濃厚,民主變得更為直接、更為真實(shí)。因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)上任何人的意見都是以光速在傳播,都是直接反饋與自由表達(dá)的。虛擬共同體與虛擬社區(qū)的存在為虛擬政府的應(yīng)運(yùn)而生奠定了基礎(chǔ)。換言之,以國(guó)際網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ),聯(lián)結(jié)政府各機(jī)關(guān)內(nèi)部現(xiàn)有和正在建設(shè)的網(wǎng)絡(luò),并充分利用國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)、電子郵件、數(shù)碼電視等技術(shù)形成的一個(gè)廣泛聯(lián)結(jié)的“虛擬政府”是一嶄新的政府模式,它讓具有“虛擬身份”的網(wǎng)絡(luò)公民更強(qiáng)烈地感受到民主的氛圍。民主、平等和參與將是它最為典型的特征。

(四)大眾行政范式

隨著網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)而產(chǎn)生了一種政府治理的新范式———大眾行政。它是建立在新的技術(shù)與理念支持基礎(chǔ)上的政府治理新形式,是對(duì)傳統(tǒng)的政府治理的挑戰(zhàn)。也即指公共決策的一部分由公民選舉代表制定,一部分由公民直接決定。⑥這使得直接民主與間接民主相結(jié)合起來(lái),成為民主發(fā)展的一個(gè)必然的新趨勢(shì)。以網(wǎng)絡(luò)為主體的第四種媒介不僅增加了公民的權(quán)力與政治參與能力,而且網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)消除了城市與城市之間、地區(qū)與地區(qū)之間以及國(guó)家與國(guó)家之間的有形疆界,便于全球各地相同目標(biāo)、興趣相近的個(gè)體,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行交往,參與政府治理的各項(xiàng)活動(dòng)。它使人們?cè)诩疑踔猎诋?dāng)?shù)厣鐓^(qū)就可以參與討論或者制定決策過(guò)程,使公民行政參與的范圍更廣。如公民在家里可以參與政府的政策過(guò)程;通過(guò)公共電子郵件、主頁(yè)、電子投遞以及政府信息和行政系統(tǒng)的電子鏈結(jié),來(lái)推進(jìn)民主的運(yùn)作過(guò)程;通過(guò)改善政府不同層級(jí)的電子鏈結(jié),向公民提供政府和議會(huì)的連貫性的信息⑦。網(wǎng)絡(luò)作為第四種媒介———大眾傳媒的主導(dǎo)力量,它將從根本上改變工作、家庭、社區(qū)以及社會(huì)的面貌,對(duì)現(xiàn)有的行政理念與政府治理范式形成挑戰(zhàn)。同時(shí),第四種媒介的強(qiáng)大也為當(dāng)代各國(guó)政府制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善提供了新的動(dòng)力。尤其是第四種媒介的發(fā)展,不斷為行政發(fā)展注入新的活力,提供新的契機(jī),使得行政價(jià)值與理念發(fā)生了根本性的變革,是即將來(lái)臨的21世紀(jì)所要面臨的新課題。